平凉市农业灌区现状及发展思路探析

刘治强

（平凉市崆峒区水资源中心，甘肃平凉 744000）

农业灌溉作为现代农业发展不可或缺的条件，有力地促进和支持了农业产业结构调整，提高了农产品的产量和质量，对农村经济发展和农民增收奠定了坚实的基础。甘肃省平凉市农业灌溉事业兴于20 世纪50 年代，为全市农业生产、农村经济发展做出了巨大的贡献。但随着我国市场经济的不断深入、农业政策的转变、产业结构的调整、城镇化建设的提质扩容和经济社会的发展，农业灌溉面积锐减、农田水利设施陈旧老化、灌溉用水供需矛盾突出、水费收取难度日益增大等问题愈发突出，落后的水利设施及管理模式已远不能适应当前经济社会发展和农业农村发展的需要[1-2]。

1 灌区概况

1.1 灌区基本情况

平凉市现有万亩灌区19 处，其中重点中型灌区4 处，一般中型灌区15 处，有效灌溉面积2.32 万hm2，年引提灌溉水量15 583 万m3。灌区主要种植粮食和经济作物，冬小麦、玉米等作物种植占比较大，油料、蔬菜、瓜果种植占比较少。

1.2 机构设置

平凉市19 个万亩灌区均成立了灌区管理所。其中6 个灌区为独立专业机构管理，13 个灌区采取站、所、厂合一管理（灌区管理所、人饮管理站、人饮水厂）、一班人员两块牌子的管理模式。现有从业389 人中，大中专院校毕业人员占比只有15%，工程师及以上专业技术人员占比只有12%，且平均年龄在40 岁以上。灌区管理单位中12 个为全额拨款事业单位，7 个为自收自支事业单位。建立了灌区公益性人员经费和养护经费的运行管理机制，确保了灌区基本运行正常。

1.3 供水价格

2012 年加快水利改革试点中，各县（市、区）对农业供水价格进行了综合改革调整，用水单价控制在22～26 元/（667 m2·年）、5～32 元/（667 m2·次）。其中崆峒区15 元/（667 m2·次）、泾 川 县23 元/（667 m2·年）、灵台县5～8 元/（667 m2·次）、崇信县26 元/（667 m2·年）、华亭市22 元/（667 m2·年）、庄 浪 县27～32 元/（667 m2·次）、静宁县26 元/（667 m2·次）。

1.4 计量设施

19 个万亩灌区中泾河灌区和东峡灌区分别从泾河崆峒水库和渝河东峡水库取水灌溉，其余17 个灌区分别从颉河、黑河、庄浪河、水洛河、清水河、大溪河等河流取水灌溉。共配置量水设施670 处，其中智能计量设施48 处，622 处为量水堰，且250 处已无法发挥作用。

2 存在的问题

2.1 工程老化失修严重

灌区工程大多修建于20 世纪六七十年代，经多年运行设施老化破旧，部分灌区仍未衬砌配套，斗渠及田间计量设施技术程度低。由于灌区公益性工程维修养护经费未落实到位，其资金主要来源于水费收入，造成此项经费长期严重不足，致使工程老化失修严重，输配水骨干工程发生渗漏、预制板冻胀、渠系建筑物损坏严重等问题。加上近年来城市建设和乡村改造建设的发展，使得原有输配水干渠改线、棚盖，导致垃圾入渠，造成渠道淤积、堵塞、渠水外溢，使渠道输水能力逐年下降，水资源浪费严重，安全隐患逐年加大。

2.2 配套更新改造缓慢

2011 年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》指出，把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务。2016 年中央一号文件《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》指出，大规模推进高标准农田建设和农田水利建设的发展目标，给农田水利事业发展带来了历史机遇。

据统计，近年来平凉市共更新改造10 个灌区，其中一般中型灌区7 个，重点中型灌区3 个，完成改造灌区数只占全市灌区总数的53%；争取落实更新改造资金8 432 万元，平均到灌区只有172.18 元/667 m2；渠首引水工程改造改建8 处，改造改建率只占灌区渠首引水工程规划总数的42%，恢复、新增、改善灌溉面积分别为0.37 万hm2、34.67 hm2、0.82 万hm2，分别占总设计灌溉面积的10.6%、0.1%、24.6%。由此可见，在“十二五”“十三五”期间，平凉市灌区有近1/2 的灌区未进行更新改造，已改造更新的灌区面积占比严重偏低，反映出灌区配套更新改造进展严重滞后，大面积农田工程设施还停留在原有状态[3]。

2.3 计量管控收费艰难

1）19 个万亩灌区共有量水设施670 处，均为堰口初级量水设置，250 处分水口已无计量功能，且智能计量设施只有48 处，多设置在引水口，无法发挥支、斗口精准计量的作用，导致高效节水利用率相对较低，精准计量灌溉、精准节水灌溉、精准收费落实一时难以实现。2）自2003 年国家减免农业税后，惠农、支农各项补贴逐年加大，而灌溉水费成为唯一向农民征收的农业生产费用，导致农民抵触情绪较大，收费难度日益加剧。3）平凉市多为半湿润区和半干旱区，降水多集中在5—10 月，且年均降水量在500 mm 以上，属雨养补充灌区，因此对大田灌溉刚性需求不是很迫切，致使灌溉经济效益与工程运行成本无法平衡。

2.4 水价成本执行偏低

1）本着为农民减负，灌溉水价长期成为经济欠发达区域的痛点，这种低成本运行模式使得收益差，工程维护长期得不到保障，管理运行困难，工程效益下降，水资源浪费严重，行业自身价值得不到充分体现。2）灌溉工程水价核定水平过低，导致灌溉运行长期处于负盈利状态。从崆峒区典型调查的平均情况看，农业用水测算水价为0.19 元·m-3，核定水价为0.12 元·m-3左右，核定水价占测算水价的63.5%，而水费的征收率约为42%。实际上，水管单位的供水成本仅收回27%。收入与成本的差异使得供水工程维修困难，工程老化失修严重，效益低下。

2.5 管理模式单一落后

1）灌溉工程设施单一，运行管理突破不大。灌溉输配水骨干工程受农业产业结构变化影响，80%以上均为明渠衬砌结构，20%以下由管灌、喷灌组成，使得运行中精细管理、智能管理上升空间有限。2）输水明渠运行管理受灌溉地理、技术要求等因素影响，多建于河谷、山坡，或穿越村庄，或与公路并行，或随着城镇化发展扩容穿城而过，使得洪水、垃圾入渠等现象突出，堵塞、冻胀、损毁情况层出不穷，养护管理矛盾比较突出，已不能适应当前集约节约发展需求。3）13 个灌区采取站、所、厂合一管理运行，虽然解决了当时灌区干部职工基本待遇问题，但当前农业灌溉管理逐渐暴露出管理弱化、松懈、甚至成为次要工作等问题，对灌区管理发展造成极大阻力。

3 发展思路

根据平凉市农业灌溉现状并借鉴省内外灌区管护成功做法，探索解决灌区存在的突出问题。推进灌区适应当前农村农业发展需求，保障农业灌溉发展用水，确保灌区职能发挥，推进农业产业结构调整，促进农业增产增效，破解水管发展短板，增强水管管理后劲，必须从水源保障、工程更新、融合发展、提质创新、水美乡村探寻发展出路。

3.1 灌溉水源开发利用保障之路

灌溉水源是灌溉基础保障之一，唯有做足水源文章，助推管理破题解困，化解雨养灌区供需矛盾，才能夯实灌区发展根基。1）充分利用已建、新建、在建或规划中的水库、水塘等蓄水工程水源，分配满足农业灌溉面积需水水量指标，保障水权独立。2）在丰水期，尤其是主汛期，选定灌区中、下游区域建设设置满足一定灌溉面积的蓄水池，通过低压供水的方式，避免枯水期尤其是干旱期水源不足、抗旱无水的尴尬局面。3）加大中水利用，控制井水取量，合理开发水资源。在有条件的区域加强中水回收利用，通过工程措施引流、储存利用。逐步减少灌区井灌规模，鼓励地表水应用尽用，落实“两控一限”水资源管理要求，保障灌溉水源充足。

3.2 工程配套更新改造强基之路

坚持水资源高效利用、高效节水原则，持续推进用水效率达标。要突出水资源的稀缺性和再生周期长的特点，着重在用水效率和用水保证率上下功夫、做文章，促进水资源效益提升，确保现代科技与现代农业发展相匹配，逐步摆脱灌溉明渠输水损耗大、维护频繁、维修资金缺口大、供水保障率偏低的工程运行地域特性。发展供水保证率高、水损低、维修维护概率小、运行管控程度高、人员投入少、节水效益明显的有利特点[4]。

1）摒弃传统农业大田大水漫灌，明渠供水浪费严重，供水保证率低的固有思维模式。积极探索骨干输配水工程管灌供水，充分借鉴近年田间高效节水管灌供水成功经验，采用钢筋砼预制管、聚乙烯管（PE管）等新型材料，合理、科学配套设置智能量水设施，以提高水资源利用率，提高供水保证率，促使精准计量普及度全面提升[5-6]。2）紧盯“四抓一打通”政策导向，从续建、配套、改造、更新中寻找适合自身灌区发展的机遇，补足灌区存在的短板、弱项。积极利用政府专项债券、中央水利发展基金、中央预算内资金、乡村振兴资金、社会融资资金，全力推进灌区发展。

3.3 与产业结构发展融合之路

1）要抓住平凉市“九大产业链”发展时机，积极发挥果、蔬产业需水基础保障优势，因地制宜、合理规划、科学配套，以点带面，促进灌区长足发展。2）要抓住区域产业发展涉水领域长远规划，全力打造水利服务农业、服务农村、服务农民的发展动力，编制规划灌区发展蓝图，坚持“一张蓝图绘到底”的新发展理念。

3.4 打造现代化灌区创新之路

要坚持“运行上紧扣信息化、管理上依靠智能化”之路，跟进增强综合管理力度，全面提升现代化灌区建设。全面推进“两硬一软”发展，即工程设施信息化程度过硬、人才队伍综合素质过硬，配套管理全覆盖。1）工程设施要从规划、设计、建设方面入手，高标准规划、精心设计、夯实建设，探索既符合区域灌区实际发展，又符合现代高新技术手段的工程建设需求，提升工程设施硬件层次。2）要抓牢人才队伍高标准建设，引进高校对口多专业人才，培养现有多年丰富经验人才，强化培育中青年人才，打造锻炼一支既能适应灌区发展需求，又能推动灌区新发展需要的人才队伍，以突破管理队伍老龄化严重，综合能力总体偏低的困局，推进灌区可持续发展。3）运行管理中要融入智能化管理手段，以增强水资源优化配置、抗旱防汛调度、计量收费、工程运行监控、水执法管控、办公程控化等领域的管理，全方位提高现代化灌区建设水平。4）要全力推进“两费”落实，建立长效机制，推进7 个自收自支灌区落实水管体制改革政策，13 个灌区站所厂剥离，独立运营管理，以夯实灌区管理运行功能发挥基础。

3.5 抢抓水美乡村建设之路

水美乡村建设是践行乡村振兴的有力抓手，农村水系综合整治是水美乡村建设的着力点。1）灌区骨干输水工程实施管道化后，要积极开展确权划界工作，使工程的土地使用权、地下工程的所有权明晰。2）对于地面形成的条形地块，探索与乡镇村社签订使用管护协议用于恢复生产，途经村庄的地块可打造绿化长廊。对另选址工程建设而废弃原有渠道的情况，可由乡镇打造维护水美景观。3）对穿越城区的废弃渠道，可移交市政管理维护，用于城市防洪排涝；也可移交社区改造维护管理，用于城市美化绿化、停车场等基础设施建设使用，彻底解决输水工程地上地下管理缺位，废弃渠道无用武之地的问题。