以深圳市为例探讨高度城市化地区耕地保护利用模式

刘冬娟，蔡宇轩

（广东国地规划科技股份有限公司深圳分公司，广东深圳 518000）

党的十八大以来，习近平总书记多次对耕地保护工作作出重要指示批示，并从系统性、历史性和全局性的高度，深刻阐述了我国耕地资源的极端重要性。自2020 年以来，党中央、国务院连续做出坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的决策部署，采取“长牙齿”的硬措施严格耕地用途管制，加强卫片执法和专项督察，严格落实耕地保护监督责任。耕地作为我国最宝贵资源的战略定位，是坚持实行最严格的耕地保护制度的逻辑起点。广东省深圳市作为中国改革的最前沿，是中国高度城市化的代表。本文将以深圳市光明区耕地利用情况为例，探讨如何立足高度城市化地区农业发展的特点，坚持保护和利用并重，创新耕地和永久基本农田保护利用模式。

1 光明区耕地利用现状

1.1 耕地数量

根据第三次全国国土调查（下文简称三调）数据统计，光明区目前耕地面积1 010.20 hm2，其中水田41.27 hm2，占比4.09%；水浇地965.46 hm2，占比95.57%；旱地3.47 hm2，占比0.34%。

根据《深圳市土地利用总体规划（2006—2020 年）调整完善方案》，光明区耕地保有量应为1 013.33 hm2。光明区三调结果略低于耕地保有量要求，缺口为3.13 hm2。光明区2020 年度国土变更调查数据显示，耕地面积1 078.80 hm2，达到耕地保有量要求。

根据《深圳市土地利用总体规划（2006—2020 年）调整完善方案》，光明区永久基本农田保护目标为880 hm2。2017 年，光明区实际划定永久基本农田881.27 hm2。2021 年，光明区按照省自然资源厅、市规划和自然资源局要求开展了永久基本农田布局优化工作，形成了光明区永久基本农田布局优化方案。三调数据显示，布局优化后永久基本农田中耕地632.13 hm2，占比71.73%；非耕地共249.13 hm2，主要为园地及林地，不涉及可调整地类。光明区2020 年度国土变更调查数据显示，布局优化后永久基本农田中耕地728.60 hm2，占比82.68%；非耕地共152.62，占比17.32%。截至目前，光明区已完成永久基本农田中非耕地的整改补划工作。

1.2 耕地质量

根据2018 年耕地质量等别数据，光明区耕地质量等别集中在3、4、5 等，其中3 等耕地面积为256.33 hm2，占比25.37%；4 等耕地面积为718.33 hm2，占比71.11%；5 等耕地面积为35.53 hm2，占比3.52%。经核2018 年度耕地质量等别数据，光明区永久基本农田平均质量等别为3.75 等。

根据三调数据，光明区耕地恢复地类面积265.87 hm2，其中93.73 hm2在2020 年度国土变更调查中已计入耕地面积；96.47 hm2在2021 年永久基本农田整改补划工作中已恢复为耕地，在2021 年度国土变更调查中已变更为耕地。剩余耕地恢复地类面积75.67 hm2，主要为园地及林地，且分布零散，与建设发展需求相冲突，难以恢复为耕地。

1.3 空间分布

光明区永久基本农田经布局优化后空间分布较为集中，一般耕地零星分布在永久基本农田周边。其中，新湖街道耕地面积510.53 hm2，占全区耕地面积的1/2以上；凤凰街道、公明街道及马田街道耕地面积较少，且图斑零碎，不利于规模化种植。

1.4 种植情况

目前光明区的耕地，种植粮食作物的有125.07 hm2，占比12.38%；粮与非粮轮作的有7.00 hm2，占比0.69%；其余878.13 hm2耕地存在“非粮化”的问题，非粮化率为86.93%。

光明区永久基本农田范围内，种植粮食作物的耕地面积114.27 hm2，占比12.97%；粮与非粮轮作的耕地面积5.87 hm2，占比0.66%；种植非粮食作物的面积341.07 hm2，占比38.70%；未耕种的面积170.67 hm2，占比19.37%；正在工程恢复的面积91.07 hm2，占比10.33%；即可恢复的面积94.47 hm2，占比10.72%；其他非耕地63.87 hm2，占比7.25%。

1.5 管理情况

光明区永久基本农田管理单位为所属街道办及农用地承租单位，其中135.93 hm2由街道办管理，占比15.42%；其余745.33 hm2由农用地承租单位管理，占比84.58%。永久基本农田外一般耕地共378.07 hm2，271.67 hm2由所属街道办管理，其余106.40 hm2由农用地承租单位管理。

2 存在的问题

2.1 城镇化挤占耕地空间，耕地布局零散

2019 年，广东省城镇化率达71.4%，其中深圳市排名第一，城镇化率99.5%。

光明区耕地近5 年减少近300 hm2（42%合法转为建设用地，58%转为其他农用地）。随着城镇化的推进，农业收益逐渐下降，大量农业劳动力脱离农业生产，弃耕、丢荒的情况比较严重，不利于耕地的保护和利用。此外，在自然条件和经济利益的影响下，光明区耕地布局更为零散，与2009 年相比碎片化程度进一步加剧（0.67 hm2以下图斑面积占比达53%），不利于集约化、规模化的农业生产，导致利用效率低下。

2.2 耕地质量总体不高

1）优质耕地流失。随着工业化、城镇化的推进，大量优质耕地被城市开发占用。2）新垦耕地质量差。新垦耕地常出现自然禀赋条件差、区位条件差、田块规模小、连片程度低及水源持续保障能力不足等问题，质量往往不及被侵占的优质耕地，存在耕地退化的风险。3）农业生产基础设施不完善。依托高标准农田建设，光明区永久基本农田基础设施相对完善（水源），但一般耕地配套的渠、沟、泵站等水利设施不完善，机耕路缺乏。

2.3 耕地利用方式传统单一

光明区耕地多采用一家一户的生产方式，多为小规模蔬菜种植，硬底化、乱搭建等问题较为突出。同时，破碎、难以机械化耕种的耕地，在就业机会增加、人工机会成本增加的城镇化时代，最容易成为撂荒地。整体上来看，耕地利用方式单一，农田基础设施薄弱，未充分应用规模化、现代化的种植管理技术，很多耕地未得到充分利用，造成了耕地资源的浪费。

2.4 耕地后备资源紧缺

耕地后备资源需要考虑地块的生态条件、地形坡度、年积温、年降水量和灌溉条件、土壤质地、土壤重金属污染状况、盐渍化程度、土壤pH 值、土层厚度及耕作便利度10 项指标。经初步分析，光明区仅有零星符合耕地后备资源条件的地块，已用于补划永久基本农田，开发利用受制约因素多，实际可开垦为耕地的空间十分紧缺[1]。随着城市高质量发展和生态文明建设等一系列战略的实施，耕地减少的趋势将会进一步加大。适度、适量地开发一部分耕地后备资源，可以弥补经济发展和生态环境建设引起的耕地面积的减少；而光明区耕地后备资源紧缺，耕地“占补平衡”“进出平衡”压力大。

2.5 监控管护措施不力

1）监测监管力度不够。主要通过日常巡查、年度土地变更调查等手段进行耕地监测监管，存在信息获取成本高、时效性差、效率低等问题，不利于土地管理部门及时掌握耕地现状、迅速查处违法行为。

2）一般耕地后期管控管护难。由于质量、布局、耕种意愿等因素，耕地向林草地类转换快的特点突出，加大了耕地地类管控和后期管护的难度。

3）制度创新和技术创新不足。尚未形成科学的耕地保护动态监管机制，尤其缺乏针对耕地“非粮化”现象的监控管护。此外，对科技手段的利用不足，阻碍了对耕地的保护和利用。

2.6 农田景观风貌品质较低

目前，光明区耕地存在配套设施落后、利用低效及丢荒弃耕等现象，根据《广东省人民政府关于全面推进农房管控和乡村风貌提升的指导意见》（粤府〔2020〕43 号），乡村风貌品质提升是建设精美农村和粤港澳大湾区世界级城市群后花园的重要内容，要以农村人居环境改善促进农村优化发展，不断增强广大农村居民的幸福感、获得感、安全感。

《中共中央 国务院关于做好2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》要求实施农村人居环境整治提升5 年行动，深入实施村庄清洁行动和绿化美化行动，扎实开展重点领域农村基础设施建设。光明区农田景观风貌品质与城市建设风貌差距较大，需要进一步提升。

3 光明区耕地保护利用模式探索

3.1 优化耕地布局

自然资源部《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》（自然资函〔2020〕616 号）提出优化调整耕地、永久基本农田布局和时序，并积极探索创新耕地资源管理体系。

按照永久基本农田总体保持稳定、一般耕地围绕永久基本农田更加集中连片、协调城市发展的原则，对全域耕地布局进行科学合理的优化调整，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。全面核实待整改补划地块，区分不同类型，分类制定处置措施；并按照国土变更调查标准，及时对完成整改补划的地块开展耕地调查。经过多轮布局优化方案调整后，光明区实现优化的一般耕地总面积134.27 hm2，呈现出耕地数量未减少、质量有提高、分布更集中、布局更稳定的效果[2]。

3.2 改造耕地提高质量

由深圳市或光明区区政府批准立项，通过实施耕地提质改造工程项目实现耕地质量提升。结合高标准农田建设、永久基本农田整改补划方案、一般耕地布局优化方案、农业发展重点区域、国土空间分区规划及近期重大建设项目预占用耕地情况等，建立光明区耕地提质改造建设项目库，明确与光明区未来发展相协调的耕地建设规模及布局，同时制定耕地提质改造建设及维护的年度目标，根据耕地建设的紧迫程度，按照“选址科学，先易后难；分类实施，多措并举”的原则，落实耕地提质改造项目。

光明区林田空间冲突问题、建设用地挤压耕地问题、生态环境与城市发展不协调等问题较为突出，在此背景下，光明区耕地保护的任务更显艰巨。因此，建议实施全域土地综合整治，在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计，用综合性手段进行整治，挖掘自然资源利用潜力、优化农用地空间结构，促进耕地保护和土地节约集约利用，同时解决一二三产融合发展用地需求，改善生态环境，提升农田风貌和农业产业发展。

3.3 拓展土地利用方式提升效率

引进和推广适应当地环境的优良品种、高效肥料、节水灌溉技术等，提高农作物的产量和品质，增加耕地的产出效益。在确保农业发展的基础上，因地制宜地发展畜牧业、林果业等产业，实现农业资源的多元化利用，提高土地的综合效益。通过土地流转、股份合作等方式，将耕地集中起来，形成规模经营，有利于提高农业生产的组织化程度和集约化水平，降低生产成本，提高耕地利用效率。同时，加强农田水利设施建设，提高灌溉、排水等能力，改善耕地的水利条件，增强耕地抗旱、抗涝能力，提高耕地的生产水平[3]。

3.4 开发耕地后备资源

光明区应进一步加强土地资源保护，特别是对耕地的保护，严格控制土地开发利用。1）加强对土地利用的监管，防止违法违规用地和乱占耕地的行为。2）对现有的土地资源进行优化配置，通过城市更新、土地置换等方式，将低效用地和废弃地转化为高效用地，提高土地利用效率。3）鼓励土地的立体开发，通过高层建筑等方式提高土地利用效率，增加城市空间，缓解土地资源紧缺的压力。4）对现有的土地进行整治和改良，通过整理、复垦、修复等方式，增加耕地面积，提高耕地质量。5）创新土地管理制度，探索土地资源的市场化运作模式，通过土地租赁、转让等方式，优化土地资源配置，提高土地利用效率[4]。

3.5 构建耕地保护利用管理制度体系

基于国家坚决制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”、严格耕地用途管制的政策形势，立足高度城镇化地区耕地和永久基本农田保护利用的特点，深圳市应加强顶层设计，构建“规划引领、政策配套、标准规范、考核监督”全链条的耕地保护利用政策制度体系。建立农用地法定规划体系，制定适应现代农业发展模式的配套政策，出台耕地保护利用标准规范，加强耕地保护利用执法监管和监督考核[5]。

3.6 提升农田景观风貌品质

在农田景观规划中，需要综合考虑土地利用、作物种植、水利工程和生态保护等因素，合理布局农田、水系、道路和绿化，建设合理的灌溉系统、排水系统和防洪设施等，既可以保障农田的产量和品质，也可以增强农田的观赏性。同时，增加农田作物的多样性，不仅有利于农业生态平衡，还可以提高农田的观赏价值[6]。

4 应用现代农业发展模式

结合光明区高度城镇化的特征，针对光明区耕地保护和利用需求，“以城镇开发边界为基础分区，以耕地集中连片程度分类”，创新性地导入现代农业模式。

4.1 农业公园模式

以城市公园的建设为基础，整合光明区永久基本农田及一般耕地，融入农业公园的模式，为光明区提供新型的公共休闲开放空间，推动光明区景观生态体系的构建，进一步释放耕地资源潜力价值，实现自然资源开发与保护平衡协调，最终实现以光明区主要道路为依托，串联永久基本农田片区，构建光明区农业生态廊道。

4.2 科研农业模式

提高光明区农业科研水平，促进现代农业发展，是实现全区农业经济和农业可持续发展的有效途径。科研农业模式的应用，可将全区集中连片耕地利用方式科学升级，推动农业科技的发展与应用，助力综合性国家科学中心的建设[7]。

4.3 都市农业模式

深圳市结合生态格局、耕地分布、景观结构、基础条件等因素划定六大都市田园试点片区，规划定位不同主题特色试点。光明小镇欢乐田园位于光明科学城东部，面积是全市基本农田的1/10，为最大的试点，旨在农为根，体验为枝，以现代农业为基础，实现三生一体、三产融合发展，创新地利用丰富的地类资源，构建现代都市生态田园[8]。

4.4 设施农业模式

设施农业具有高投入、高技术含量、高品质、高产量和高效益等特点，是最具活力的现代新农业，可通过采用现代化农业工程和机械技术改变自然环境，为植物生产提供相对可控制甚至最适宜的温度、湿度、光照、水肥和空气等环境条件，在一定程度上减轻光明区耕地利用自然资源禀赋较差的束缚。也可借此整合全区设施农业用地，以便更科学合理地服务农业生产，最终推动光明区农业产业化、现代化水平提升[9]。

4.5 休闲农业模式

休闲农业特色体验产品主要包括农业生产体验、农民生活体验及乡村环境体验等，其中认养农业是比较有特色的一种模式。认养农业贯穿农业产业链全过程，将成为推进农业发展的新动能，农业供给侧结构性改革的新引擎。将分散零碎的消费需求信息集聚起来，形成规模，实现与供给方精准匹配对接，是发展认养农业的关键。该模式满足了现代都市人对健康食物的追求、对“归农”的体验需求及对生态旅游休闲的需求，推动了一、二、三产业的深度融合，可以有效解决光明区耕地管理经营难度大的问题[10]。