城乡关系下农村“空心化”的演进历程及发展走向

刘奉越

(江苏理工学院 职业教育学部,江苏 常州 213001)

中国能否全面实现现代化,关键点在于乡村。随着乡村振兴战略的全面实施,在国家财政和一系列强农、惠农政策的大力支持下,农村发展水平稳步提高。当前乡村振兴作为一个系统整体存在并发展,包括优势和短板,但系统功能的有效发挥很大程度上取决于短板的突破。作为中国“新三农”问题之一的农村“空心化”依然是乡村振兴最直观的一块短板,农村人口、资金长期单向外流,留守儿童和空巢老人数量庞大,宅基地大量闲置,产业基础薄弱,等等,致使农村建设与发展缺乏动力,阻碍了农村社会经济的发展。农村“空心化”并非“空穴来风”,而是在工业化和城镇化进程中的城乡二元结构下形成的,是一个逐渐演进的过程。中华人民共和国成立以来,中国城乡关系的演变经历了城乡分治、城乡互动、统筹城乡发展和城乡融合发展阶段,各个阶段共同富裕的目标要求、实现路径也具有时代异质性[1]。作为国家发展过程中的基本问题,城乡关系折射出经济社会整体变迁的内在规律与前进方向,并对其产生极其深远的影响。基于新时代的历史起点,如何促进农村“空心化”治理和城乡融合发展,是新时代赋予我们的重要历史使命,回答这一问题需要将农村“空心化”置于城乡关系这一社会场域中考量。由此,从时间序列的角度梳理改革开放以来城乡关系下农村“空心化”的演进脉络和逻辑,把握不同城乡关系下的阶段性特征,并分析其未来发展走向,无疑对于新时代有效推进农村“空心化”治理和破解“三农”问题具有重要的理论价值及现实意义。

一、城乡关系下农村“空心化”的演进历程

正确认识中国农村“空心化”的阶段性特征,是一个事关良好乡村治理秩序建立和乡村治理现代化实现的重大时代命题。农村“空心化”是改革开放后伴随着城乡关系变化而出现的一种社会现象,有着自身的历史逻辑和路径依赖。新中国成立至改革开放前城乡关系处于计划性二元结构阶段,城乡系统是分隔的和各成体系的,它们之间的要素流动通过国家计划配置,农村是重要的人口聚集区和行政规划中重要的基层管理区域,原貌保持完整,社会流动性小,“空心化”趋势并未形成。基于此,本文主要探讨改革开放后农村“空心化”的演进,依据城乡关系发展阶段和生命周期理论,将其划分为出现、凸显、加剧以及缓和回落四个不同阶段。

(一)农村“空心化”出现阶段(1978—1989年)

1978年12月召开的十一届三中全会拉开了农村改革的帷幕,1983年国务院提出允许、鼓励农村从事工商业发展,允许发展多种经营形式。农村成为这一阶段经济改革的重心,包产到户、联产计酬的承包责任制在全国逐步全面实施,赋予农民对土地的经营权和收益权,农业经营体制由原来的集体经营转变为家庭经营,农村收入分配以农户为主体。政府在陆续提高粮食与农副产品收购价格的同时,大力推进它们的商品化和市场化进程。此外,以多个中央“一号文件”为代表的一系列惠农利农政策的颁布实施,极大地激发了农民的生产积极性,创造了巨大的农业生产力,农村经济被激活。城乡二元结构逐渐破冰,由计划性城乡二元结构向市场性城乡二元结构转变。农民成为此阶段改革和农村政策红利的最大受益群体,如1979—1984年,扣除物价上涨因素后的实际年人均纯收入增长率,农民的收入每年以双位数速度增加[2]。富裕起来的农民消费水平提升,开始投资房屋建设,致力于住房条件的改善。随着农村经济结构的非农化以及农民收入来源的多元化,传统的农户大家庭开始“解体”,小规模家庭模式如三口之家或四口之家成为主流,家庭结构逐渐零散化。数据显示,乡村户数由1978年的17 347.00万户增长到1988年的20 859.40万户,增幅为20.25%;农村家庭规模由1979年的4.52人/户降至1988年的3.95人/户[3]。农村户数的增加导致对房屋的需求不断上升,新建房屋层出不穷。如国家统计局数据显示,1982年农村农户固定资产投资额为198.53亿元,竣工房屋投资额为168.53亿元,竣工住宅投资额为162.60亿元,竣工房屋建筑面积为588.29km2,竣工住宅建筑面积为542.01 km2;1989年农村农户固定资产投资额为892.03亿元,竣工房屋投资额为794.15亿元,竣工住宅投资额为641.68亿元,施工房屋建筑面积为749.06 km2,竣工房屋建筑面积为710.26 km2,竣工住宅建筑面积为661.34 km2。

在农户建设住房的“热潮”中,由于农村住宅建设科学规划缺失和农村宅基地管理不完善,新建的房屋往往建在村庄外围、交通干道或平整耕地区域,原有住宅低效利用或被废弃闲置,村庄空间无序外扩。由于“建新不拆旧”和迁居到新住宅,导致村庄中心出现大面积的空宅地和废弃地,“外扩内空”的“空心化”现象显现。这一阶段“空心化”的典型特征是村域“空心化”,可将其划分为“同心圆模式”“扇形模式”和“多核心模式”三种典型类型。“同心圆模式”是指原村庄均由地围绕村庄的中心向周边地区扩展,从而形成新扩展带包围空化带的环状结构;“扇形模式”是指村庄由于道路交通、山脉、河流等水平或弧形线状地物的阻碍,而形成不同角度、由新扩展带拥抱空心带的扇状空间形式;“多核心模式”是指多核心的空间状态,通常由多个单核型空心村组合而成[4]。村域“空心化”与新房扩建占地相伴而生,造成土地资源的双向浪费。此阶段虽然相关政策允许农村人口进行一定的流动,但是把进城限制在县城以下的集镇,如1984年颁布的中央一号文件“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”。此外虽然乡镇企业发展迅速,招收了大量农村剩余劳动力,但他们是“离土不离乡”,属于就地转化型,没有实现完全的空间位移,由此并未形成人口“空心化”。

(二)农村“空心化”凸显阶段(1990—2001年)

此阶段国家以城镇化和工业化为建设重点,主要采取农业哺育工业、农村支持城镇的发展模式,通过工农业产品价格、城乡土地“剪刀差”、国有企业改革等制度性安排,促使人口、资金、土地等资源要素大量流向城镇[5]。工业和城市经济的发展环境和条件得以改善,发展迅速。相对而言农业经济发展较为缓慢,农民人均纯收入呈低速增长,1992—1996 年增长5.6%,1997—2000 年连续下降,到2000 年仅为2.1%,均比1979—1984年的年均增幅有较大幅度下降[6]。城乡实际收入差距不仅没有缩小,反而有所扩大,如1990年为1.20,2001年则为1.90[7]。随着《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》(1994)、《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》(1995)、《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》(1997)等一系列政策文件的出台,计划经济时期形成的抑制人口迁移的政策性壁垒逐步削弱,逐渐放开了小城镇和中等城市的落户限制,农村人口的迁移权利不断扩大。

在上述因素的作用下,农村劳动力以进城务工方式进行跨地区、跨部门流转,形成“离土且离乡”的非农就业模式,流动人数呈突发性增长的态势。统计数据显示,1990年,农业劳动力转移总量为8 673.1万人,所占农业劳动力总量的份额为20.65%;1999年,农业劳动力转移总量为13 984.7万人,所占农业劳动力总量的份额为29.82%[8]。2000年第五次全国人口普查时,流动人口数量为1.21亿,其中离土离乡进入城镇在第二、第三产业单位就业的农民工约为8 000万人。由于农村劳动力大量流失,导致农民人口总量减少,人口结构“两头大、中间小”,出现人口“空心化”现象。研究发现,1996年,江苏、北京和广东农村人口空心化率介于20%～30%,中部和东部大部分省份在10%～20%,西部地区大部分省份低于10%[9]。1949—1957年和1962—1970年两次生育高峰的农村人口已经成家立户,传统的“四世同堂”主干家庭型结构逐步瓦解,向多核心家庭转变[10],再加上农村人口的持续增长,对住房的需求持续增加,导致上一阶段形成的村域“空心化”现象继续加剧。随着大量农村劳动力的流失,村域“空心化”呈现新的特征,不仅是“内空外扩”“建新不拆旧”,村庄中心的宅基地荒废化,而且新建的房屋由于“人走屋空”而被闲置。此外,还出现大量耕地被抛荒或撂荒的现象。人口“空心化”和地理学意义上的“空心化”交织在一起,成为这一阶段农村“空心化”演进的典型特征。

(三)农村“空心化”加剧阶段(2002—2011年)

2002年,为了解决城乡二元结构问题,十六大报告提出统筹城乡经济社会发展的战略,旨在建立“工业反哺农业,城市带动农村”的城乡关系。此阶段中央财政对“三农”的投入主要侧重于农村基础设施和基本公共服务体系建设,并带动一系列相应农村公共服务供给政策出台,对城乡公共服务格局和城乡关系进行调节。上述举措未能超越城乡二元的结构框架,城乡之间仍然存在差距。如自2004年农民收入增长速度开始呈回升态势,2010年农村居民人均纯收入增长率接近20世纪80年代初期水平,且超过城镇居民人均可支配收入增长率。但是总体上城乡居民相对收入差距还是在不断拉大,如2007年和2009年收入差距都是3.33[11]。为了推进城市化战略实施和促进农村人口社会流动,政府在人口流动政策方面除了加强管理之外更注重以服务为取向,将流动的农村人口纳入越来越多的公共服务项目之中。先后制定和颁布了一系列政策文件,进一步改革户籍管理制度,推动城乡劳动力市场一体化,为农民工平等就业和定居城市提供了政策保障。

在国家大力鼓励农村劳动力流动和城乡收入差距加大的背景下,农村劳动力流出的人数和速度增加。如依据《2009年农民工监测报告》,当年外出农民工总数14 533万人,比2008年增加492万人,增长3.5%。在外出农民工中,住户中外出农民工11 567万人,比上年增加385万人,增长3.4%;举家外出农民工2 966万人,增加107万人,增长3.7%。在本乡镇以内从业6个月以上的本地农民工8 445万人,减少56万,下降0.7%。由于农村人口大量外流,导致人口“空心化”成为这一时期农村“空心化”的典型特征,并且呈日益加剧的态势。《中国第二次全国农业普查资料汇编》公布的不同在家居留时间农村户籍人口指标数据测度结果表明,2006年全国总体农村人口空心化率为18.39%,其中湖北省农村人口空心化率最高,接近30%;重庆、安徽、江西、湖南等中部省份农村人口空心化率接近或者超过25%[12]。2000—2010年,县域农村人口空心化率上升7.14个百分点,东、中、西部三大区域农村人口“空心化”程度均有不同程度的上升,农村人口“空心化”分别上升5.03、8.38和7.66个百分点,其中中部和西部涨幅分别达到100.48%和152.29%[13]。

除了人口“空心化”之外,农村“空心化”还产生溢出效应,逐步趋于综合化和复杂化。一是村域“空心化”。农民建房热度持续高涨,居住空间不断加大,2007 年农村人均住房面积达31.6m2,住房价值达313.59元/m2,农村居民点用地“外扩内空”,“空心化”现象加剧[14]。有研究者对山东省禹城市典型村庄的研究结果表明,40个典型村宅基地废弃率平均为8.4%,最大值为25%;宅基地空闲率平均为10.0%,最大值为18.7%[15]。二是产业“空心化”。有研究者于2009年对重点农区河南省郸城县的调查结果表明,63个样本村仅16个村有乡镇企业,合计数量为49个,规模小,经济效益低;产业主要是与农村居民日常生活密切相关的面粉加工、棉花加工等,以及与农村住宅建设相关的楼板、砖瓦等建材生产;农业生产缺乏比较经济效益,非农产业滞后[16]。三是公共服务“空心化”。依据2006年的第二次全国农业普查结果,农村在基础设施、社会服务等方面取得一定进展,如24.5%的村饮用水经过集中净化处理,15.8%的村实施垃圾集中处理,10.7%的村有体育健身场所,13.4%的村有图书室、文化站,15.1%的村有农民业余文化组织,但相较于城市公共服务水平仍然较低。

(四)农村“空心化”缓和回落阶段(2012年至今)

2012年党的十八大报告首次提出城乡一体化建设目标,国家积极推进公共资源均衡配置,如推进户籍制度改革,不再区分农业户口和非农业户口,全面实施居民证制度,基本公共服务覆盖全部常住人口,不断提升农村流动人口在城市享受公共服务的范围和程度等,城乡差距进一步缩小,一体化程度加强。2017年党的十九大报告提出“城乡融合发展”和“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”,进一步引导城乡互补、工农互促,并且城乡之间的要素流动速度、互动频度加快,联系不断增强,成为一个融合共生有机体。尤其是随着乡村振兴战略的实施,农业农村被置于城乡融合发展中的优先位置,如《中华人民共和国乡村振兴促进法》(2021)强调要在干部配置、要素配备、资金投入、公共服务等方面实现倾斜。

随着国家对农村“空心化”重视程度和治理力度的加强,不同维度的“空心化”现象得以不同程度的缓解,整治效果明显。一是农村劳动力转移出现回流现象,形成“逆回归”,尤其是以农民工、大学生、退役军人和科技人员为代表的人群返乡就业创业的数量一直在增长,增速明显高于外出人口增速,成为带领农民致富的主力军和推动乡村振兴的生力军。2018年,返乡下乡创业创新人员和非农创业人员分别达740万和300万,增幅均保持在两位数左右。截至2022年底,返乡入乡创业人员数量累计达1 220万人。二是随着农村生产要素的优化配置和回流,农村产业得到了发展,缓解了产业“空心化”现状。第三次全国农业普查数据显示,2016年,全国共有204万个农业经营单位。2016年末,在工商部门注册的农民合作社总数179万个,其中,农业普查登记的以农业生产经营或服务为主的农民合作社91万个;20 743万农业经营户,其中,398万规模农业经营户。较第二次全国农业普查农业经营主体有了较大程度的提升。三是在《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》所提出的“优化乡村发展布局”“分类推进乡村发展”原则的指导下,按照集聚提升、融入城镇、特色保护和搬迁撤并的思路,村域生活空间得以优化,宅基地节约集约利用。尤其是在合理的农地流转政策下,土地资源得以合理利用。四是随着针对农村的多个重大基础设施和民生项目的实施,公共服务水平有了较大程度的提升。第三次全国农业普查数据显示,2016年末,99.7%的村通电,91.3%的乡镇集中或部分集中供水,90.8%的乡镇生活垃圾集中或部分集中处理,73.9%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理,53.5%的村完成或部分完成改厕,96.8%的乡镇有图书馆、文化站,70.6%的乡镇有公园及休闲健身广场,59.2%的村有体育健身场所。99.9%的乡镇有医疗卫生机构,81.9%的村有卫生室。

二、城乡关系下农村“空心化”的演进逻辑

农村“空心化”是城乡关系发展进程中乡村人地关系地域系统演化的一种不良现象,同时也是复杂的社会经济发展过程在村庄物质形态中的综合表征[17],受到政治、自然、经济、社会、技术等多种因素的综合影响。由于这些因素具有时空特征,导致不同城乡关系中的农村“空心化”发展具有阶段性特征以及类型差异,但是也存在着共同的价值逻辑。

(一)农村“空心化”是城乡生计资本相互作用的结果

生计资本是英国国际发展机构(DFID)所构建的可持续发展框架(SLF)的核心概念,包括人力资本、自然资本、物质资本、金融资本以及社会资本五种类型。人力资本包括身心健康状态、受教育程度或知识水平、劳动技能和就业水平、学习能力以及适应性能力等能力资产;自然资本是指所能享有或使用的可提升生计水平的外部环境资源;物质资本是指所拥有的生产资料和基础设施,以及其他所能使用的可直接或间接用于生产性或投资性活动的物品或有形资产;金融资本是指被用于累积性、生产性和投资性活动的现金流;社会资本是指嵌入在关系网络中的各种有形或无形资源,以及整体关系网络形态和社会支持网络[18]。在农村“空心化”的演进过程中,充分体现了城乡生计资本相互作用的特点。当城市生计资本水平大于农村生计资本,能够获得较高的经济收入、福利待遇、公共服务时,随着大量农村劳动力流入城市,农村“空心化”现象凸显并加深程度。当城市生计资本水平小于农村生计资本,如城市生活成本较高、农民工获得的待遇不公平等,农村劳动力就会“回流”到农村,农村“空心化”现象得以缓解。可以说,正是在城乡生计资本此消彼长的作用下,农村“空心化”不断演进发展,呈现出不同的阶段性特征。

(二)经济因素是农村“空心化”产生与发展的内部驱动力

农村“空心化”是城乡关系发展到一定阶段的产物,经济因素是重要的内部驱动力。一项对农村“空心化”驱动因素的研究表明,经济因素是影响农村空心化的最主要因素,表现为城乡收入差距及就业差距、农村现有的发展机会[19]。从农村“空心化”演进的本质来看,随着改革开放的不断深入以及工业化、城市化的大力推进,农村地域的各种生产要素在城乡之间流动不断加强,以劳动力和土地为代表的农村地域生产要素大量非农化转变,致使农村地域系统的经济社会结构发生巨大变化,农村的物质空间和社会空间产生了剧烈变化[20]。具体而言,城乡二元经济体制下收入存在“剪刀差”,城乡收入差距加大,城市产业结构转型升级迫切需要大量劳动力,促使大量农村人口向城市和非农部门转移,形成人口“空心化”;农业本身具有脆弱性,产业链短,附加值低,加上缺少与第二、三产业的有效融合,经济效益较低,形成产业“空心化”;随着农民从事非农化生产收入的显著提高,出于改善居住条件和提高生活质量的需要,引发建房高峰,形成“内空外扩”“建新不拆旧”的村域“空心化”等等。一项基于CHIP数据库对村一级人口和财务投入等数据的研究结果表明,增加生产性财务投入,提高农村生产率,帮助农民“增收”,缩小城乡收入差距,能够有效吸引农民回流[21]。

(三)政策是农村“空心化”产生与发展的外部推动力

政策是国家、政党为实现特定时期的路线和任务而采取的政治行为或规定的行为准则,具有目标导向、利益协调、法律规制、社会发展等功能。学界认为政策是农村“空心化”演进的重要推动力。如刘彦随等人将影响农村“空心化”演进的主控因子划分为管理制度与政策、技术进步、生物自然因素、人口变化等七大因素,其中管理制度与政策是作用最强的因素[17];陈修兰和吴信如对农村“空心化”的实证研究结果表明,政策是其形成的主要驱动因子[19]。就中国农村“空心化”的演进历程来看,脉络比较清晰,与国家不同时期的城乡关系政策导向密切相关。改革开放前,由于受人口流动和户籍管理政策的影响,农村人口流动受到限制,流动规模小,农村“空心化”现象尚未凸显。改革开放后,随着户籍制度的松动,鼓励农村人口流动、保障农村人口权利和合法利益等一系列政策的颁布实施,大量农村人口流入城市,加上农村土地政策存在一定缺陷,尤其是农村宅基地不能流转和置换,加剧了农村“空心化”程度。随着国家对农村“空心化”的重视以及治理程度的加大,制定了一系列精准扶贫、乡村振兴的政策,破除城乡二元结构的体制障碍,促进城乡一体化发展,“空心化”现象得以不同程度的缓解。

(四)农村“空心化”的不同维度彰显传导性

依照社会—经济—自然复合生态理论,农村“空心化”是由社会“空心化”、经济“空心化”和自然“空心化”三个不同性质的系统构成的复杂系统,这三个子系统各自的生存和发展都受其他系统结构、功能的制约,彰显传导性特点[22]。具体而言,依照农村“空心化”的形成因素,可以将其划分为不同的维度,即人口“空心化”、土地“空心化”、产业“空心化”和公共服务“空心化”等,在农村“空心化”的演进历程中它们各自的发展受到其他维度的制约,可以说是相互作用和相互影响。在农村“空心化”形成的发展阶段,人口“空心化”改变了农户生计方式和土地利用行为,导致产业“空心化”和土地“空心化”的出现,在此基础上衍生出公共服务“空心化”和文化“空心化”,而产业“空心化”、土地“空心化”、公共服务“空心化”和文化“空心化”又加剧了人口“空心化”。有研究者将农村“空心化”划分为“地理空间空心化”“人口结构空心化”“经济资源空心化”三个维度,认为尽管它们都会相对独立地存在,但是任意一个维度都可能引发其他两个维度的变化[23]。正是这种传导性使农村“空心化”的表征逐渐由单维走向多维,并且各个维度相互交织在一起,使农村“空心化”的程度不断加深,更为复杂多样。

三、城乡关系下农村“空心化”的发展走向

“十四五”规划指出,“强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快农业农村现代化”。当前中国社会正由“乡土中国”步入“城乡中国”时代,城乡关系也发生深刻变化,由城乡分离的二元性交叠转向城乡融合发展。在推进农村现代化和建构新型城乡关系的关键期,劳动力、技术、土地、资本、数据等各种生产要素在城乡之间的双向配置与流动不断增强,体制或制度造成的结构性差距逐渐消除。在这一新的时代背景下,聚焦于实现可持续生计以及共享发展和美好生活,农村“空心化”现象的未来走向又将如何,能否实现超越? 这是值得我们关注和深思的问题。

(一)农村“空心化”现象在一定时间内存在

“作为一场历史性的大转变,城乡均衡发展和一体化绝非可以一蹴而就,而是一个漫长而复杂的转换过程。尤其是在城市过密化发展浪潮的冲击下,乡村不可避免地走向过疏化和空心化,对城乡统筹及城乡一体化进程产生了极大的影响和制约。”[24]农村“空心化”是城乡关系演变过程中必然会出现的阶段性现象,是城乡走向分离和对立的产物。从城乡关系的生命周期来看,由城乡分离对立到城乡融合是一个漫长的过程,这在发达国家城乡关系演变的历程中能够得以佐证。尽管当前中国城乡关系处于重组阶段,但是经济增长主要依靠城市发展,目前城镇化强有力地拉动消费、扩大内需,并已成为经济发展的巨大推动力和最大贡献者。处于城镇化加快发展的时期,城镇化率也一直攀升,由1978年的17.9%上升到2019年的60.6%,年均提高1.04个百分点,城镇化率已经超过世界平均水平。根据人均收入的增长趋势估算,到“十四五”末中国城镇化率预计将达到65%左右,到2035年预计将超过70%[25],而城镇化水平每提高1个百分点,就意味着农村剩余劳动力向城市转移的人数达1 000万以上。依据诺瑟姆曲线(Northam Curve)规律以及发达国家城镇化的发展历程与经验,只有当城镇化率突破70%之后,城镇化进程进入成熟阶段,才会逐步趋缓或停滞,进入城乡发展新的阶段,城市地域不断向农村推进,出现“逆城市化”现象,大规模人口、技术、资本等生产要素由城市向农村回流。

当前中国农村劳动力流入城市仍然是人口流动的主要趋势,流动规模和流动强度一直呈持续增加态势。依据国家统计局颁布的《农民工监测调查报告》,2020—2023 年农民工总量分别为28 560 万人、29 251万人和29 562万人,其中外出农民工分别为16 959万人、17 172万人和17 190万人。2021年国家统计局公布的第七次人口普查结果表明,全国人口中,居住在城镇的人口为901 991 162 人,占63.89%(2020年中国户籍人口城镇化率为45.4%);居住在乡村的人口为509 787 562人,占36.11%。与2010年第六次全国人口普查相比,城镇人口增加236 415 856人,乡村人口减少164 361 984人,城镇人口比重上升14.21个百分点。作为城镇化进程中农村发展的一种特殊形态和不良退化性过程,农村“空心化”是乡村人地关系地域系统中政治、经济和社会等多种因素综合作用的过程,具有形成、发展和衰退的完整周期性,综合性、系统性特征明显,同时消除它形成的政治、经济和社会条件需要一定的时间和过程,不可能“毕其功于一役”,由此农村“空心化”现象仍然会持续,将在一定时间内存在。

(二)农村“空心化”得以不同程度缓解

近年来党和国家越来越重视农村“空心化”带来的严重问题,加大了治理的力度,将其置于全面深化改革的大格局下予以解决。一是加强顶层设计。为扭转长期以来“挖农补城”的导向,推进城乡融合,党中央连续颁布有关农村问题的“一号文件”,实施多项强农惠农利农政策,将“三农”工作置于特别重要的位置。尤其是2018年中央一号文件的颁布,开启了新时代乡村全面振兴的新篇章,描绘了城乡融合发展的具体时间表与路线图。“到2020年,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成。城乡基本公共服务均等化水平进一步提高,城乡融合发展体制机制初步建立”;“到2035年,城乡基本公共服务均等化基本实现,城乡融合发展体制机制更加完善”。2021年“十四五”规划提出实施“乡村建设行动”,并将其作为全面推进乡村振兴的重点任务。同年《中华人民共和国乡村振兴促进法》颁布,构建了破解城乡二元结构和促进城乡融合发展的基本法律体系。党的二十大再次强调扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。上述一系列政策文件的颁布,不仅成为积极落实乡村振兴战略和治理农村“空心化”的重要指导,也提供了有效的制度保障。二是采取具体治理措施。在大力实施乡村振兴战略,着力推进城乡融合发展的新时代背景下,各地农村“空心化”治理实践创新迅速展开,各种措施纷纷出台,如培育农业新型经营主体,鼓励返乡创业,采取不同模式综合整治“空心村”,加强农业社会化服务体系建设,深化基于“实权”和“流动”的农村土地制度改革,等等,旨在重塑“空心化”农村肌理,实现“城与乡之间的良性互动,缩小甚至消除城乡差距,让乡村变成城里人向往之地,让乡村人口能够享受与城里人一样的、均等的公共服务”[26],并且取得了很好的治理效果。如大学毕业生到乡、农民工返乡、能人回乡、企业家入乡,多个农业新型经营主体涌现,公共服务设施健全等等,农村地域由此焕发新的生机与活力。随着乡村振兴战略的全面实施和乡村治理力度的加强,农村“空心化”将会得以不同程度的缓解,农村发展持续向好[27]。

(三)农村“空心化”的累积效应明显

累积效应(Cummulative Effects)是指“由已发生的过去的行为、现在的及可合理预见的将来要发生的一系列行为所导致的作用于环境的持续影响”[28],既包括性质相同的行为的环境影响在时空尺度上的叠加,又包括性质不同的行为在时空尺度上通过交互作用产生的环境影响。由此,空间、时间、行为和作用方式等是决定累积效应的重要因素。如上所述,农村“空心化”作为一个社会—经济—自然复合生态系统,是由体制制度、管理与政策、社会经济、自然环境等驱动因子的发展变化及其作用导致的,并且随着时间的推移它们的交互越来越凝聚在一起,所产生的效应远远大于各分效应的简单加和作用。未来的农村“空心化”累积效应越来越明显,一方面,呈现维度不再是单一的,如人口、产业、村域等单个方面的“空心化”,而是多维度的和综合化的,从而使农村“空心化”的内涵更为复杂,有着多重表达。另一方面,对农村的经济、管理、文化、公共服务等产生复合性影响,导致农村生产主体老弱化、生产要素非农化、土地空废化、环境污损化、文化贫瘠化、贫困多维化等多重困境出现,影响农村地域系统健康持续发展,也增加了乡村治理的难度[29]。

(四)农村“空心化”的区域特征彰显

中国幅员辽阔,区域差异巨大,不同地域的农村更是类型多样、差异巨大。以2014—2018年评选出的670个“中国美丽休闲乡村”为例,它们的空间分布不囿于行政区划或者自然地理分区的界限,而是呈现出显著的地域文化区域特征,形成“面状集聚”和“链式集聚”的空间分布状态,并且在地形地貌、人口分布、区域交通状况、经济发展条件等方面存在着差异[30]。尽管“空心化”已经成为当前中国农村地区较为普遍的现象,但是由于受自然禀赋、人口、经济、社会等多种因素的影响,并且各影响因素的作用方式、作用程度、作用强度存在着较大差异,致使农村“空心化”的地区差异显著。在农村“空心化”的形成和发展阶段这一特征就已初见端倪,以人口“空心化”为例,2015年宁夏回族自治区20个市县(区)农村人口“空心化”可被分为低度空心化(3.97%～31.77%)、中度空心化(31.77%～48.26%)和高度空心化(48.26%～64.05%)三个类别[31]。随着农村“空心化”的不断演进,区域特征将会越来越彰显,不仅体现在东部地区、中部地区和西部地区之间的差异上,在区域内部也存在着明显的差异。如研究者对山东省济宁市66个村庄的农村综合“空心化”测度结果表明,所有村庄均出现不同程度的空心化现象,人口、土地、产业和综合空心化指数的区域差异明显[32]。