基于PDCA 循环理论的警务保障全面质量管理提升路径

刘 帅，朱家美，王一臻

（1.中国刑事警察学院 警犬技术学院，辽宁 沈阳 110035；2.中国人民公安大学 公安管理学院 治安学院，北京 100038）

一、问题的提出

党的十八大以来，党中央将质量工作放在更加突出位置。党的十九大报告作出我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断。2022 年8 月，公安部在全面深化公安改革推进会上强调要加快推进同警务体制改革相适应、相衔接、相配套的机制制度改革，推动各项公安改革系统集成、高度融合、协同高效，推动公安工作高质量发展[1]。党的二十大报告中习近平总书记多次提到“高质量发展”这一关键词，倡导提升质量管理水平。随着我国社会治安形势日益严峻，向警务保障和科技要战斗力成为提升公安工作质效的重点。目前我国警务保障普遍存在管理职能不清、资源调度不力、信息化建设不足等问题，站在新的起点上，警务保障要实现高质量发展，必须坚持内涵发展，突破不完全质量体系，实现全面质量管理。

国内外学者主要将全面质量管理理论应用于企业、医学、教育、建筑等领域，其管理思想、程序、方法亦适用于公安工作，但是相关研究阐述比较笼统，较少聚焦公安实务。近年来，公安部、各地方警务保障部门强调要加强警务保障质量管理，但详细的指导意见不足，缺少完整的质量管理体系作为模版供地方借鉴，地方质量管理理念模糊，持续改进的内生动力匮乏。本研究以PDCA 循环理论①为基础，解决警务保障质量管理中的突出问题，以期提升警务保障水平。

二、警务保障全面质量管理引介

（一）警务保障

警务保障广义上指为保障公安机关及人民警察顺利开展警务活动而进行的各项资源供给工作，狭义上指保障公安机关正常运转和正常发挥职能作用而进行的财务、基础设施等供给和管理工作[2-3]。涵盖对公安机关和人民警察在人、财、物、信息建设等的有形保障和政治思想、法律法规、权益保障、奖励办法等无形保障。警务保障的主要影响因素包括法治、管理及技术，如图1 所示。

图1 警务保障影响因素

法治因素主要涉及三个方面：一是警务活动的职责、手段、救济、责任、监督等；二是警力保障，包括警察编制和科学人才观的法治化；三是后勤和技术装备保障，如绩效管理和规范化建设等。[4]管理因素主要指人财物及环境的管理和服务，如机构设置、人员培训、绩效考评、经费保障、预案制定、装备测试、环境管理等，需由以“保障”为主向“保障与管理并重”转变。就技术因素而言，信息技术助力警务保障转型升级，在共享和整合信息、催生新型技战法、科学制定预案、节省警力资源上发挥着重要作用。

（二）全面质量管理

美国“质量大师”费根鲍姆率先定义了全面质量管理（TQC，Total Quality Control，后演化为TQM，Total Quality Management），认为是在最优经济水平上，充分思考满足顾客需求的条件下开展的市场研究、设计、生产、服务，是集企业所有部门关于研制、维持、提高质量等活动的体系。之后又将质量生产看作包括质量计划、质量控制和质量改进环节的朱兰质量三部曲和威廉•爱德华•戴明的“十四要点”，在TQC 被提出前，戴明推广的PDCA 循环理论将质量管理分为计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）、处理（Action）四阶段，包括分析现状和问题、分析原因和影响因素、要因确认、制定改善措施、实施措施、检查执行效果、标准化及固定成绩、未解决至下个循环等八个步骤。中国质量协会提炼全面质量管理的核心要点包括：匹配组织战略的管理目标；以顾客为中心、重视过程与系统方法、强调领导作用与全员参与、以数据和事实为决策基础、不断改进的管理理念；其中包含PDCA 基础方法、涉及全局的管理体系、TQC 小组等改进方法、控制图等工具的管理方法[5]。

1980 年以来，美国、新加坡、以色列等地警察机关开始质量管理，普遍具有坚持全警参与、持续改进、以“顾客满意”为最重要指标、改进绩效考评的特征。我国政府从二十世纪九十年代开始全面质量管理，发现对公安工作亦有重要作用[6]。目前理论研究较为匮乏和分散，涉及公安院校的教学质量和人才培养、公安执法、情报产品、档案管理、公安机关部门和组织管理、警务服务、警务数据治理、警务人员全面质量管理接受度、公安机关推行全面质量管理可行性评估等。综上，公安机关推行全面质量管理已得到理论与实践的支持和论证。但是国内研究较少结合业务实践，也没有具体到警务保障工作，相关定性、定量研究不足。

三、警务保障全面质量管理现状及存在问题

警务保障全面质量管理包括对警务保障组织和服务两方面，根据已有理论和研究，从PDCA 循环系统的考查要求入手，从标准制定、全员参与、信息管理与资源调度、测量检验、质量责任、运行成果、教育培训等七个涉及全面质量管理评价指标考察我国警务保障现状（图2），厘清我国目前警务保障全面质量管理的系统政策措施及其在实践落实过程中出现的问题。

图2 警务保障全面质量管理评价指标体系

（一）标准制定

标准制定以质量目标为依据，表现为涉及人、财、物、事的一系列政策文件，具体表现在三个方面：一是全面的质量目标。各地警务保障部门注重超前考虑、科学谋划，适时推进阶段性工作，明确短期和长期质量目标，如2017 年T市公安局对“十三五”时期全局125 项警务保障重点建设内容进行部署[7]。二是科学的管理原则。主动、动态、精确、迅速、有限是现代警务保障的要求[2]。有限保障有利于实现资源配置的最优化，如T 市警务保障部门采取“管、配、督、考”一体化管理模式，标准保障与专项保障结合，强调底线思维，着重储备警械等公安专用装备，降低通用设备与生活保障物资支出[8-9]。三是严格的政策文件。公安机关和警务保障部门紧跟政策文件要求，因地制宜制定配套管理制度，如制定机关经济活动内控管理规则、财务管理办法、物资采购实施细则、出入库管理内控细则等，由专家组论证申报的重大项目预算，经市场调研确保预算精确，公开发布招投标信息，实行专款专项、统一管理、分级负责。

（二）全员参与

“合则强，孤则弱”，完整的警务保障活动需要全员的参与和配合。我国公安机关主要通过以下措施来保障全员参与：

一是完善组织架构。警务保障的组织结构和名称随着历史使命和阶段任务的变化而变化，2011 年公安部印发《关于进一步加强公安装备财务工作的意见》，警务保障机构名称得以统一。目前纵向上设置公安部装备财务局、省级的警务保障部、地市级的警务保障处和县级的警务保障室，横向上包括指挥室、政治处、财务管理、基建房管、装备管理、勤务保障、行政管理、机关服务、内部保卫、被服、托幼等职能机构，具体划分不尽相同，如单独设置内部保卫、机关服务部门。但目前警保部门在具体分工上缺少明文规定，易因分工过细导致资源浪费或边界不清导致权责交叉、执行不力。

二是明晰主体功能定位。以PDCA 四阶段为划分依据，质量计划阶段的参与者主要包括中央、公安部、省市区人大和政府、公安厅（局）和警保部门的领导班子、智库专家。此外，跨区域警务合作机制、校局合作、公安机关各部门和民警的意见反馈也是制定决策、完善规划的重要依据。执行阶段参与者主要包括财政局、应急管理局，公安机关的指挥中心（室）、警务保障部（室）、督察审计总（支）队、科技信息化总（支）队，合作或赞助的企事业单位、各职能部门及民警。检查阶段参与者主要为负责巡视和考核的公安部装备财务局和督察审计局、各地方公安机关的政治部、督察审计总队、警保部的政治处和指挥室等。处理阶段参与者包括公安机关政治部、指挥中心、警保部各职能部门及民警。

三是畅通主体参与渠道。各地警保部对外积极探索与企事业单位、技术研发机构、区域警务的合作模式。寻求校局合作的智力支撑，积极参与现代警务保障理论与技术创新的培训、论坛、征文等活动；深化警企合作，加强质量技术硬实力，与企业签订应急物资代储协议，构建警企联储、企业代储的多元化储备模式。打造联创中心、物信融合实验室、公安实战成果孵化中心、警务实战练兵场，研发移动警务与警务APP。拓展公共部门间横向协作，如多个厅（局）警务保障部门签署《环首都五省区市公安应急装备物资区域联勤保障合作框架协议》，增强联席会议、信息通报和会商制度。联合市城乡建设委员会等签订物资共享合作协议[9]。对内坚持“上门问需”，向基层单位和民警征询装备的研发和使用意见。目前各领域合作面临诸多困境，如部分单位和民警参与意愿不强，参与途径和范围有限，对合作的范围、程度不清，区域间警务保障联动存在区域警务合作整体利益与行政区划局部利益冲突、本位主义导致合作制度虚化、规范指引欠缺、监督不到位、经费保障落差大、激励机制不健全、信息资源掌控和处理能力不足等障碍。

（三）信息管理与资源调度

有效的警务保障措施离不开科学有效的信息管理及与之相适应的资源调度。目前资源调度方面存在以下问题：

一是经费保障。公安经费保障主要来自中央和省级财政、同级财政预算和财政追加，中央、省级及同级财政共担，上级公安机关专项补助，法律法规允许的自筹资金等。受经费保障影响，部分地区公安信息化建设能实现由中低端向高精尖跨越，但不少地区在数据警务的设施投入和软硬件升级更新上仍面临困境。

二是技术保障。公安部于2021 年上线试运行警务保障大数据智能化平台。目前我国基本形成以业务数据项为目标、信息代码为基础、数据元为核心的公安数据标准体系[10]。各地警务保障部门积极推行智能化办案系统、“指尖警务”APP，利用物联网搭建应急指挥调度平台，借助电子标签动态跟踪物资。但受制度、经费、人才等影响，警务数据质量不高、信息完整性不足、数据壁垒显现、协调配合乏力等严重掣肘警保智能化水平提升。

三是机制保障。部分地区警务保障信息管理与资源调度的系统化、标准化、集约化、信息化、动态化比较完备，建立了突发事件信息通报机制、应急保障扁平化指挥机制、“情指勤舆”一体化实战化运行机制，形成市局、分局、派出所三级联动保障机制。但在机制运行过程中，仍存在部分民警信息化观念滞后，不敢、不愿、不知如何共享、开放和利用数据、数据治理控制目标不清晰、创新意识不强等问题。

（四）测量检验

测量检验包括装备物资的使用保存状况、新产品的试用状况、技术平台的运行和维护情况、警员对警用产品和物资的满意度等。各级各地警保部门根据要求采取“事前+事中+事后”“中期验收+结项验收”“定期检查+抽查”等方式把握资源的实际管理情况，这是质量管理过程控制的重要内容。但受限于各方面因素，我国公安机关警务保障部门的测量检验仍存在不足，主要体现在测量检验的手段上。与发达国家相比，由于受资金、技术、方法、工具等影响，我国警用装备的整体测试水平还存在提升空间，不能对产品的性能、质量、兼容性等进行全面系统评估。

（五）质量责任

科学的政策部署离不开有效的激励和监管，在警务保障方面，我国主要采取两个方面的措施确保警务保障的质量。一方面，落实管理责任。在过程控制上通过细化条例加强外部约束，如在物资采购方面，设立专门的采购管理部门，实现专人负责，追责到人。另一方面，注重内外监管。保障一定的信息公开透明，特别是资金使用情况的信息披露，及时公告、备案，禁止设立排他性条款，成立专项督导组，开展调查研究，织密监督管理网络。

（六）运行成果

警务保障工作涉及公安工作的各个方面，对公安工作有着较大影响。警务保障工作应当以最终的运行成果来评价，即实行绩效考核。就目前而言，对运行成果的绩效考核存在以下共性问题：首先，评价内容较笼统，无法突出工作重点。警务保障绩效考核标准主要来自公安机关和同级政府的绩效考核方案，体现了对组织和个人、队伍建设与业务实绩、日常与专项的多维考查，较为全面，但考核标准仍有待优化，例如存在对中心业务的考核不足、考核内容不能凸显岗位特点、考核内容不能与时俱进等。其次，考核方法不够科学高效。绩效考核方法的科学性在于体现考核目的、保障执行成本、被考核者的接受度[11]。一是量化指标的科学性不足。考核采取自评与他评相结合、定性定量互补的原则，但指标赋值大多不尽合理。二是过程控制的有效性不够。部分警务保障部门考核经考核科按月整理，报“督考委”审议核定后公示，无需临时突击迎考，有助于为考核减负、及时改进工作，但在具体执行中存在考核流程不规范、未详细规定考核信息的收集来源、考核职责权限划分不清晰等问题。三是考核的信息化支撑不足。当前，信息数据已成为变革效率的关键要素，但在警务保障工作中，存在明显的信息化建设滞后问题。再次，评价主体的全面性不足。对部门的评价客观上兼顾政治处提供的资料和本部门的业务数据，对个人的测评更偏向科室内互评，缺少被提供服务的基层一线单位、民警的感受和上级部门的评价。最后，未形成绩效管理闭环。2018 年以来，公安部装备财务局全面实施绩效预算管理，坚持花钱必问效、无效必问责。绩效的计划、监控、评价、反馈共同构成绩效管理系统[12]，目前警务保障绩效考核重评价、轻监管和反馈，对考核结果应用不足，难以持续改进工作。

（七）教育培训

质量文化建设离不开对质量决策者、管理者和执行者的培训教育。就目前而言，各级各地警保部门的教育培训呈现出两个方面的特征。一方面，紧跟大政方针，培育质量管理理念。各地警保部门坚持“以人为本”理念，开展“三会一课”、主题党日活动等常态化学习、贯彻党代会、全国公安工作会议精神，把握公安工作高质量发展指示要求。另一方面，回应现实需求，增强质量行为能力。公安部装备财务局落实《关于2019 年至2022 年开展全警实战大练兵的指导意见》，对质量决策者和管理者定期开展培训和测试，提升质量管理素质和技能。对质量执行者，积极构建教、学、练、战一体化教育培训体系，对不同层次、不同类别警保民警开展针对性专业训练，评选业务骨干和专家纳入警务保障人才库。但同时也表现出一些问题，如缺少对质量管理技术、方法、工具的运用等。

四、警务保障全面质量管理提升路径

质量管理具有改进工作标准、优化工作流程、突出过程控制的优势，针对警务保障全面质量管理中存在的问题，从加强质量文化建设、注重全员参与、强化质量监督、推进信息化建设、改革绩效管理等五个方面探索完善路径。

（一）加强质量文化建设

部分民警未充分认识质量体系建设的重要性，导致出现一系列问题，未真正将质量管理理念内化于心，对质量管理融入行政管理的可行性存在顾虑等。对此，应加强质量文化建设，主要采取两项措施：一是加强组织领导，强化质量意识。领导干部对质量管理的重视程度直接影响成员质量意识的强弱，要帮助领导干部建立科学规范的质量观，由各科室领导干部领头成立质量改进小组，增加民警对全面质量管理的接受度，通过培训讲解警务保障全面质量管理的概念、理念、意义、适用性、方法、工具等，使保证质量成为成员的行动自觉。二是确立质量目标，善用质量工具。建立质量方针和质量管理体系，对各层级、各部门的质量目标、工作模式做明确规定，依据模型和算法设置必要量化指标。目前公安工作在质量方法的运用上有所欠缺，可向质量技术监督局、中国质量协会、第三方质量检验咨询公司、院校研究机构咨询，形成系统的管理手册、作业指导书、工具使用书。开展讲座培训，讲解工具的利弊、使用场景，明晰公私部门应用全面质量管理的差异和注意事项，整合全面质量管理理念与警务保障服务精神。

（二）注重全员参与

全员参与能在一定程度克服我国公安机关“条块结合、以块为主”管理体制在管理权力分散、监督不力的缺点[13]。根据利益相关者理论，为更好平衡各方需求，需根据合作参与程度和专业程度识别、分类、分级、定性、定量各治理主体，从介入、互动到退出，厘清利益相关者间的演化机理，拓展全员参与渠道。

第一，业务流程与组织结构优化。警务保障部门需明晰质量管理体系的覆盖范围，部门设置以质量目标为导向，因地制宜，思考制度、经费等约束下的最优层级和幅度，明确各部门职责。

第二，以服务基层需求贯穿质量管理全过程。“顾客满意”是全面质量管理最核心的思想，警务保障则要求警务保障部门为公安机关、民警提供系列支持和保障，在服务原则上高度一致。美国警务保障在管理体制和工作模式上“自下而上”的做法值得借鉴，美国警员积极参与装备的研究、测试、选择、改进，警用装备构思精巧，注重细节，将便于使用贯穿于装备研究、论证测试、健全完善的全过程[14]。装备研发、质量目标设定、权利保障、教育培训等都应从基层需求出发，需对民警开展质量管理知识培训，增强主体质量监督和建言献策能力，加强座谈会、一对一访谈等调研活动，实现供需契合。

第三，深化区域间警务保障合作机制。制度、财力、警力、物资、监管、技术是跨区域警务合作的保障重点。一是升级双向需求型警务合作的组织领导机构，加强领导和监管[15]；二是围绕合作共赢的契合点，完善制度建设和配套衔接机制，包括利益补偿机制，信息共享机制，经费保障、政府负责与社会协作等体制机制；三是打造产品共享平台，完善资源调度系统；四是树立质量合作理念，规划项目时间表、路线图，制定包括管理职责、资源管理、产品实现、测量分析和改进等内容的质量管理体系审核检查表。

第四，加强对非核心业务的外包过程控制。一是突出工作重点，根据涉密等级、安全指数控制外包业务范围，评估外包风险，订立规范契约，由警保部门承担总体质量责任；二是健全信息披露机制，向外包方派驻代表，进行业绩考核；三是妥善引入一定的市场竞争机制，通过竞标提高自主创新和研发的积极性，克服垄断和非市场化导致的质量困境。

（三）强化质量监督

质量监督指为满足规定的要求，连续监视和验证实体状况并进行记录分析[16]。强化质量监督是警务保障全面质量管理的重要举措，要细化质量监督，构建产品检验标准，健全监督体系。一方面，细化产品检验标准，跟进测量工具。一是加强用户沟通，明晰产品质量要素。民警依据十四项指标对市面执法记录仪进行细致考评后选择性价比最高的装备[14]；二是使用条码、RFID（无线射频技术）自动采集过程数据，报表统计系统自动计算，减轻生产监督人员工作负担；三是善用 SPC（统计过程控制）、FMEA（故障模式和影响分析）等有关过程控制、失效分析的质量管理工具，编制控制工作手册，明确控制点。另一方面，健全质量监督体系，加强标准化约束。一是建立重点风险岗位双人搭档制，落实“一岗双责”；二是建立主体责任清单管理制度，细化职责分工，确立进度要求，签订电子责任书落实规划编制、建设资金管理、预算执行等责任；三是确立责任评价考核机制，结果同员工绩效挂钩；四是加强质量监督的针对性、协同性、时效性，落实内外监督，盯紧权力运行中的重点领域和“关键少数”，抽样检查非重点单位，抓牢项目招投标管理，紧盯项目法人责任落实，尤其要注重督导重心由“督”向“导”的转变；五是流程电子化，做好分析、归档工作；六是增强透明度，阶段性向外公开资金使用情况，对内公示具体运行状况。

（四）推进信息化建设

警保工作的落实和开展离不开数据的支撑，进行全面质量管理也必须依赖于信息化的要素。因此，应当构建相应的数据平台、工作程序和信息化人才培养工作。首先，加强警务保障全面质量管理的数据采集工作。统一各业务部门数据库入口和数据收集标准，加强数据可读质量，完善以 PDCA 为基础的警务云端数据治理成熟度评估机制。其次，建立以智慧系统为支撑的PDCA工作程序。统筹战略、管理、执行各层级行动安排，实现对质量目标、标准规定、资源配置、质量责任的全过程监督和控制，形成闭环管理，用规范的程序破解警务数据治理“黑箱”。最后，淬炼人才队伍。加强信息化大练兵，增强民警数据管理意识和信息加工能力，构建复合型人才队伍，完善专家咨询机制，借力外智外脑。

（五）改进绩效管理

警务保障绩效考核易受主观噪声、客观噪声、属性噪声的干扰[17]，普遍存在轻业务实绩考核、服务的质量测定困难、轻视质量成本效益分析、考核结果应用不充分、绩效问责落实难等问题，实质是没有解决好“5W1H”②的问题。因此，应当从以下几个方面入手改进绩效管理：首先，应加强绩效考核培训。加强对领导、考评部门、被考评者绩效管理观念的指导，纠正害怕发现问题、吃大锅饭的错误思想，还要对考核人员开展专业培训，使其掌握质量管理绩效考核的流程、方法、要点。其次，注重考评主体的多元化。构建包括上级部门、内部绩效评价小组、基层单位、民警、外部校局合作、领域专家、第三方中介机构的多元主体，明确各主体评估范围，避免因内部利害关系、内外信息不对称、技术局限造成的评价偏差。再次，在指标设计上，强化目标管理，突出业务重点，增强专业化和个性化设计，完善指标权重。此外，在执行程序上，要注重过程考核，制定绩效管理电子档案，加强积分管理，实现考核数据高效收集、结果精准推送、问题及时预警，发挥绩效监控的校准功能。最后，强化考核结果应用。一是在一定范围内公开绩效评价结果，应避免只报喜不报忧、评价过于总结性等问题；二是树立管理标杆，提炼试点经验，固化成果，建立对标先进交流机制，打造品牌效应；三是细化绩效问责规定，包括问责的主体、对象、方式、情形等；四是健全激励约束机制；五是保障被考核单位及民警在绩效方案制定、考核结果反馈和申诉中的权利，借助因果图、关联图等工具查找不合格原因，检验改良成效，编制质量考核和改进量表，形成螺旋式上升的良性循环。

五、结语

警务保障工作事关公安机关的正常运转和公安各领域工作的成效，具有极其重要的地位。新时期，面对全面深化公安改革的新机遇及现行警务保障制度不足以满足公安实践需求的挑战，警务保障部门更应顺势而为，开展警务保障全面质量管理，以此促进警务保障工作现代化、高质量发展。以PDCA 循环理论为模型，深入分析警务保障影响因素并构建科学的评价指标体系，并据此分析现行警务保障工作的不足，针对性地提出完善策略，应是一条可行路径。笔者希冀能够通过此文对改进警务保障工作提出一孔之见，促进学者对此问题的关注。

注释：

①PDCA 循环理论由Walter A.Shewhar 于1930 年提出，其将质量管理分为计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）与改进（Act）环节，并由此四个环节组成管理周期反复循环，从而推动管理水平提升。

②“5W1H”是对选定的项目、工序或操作，都要从原因（Why）、对象（What）、地点（Where）、时间（When）、人员（Who）、如何（How）等六个方面提出的问题进行思考。