基于管理会计工具的全面预算绩效管理探究

王丹 南京国环环境研究院有限公司

引言

结合当前管理会计发展的新变化和事业单位全面预算绩效管理的新需求，必须在充分把握单位工作开展现状的基础上，紧密围绕单位性质、日常项目及工作开展，选择恰当管理会计工具，在不断改革优化全面预算绩效管理理念的基础上，建立起全面预算绩效管理的工作体系，不断明确相关的工作流程和评价标准，有效提质，以管理会计更新助推事业单位长足发展。

一、应用管理会计开展全面预算绩效管理的背景

（一）管理会计与全面预算绩效管理的政策解析

当前，随着管理会计的不断发展，事业单位正在积极探索全面预算绩效管理的新形式，为了实现预算管理目标，确保预算编制和预算落实的科学性，国家也针对全面预算绩效管理制定了一系列新政策，尤其是管理会计工具的加入，为推进国家治理体系和治理能力现代化、提高事业单位预算管理水平提供了重要保障，其中，相关政策文件针对全面预算管理的现实需要作出了指示，如2016 年文件《管理会计基本指引》（财会〔2016〕10号）针对管理会计作出相关规定，2018 年中共中央及国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确要求落实好全面绩效管理工作。《管理会计应用指引第200 号——预算管理》《管理会计应用指引第600 号——绩效管理》则主要针对全面预算绩效管理提出了一些建议，具有很强的操作性和丰富的方法依据。

（二）单位基本情况

单位性质为科研院所，日常业务活动以科研工作为主，致力于开展前瞻性、战略性、基础性和应用型学科领域的研究工作。人员构成主要由知名专家、各领域科研骨干、青壮年科技人员组成的创新性研究人才队伍和管理人才队伍组成，在积极参与国家和地方重大科研项目的基础上，取得众多学科研究成果和科技发明，为社会提供了全方位的技术支持和服务。研究所主要收入来源包括来自财政拨款的科研项目资金和基本支出经费，来自其他非本级财政拨付的纵向课题经费收入；承接的政府购买服务收入；承接来自市场的横向技术服务收入以及单位利息收入、投资收益等其他收入。

（三）管理会计应用在全面预算绩效管理中的基础

在全面实施预算绩效管理的大背景下，研究所主动借助管理会计工具开展绩效管理工作，但在实际运用过程中还存在许多问题。预算绩效管理工作实践存在着预算绩效管理体系不健全、预算绩效管理监督弱化、预算绩效管理的结果运用程度不高等问题。首先，虽然预算绩效管理理念被反复提及，但实际预算管理工作多考虑预算编制和执行，忽视了预算绩效管理和评价。相应的工作体系不健全，导致预算绩效管理目标模糊，并未充分结合研究所发展战略，也未能构建相应的预算绩效管理标准，且绩效管理的模式仍然十分传统，未能运用现代化的管理会计工具，最终导致预算绩效管理难以得到实际开展。其次，忽视对预算执行和预算绩效管理的监督控制，预算管理工作重编制、重执行、轻监督，与预算绩效管理“花钱必问效、无效必问责”的内涵相违背。

（四）选择全面预算绩效管理的主要原因

随着国家深化预算管理制度改革的深入推进，预算管理体制也迎来一次重大变革，2018 年9 月中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求开展全面预算绩效管理工作，不断完善相应的管理工作制度，并发挥其约束作用。2020年2 月财政部出台《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10 号）明确了绩效评价的方式、评价标准、组织实施管理及结果运用和公开等具体内容，对预算管理要求进一步提升。研究所原有的预算管理模式绩效理念不够深入，存在重支出轻绩效的现象，绩效激励约束作用不强，忽视了对预算绩效评价的结果运用。随着国家财政进入“紧平衡”状态，研究所财政拨款大幅减少，部分事业费项目资金由财政拨款变为单位自筹，单位收支矛盾日益突出，原有的预算管理模式无法满足研究所高质量发展的需求，实施预算管理改革，做好资源配置势在必行。在全面预算绩效管理流程下，一方面，应当将研究所发展目标同预算绩效目标进行衔接，构建科学的工作流程，并逐步实现全方位、覆盖全过程的管理体系。另一方面，还要强化对管理结果的运用，以此来助推预算编制朝着科学合理的方向发展，并严格落实“过紧日子”要求。

二、总体设计

（一）应用全面预算绩效管理的目标

通过运用现代化管理会计理论和管理会计工具，为研究所的预算绩效管理提供理论和方法支持，对研究所预算编制项目的绩效管理工作开展改革，将其与研究所年度发展战略和项目战略相结合，以不断优化财政资源配置，盘活单位内部资产存量和资金，在保证预算编制和预算执行的基础上提高资金利用效率。同时通过管理会计工具来开展绩效管理，发挥其在内部风险控制、决策支持和绩效评价、管理监督等方面的作用，以提高研究所内部管理水平，实现现代化治理。

（二）应用全面预算绩效管理的总体思路

在运用管理会计工具落实全面绩效管理工作的具体过程中，针对研究所开展预算管理现状和存在问题，从管理会计视角出发，充分运用战略管理、预算管理、绩效管理等理论，将其与单位绩效管理工作相融合，以不断提高预算绩效管理水平，促进科研资源合理配置，提高资金使用效率和科研工作水平。

（三）全面预算绩效管理的内容

全面预算绩效管理主要针对科研单位的预算管理开展，其聚焦单位的发展战略，以预算管理的具体工作流程为线索，从预算编制、执行、调整、监督和绩效评价等各方面着手，同时采取科学的管理会计工具和方法，对整个管理流程进行优化，从而为研究所的科研项目、内部管理和经费控制等提供决策参考和优化建议。

三、全面预算绩效管理实施过程

（一）参与部门和人员

单位日常以各类有关生态环境的公益性科研活动为主，实施全面预算过程中需要事业单位多部门员工参与。按照部门牵头和多部门联动的思路，以所党委为主导，科技处牵头，财务处、人事处、服务中心做好管理工作，各业务部门发挥主体责任。通过引入管理会计工具，对预算编制流程优化，嵌入绩效目标，围绕预算的编制、执行、监督等开展管理，充分发挥管理会计工具的作用。

（二）应用全面预算绩效管理的资源、环境、信息化条件

按照“全员参与、全过程控制、全方位管理”的目标开展，逐步调节预算管理工作。为了将管理会计工作与全面绩效管理相结合，必须坚持完善相关的资源、环境、信息化条件和具体工作机制等，从而打造良好的管理环境。在充分结合有关管理会计的政策和法律法规内容的基础上，在研究所内部建立起具体的工作体系和实施步骤，并将预算管理工作同科研项目管理和其他事项进行融合，做好各项工作环节的衔接，并对现有的内部机构开展调整，总体上形成以绩效管理会计人员为主体、其他人员配合的工作格局，打造良好的管理环境，同时充分运用预算管理一体化系统，以提高管理会计人员的绩效工作水平。

一是多措并举，建立健全制度保障，研究所严格依照国家要求，将党的全面领导作为坚实保障，同时结合具体需求建立完善预算管理制度体系。二是制定全面预算绩效管理实施方案。围绕单位发展目标及战略规划，围绕预算管理具体工作树立绩效管理目标，并优化各个管理流程，最终形成“预算编制→预算控制→绩效考核→预算调整”的良性循环工作机制。三是建立完善内部预算绩效管理组织架构，明确划分管理责任。四是按照管理方案对具体财务管理和财务资金进行规划。以目标下放的形式分配预算绩效管理任务，确定单位绩效管理目标，打造“战略目标—业务计划—绩效预算”的新型预算管理模式，如研究所先后制定了《所预算管理办法》《所绩效考核暂行办法》等多项制度文件，致力于为落实绩效管理任务提供实践参考。五是开展好绩效管理，做好对管理结果的监督运用工作，落实绩效考评，将预算绩效评价结果作为下一年预算编制时的重要依据。六是动态监管，形成长效机制。

（三）具体应用模式和应用流程

以战略目标为导向，以预算管理活动为主线，将绩效管理融入预算流程中，将绩效管理目标作为预算编制环节的前提，根据研究所“十四五”发展规划和年度工作计划，将规划目标层层分解落实，设定所整体层面、部门层面、项目层面的绩效目标，明确每个部门的任务指标及考核目标。预算执行过程中由科技处牵头对各项任务完成情况进行调度，形成长效机制，及时督促指标任务完成，压实各部门完成研究成果指标责任。在编制预算时，各科研部门结合自身考核目标从基础研究、管理支撑和社会服务三个维度细化科研任务，资金缺口由科技处牵头统筹安排自有资金支持。同时充分发挥好学术委员会和学科首席专家的指导、咨询和评议作用，提升研究成果的先进性、系统性和实用性。财务在编制单位层面预算时充分考虑存量资金，加大结转结余资金使用力度，不断消化减少存量资金。服务中心在审核新增资产配置预算及通用资产配置计划时，充分参考其存量资产使用情况。科研人员端正预算编制观念、实事求是做好项目预算，各项目人员按照项目实际需求准确编制预算并完善项目预算审核机制，避免出现经费与任务相脱节。在每年开展决算工作时，客观评价上年预算管理实施取得的进展成效，总结凝练预算管理过程中的经验做法，深入剖析预算实施中出现问题的原因，结合全所的实际情况，提出预算管理改进方案，进一步优化全面预算绩效管理。基于此，实现了预算管理“权、责、利”的协调统一，在提高预算绩效管理质量的同时，又针对科研所的长远发展构建了工作机制，使得资金使用效率不断提高，同时科研所战略目标和远景规划得到充分落实。围绕具体工作流程，不断强化结果的导向作用，并构建起“预算编制→预算执行→绩效考核→反馈优化”的良性循环工作机制。

四、未来取得成效及经验思考

（一）应用全面预算绩效管理取得的成效及对比

在充分调研本研究所全面预算绩效管理现状的基础上，借助管理会计相关理论和工具方法，辅助建设科学合理的全面预算绩效管理体系，在优化单位财政资源配置、建立健全全面预算绩效管理体系的基础上，确保绩效管理有效开展，将预算安排、执行效率和绩效管理实现了有效的衔接。本科研所开展全面预算管理以来，围绕主责主业，基于建设特色和优势显著的一流学科领域研究机构的目标要求，将全面预算管理同管理会计相融合，夯实了绩效管理的基础。

研究所自施行全面预算绩效管理机制以来，围绕预算管理工作流程，针对预算的编制、执行、调整、绩效评价等各个环节展开改革，对整个管理过程展开风险控制，形成了良性循环的工作体系，充分发挥了预算绩效管理结果对科学研究、科研管理和资产管理的积极影响，认真做好管理支撑、基础研究、社会服务三大任务。三年来，研究所落实财政部、主管部门预算管理要求，科学设置绩效目标，认真开展绩效监控和绩效自评，不断加强绩效结果应用，大力促进了单位年度工作计划、三年行动方案等目标的实现。

（二）运用全面预算绩效管理的经验总结

主动创新运用管理会计工具，并结合本研究所全面预算管理现状，坚持以绩效管理为主线，强化内控管理，并以战略目标为导向，在结合研究所年度工作中心和科研项目实际情况的基础上，不断增强预算编制的全局性、科学性和准确性。

同时还要加强预算绩效管理的结果考核，建立健全预算绩效考评工作机制，对其实际应用情况进行调查，并通过管理会计工作将预算绩效考核的结果和年度绩效相挂钩，在确保工作顺利开展的基础上，单位管理会计人员要树立整体管理思想，并调动各部门的积极性，最终确保预算绩效管理成效落地。围绕预算资金的科学运用这一重要目标来盘活单位存量资金，在充分结合研究所自身业务特点的基础上进一步转变预算绩效管理思想，采取现代化的管理会计工具和全面预算绩效管理工具来开展工作，并将长期发展战略同短期工作实践相结合，以“目标—制度—执行—监督”四个环节为闭环，强化预算资金合理运用和绩效管理。

未来要提高全面预算管理结果和绩效管理结果在支持单位制定和落实战略方面的决策参考作用，提高管理会计工具的应用水平，以精准的数据分析和决策制定等来推进单位的战略实施。同时，要通过建立完善管理会计工作机制和绩效管理工作机制、完善绩效评价体系、落实绩效管理监管工作等来确保绩效管理与全面预算管理步调一致，保证绩效管理灵活开展，为单位的管理决策提供支持，助推管理会计发挥自身在决策参考和事业单位内部管理方面的优势。

结语

总体来说，借助管理会计工作开展全面预算绩效管理工作是当前研究所等事业单位开展预算管理改革、提高内部治理能力和预算资金运用水平的重要途径。在深刻认识到全面绩效管理重要性的基础上，要将预算绩效管理与管理会计工作结合，深入分析当前存在的问题，并采取针对性的解决措施，以充分发挥管理会计在决策制定、战略规划、风险控制和预算落实方面的作用。