人口出生率下降对学前教育格局的影响

玉 丽

(中国教育科学研究院 区域教育研究所, 北京 100088)

“十三五”期间,我国学前教育发展迅速,为缓解“入园难、入园贵”问题,各地持续采取措施加大幼儿园建设力度。2020年,全国共有幼儿园29.17万所,比2015年增加6.8万所,增加30.4%,其中普惠性幼儿园23.41万所,占全国幼儿园总数的80.5%;幼儿园专任教师291.34万人,比2015年增加86.24万人,增加42%;在园幼儿4818万人,比2015年增加553万人,增加13%,其中普惠性幼儿园在园幼儿4082.83万人,占全国在园幼儿总数的84.74%。学前教育毛入园率达到85.2%,比2015年提高10.2个百分点,[1]顺利完成中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干建议》提出的85%普及目标和80%的普惠目标。这一时期,在生源数量持续增长与投资不断扩大的双重刺激下,幼儿园数量不断上升,整体规模持续扩大。

随着学前教育普及程度的提高,学前教育主要矛盾也发生了变化:一方面老百姓迫切需要价格合理且质量有保障的公办园,另一方面公办园教育资源供给紧缺且发展不均衡,教育公平和教育质量问题更加凸显。进入“十四五”以来,随着我国人口出生率的不断下降,从2021年起, 3～5岁学龄前儿童数量开始下降,且这种趋势在未来几年内难以改变,这必将对我国学前教育格局产生影响,并引发学前教育总体规模缩减、生源竞争加剧、资源过剩等问题,但反之也将缓解教育资源不足,推动学前教育优化布局结构,提升学前教育质量等。可以说,“十四五”时期,我国学前教育发展方式将发生根本性转变,即从扩大规模外延式发展转变为以提高质量、优化结构为核心的内涵式发展。[2]

一、“十四五”时期我国学前教育的变化趋势

(一)我国学前教育规模整体进入负增长阶段

根据国家统计局数据,我国人口出生数自2016年达到1786万人的峰值后开始逐年下降,至2022年跌破1000万人。(1)数据来源:2015—2022年中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报。2016年3～5岁学龄前儿童数量按2011年、2012年及2013年出生人数总和计算,为4879万人;以此类推,计算出2016年至2025年3～5岁学龄前儿童数量,如图1所示。“十三五”期间,3～5岁学龄前儿童数量逐年增加,到2020年,达到5164万人;进入“十四五”开始逐年下降。

图1 2016—2025年3～5岁学龄前人数、在园人数及毛入学率

与此同时,我国在园幼儿数也开始逐年下降。2021年,在园幼儿4805.21万人,比2020年减少13.09万人;2022年,在园幼儿4627.55万人,比2021年减少177.7万人,在园幼儿数逐年减少;同时,2022年幼儿园数比2021年减少0.56万所,按90%的毛入学率估算,到2025年,全国在园幼儿2896.2万人,比2020年减少1922.1万人,减少39.9%。

“十四五”初期,在园幼儿数开始减少,由于政策的滞后性,幼儿园专任教师数并没减少,但增幅明显在下降。2021年,在园专任教师数为307.7万人,比2020年增加16.4万人,增幅为5.6%;2022年,在园专任教师为312.3万人,比2021年增加4.6万人,增幅为1.5%,增幅开始逐年下降(图2)。可以推断,“十四五”期间,我国学前教育规模会进入负增长阶段。

图2 2016—2022年幼儿园数和专任教师数

预计到2025年, 3～5岁学龄前儿童数量不超过3218万人,比2020年减少近1946万人,减少37.7%。随着我国学龄前儿童数量的减少,幼儿园毛入学率将呈现上升的趋势,《中国教育现代化2035》提出的2035年入园率在95%以上的目标也将会加快实现。

(二)城市学前教育处在不断增长阶段,农村学前教育已全面进入负增长阶段

2021年,农村幼儿园数为19.52万所,比2020年减少1473所;2022年,农村幼儿园数为18.67万所,比2021年减少8480所,减幅为4.3%(表1)。农村在园幼儿数则从2017年的2893.3万人减少到2020年的2821.3万人,减少72万人。2021年,农村在园幼儿2687.4万人,比2020年减少133.9万人,减幅为4.7%;2022年,在园幼儿2482万人,比2021年减少205.39万人,减幅为7.6%,农村在园幼儿从2020年到2022年,仅仅两年就减少339万人(图3)。2022年农村在园教师152万人,比2021年减少1万人。进入“十四五”,我国农村学前教育规模已全面进入负增长阶段。

表1 2016—2022年我国城乡幼儿园数/万所[3-9]

图3 2016—2022年城乡在园幼儿数变化[3-9]

与农村幼儿园数逐年减少相比,城市幼儿园数则逐年增加。2021年,城市幼儿园数为9.96万所,比2020年增加4590所;2022年,幼儿园数为10.25万所,比2021年增加2870所(表1)。与此同时,城市在园幼儿数也逐年增加,如图3所示, 2021年,城市在园幼儿2117.8万人,比2020年增加120.9万人;2022年,城市在园幼儿为2145.5万人,比2021年在园幼儿增加27.7万人。

城市在园专任教师数逐年增加。2021年,城市在园专任教师数已超过农村在园专任教师数;2022年,城市在园专任教师达到161万人,比农村在园教师多9万人(图4)。

图4 2016—2022年城乡幼儿园专任教师数变化[3-9]

进入“十四五”以来,虽然3～5岁学龄前儿童数量不断减少,但城市在园幼儿、教师及幼儿园却逐年增加,因此,我国城市学前教育规模仍处在不断增长阶段。

城乡学前教育发展完全不同步,城市在园幼儿数量还在增加,但农村在园幼儿数量急剧减少,我国学前教育总体规模下降。

(三)公办园需求增长,民办园需求萎缩

2022年我国有幼儿园28.92万所,其中民办园16万所,占55.4%,公办园12.9万所,占44.6%;2019年,民办园数达到峰值17.3万所,之后逐年减少到2022年的16万所,减少1.3万所。与之相对应的是,2019年,公办园数为10.8万所,2020年,增加1.6万所,增幅为12.8%,公办园逐年增加(图5)。

图5 2016—2022公办园与民办园数变化[3-9]

2022年我国共有民办园16万所,其中,农村民办园9.05万所,占民办园总数的56.4%。农村民办园由2019年的峰值10.45万所下降到2022年的9.05万所,共减少1.4万所(图6)。2016年至2022年,城市民办园发展则呈逐年增加趋势。

图6 2016—2022年城乡民办园数变化[3-9]

2016年至2019年,公办园在园幼儿数一直稳定在2000万人左右;2020年,公办园在园幼儿数达到2439.7万人,比2019年增加375.2万人,增幅为18.2%。2020年民办园在园幼儿数2378.6万人,比2019年减少270.8万人,减幅为10.2%(图7)。同时,公办园在园幼儿数超过民办园在园幼儿数,实现公办园在园幼儿达50%的目标。之后,民办园在园幼儿数逐年下降,公办园在园幼儿数逐年增加。2022年,公办园在园幼儿数为2500.7万人,比民办园在园幼儿数多373.9万人,公办园在园幼儿数占比已达54%。

图7 2016—2022年公办园和民办园在园幼儿数变化[3-9]

农村民办园在园幼儿从2018年的峰值1482.3万人减少到2022年的1037.5万人,减少444.8万人,减幅为30%。城市民办园在园幼儿从2019年的峰值1205.7万人到2022年的1089.3万人,减少116.4万人,减幅为9.7%(图8)。2022年,城市民办园在园幼儿数超过农村民办园幼儿数。

截至2022年,农村公办园在园幼儿1444.5万人,占农村幼儿园在园幼儿的58.2%;城市公办园在园幼儿1056.2万人,占城市幼儿园在园幼儿数的49.2%。农村公办园幼儿数到2020年1560.1万人到达峰值,2020年至2022年,农村公办园在园幼儿数开始逐年下降,城市公办园在园幼儿数逐年上升(图9)。

图8 2016—2022年城乡民办园在园幼儿数变化[3-9]

图9 2016—2022年城乡公办园在园幼儿数变化[3-9]

2016年以来,幼儿教师总量并未减少,但民办园教师数量由2019年的峰值169.3万人减少到2022年的154.3万人,减少15万人,减幅为8.8%。农村民办园教师数量由2019年的81.9万人减少到2022年的69.5万人,减少12.4万人,减幅为15.1%;城市民办园教师由2019年的87.4万人减少到2022年的84.8万人,减少2.6万人,减幅为2.9%。2020年起,城市民办园教师总量保持在85万人左右,相对平稳(图10)。随着3～5岁学龄前儿童数量的减少,民办园教师数量也将持续减少。

图10 2016—2022年城乡民办幼儿教师数变化[3-9]

二、学龄前儿童数量减少对学前教育发展的影响

(一)缓解学前教育资源配置不足的压力

“十三五”期间,随着学前教育规模的不断扩大,我国学前教育资源不足的问题逐渐显现。首先,在学前教育经费投入方面。2020年,我国财政性学前教育经费为2532亿元,占财政性教育经费(42 908.15亿元)的5.9%,明显低于同等学前教育普及国家平均占比8%～10%的水平。[10]其次,在教师资源方面,2021年,全国幼儿园在园幼儿为4805.21万人,幼儿园专任教师总数为307.7万人(表2),按每班30人,每班“两教一保”标准测算,2021年尚缺专任教师12.6万人。适龄学龄人口数量的减少则会逐渐降低对教育资源的要求,从而使得由于学前教育经费、师资和设施均不足带来的压力得以缓解,规模扩大与学前教育资源不足之间的矛盾也会得到一定程度的缓解。

(二)师资需求呈下降趋势

“十四五”期间,随着学龄前儿童的逐年减少,幼儿园师资需求将会呈现下降趋势。按每班30人,每班“两教一保”标准测算,2022年至2025年,幼教师资需求量逐年减少,均低于2022年师资数312万人(表2)。2022年幼儿园教师数量富余近3.8万人。2025年,按每班30人,预计幼儿园专任教师需求最多为193.1万人,比2022年存量减少近119.2万人,减幅为38.1%;按每班25人,预计专任教师需求至多为231.7万人,比2022年存量减少近80.6万人,至少减少25.8%。政策从出台到实施有滞后期,因此,未来几年,学前教育师资将会出现供大于求的局面。

(三)城乡差距导致普惠性学前教育资源结构性短缺

学前教育是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业。在“十四五”期间努力办好公办园是政府的主要职责。2022年,全国公办园的占比是44.5%,但城市公办在园幼儿比例仅为49.2%,还未达到50%。[9]《中国民生调查(2020)》调查显示,“‘周边没有公办园(或普惠性民办园)或学位不足’和‘想进公办园(或普惠性民办园)进不去(受户籍、房产等限制)’排在子女没有上普惠性幼儿园的原因前两位,占比分别为38.4%和23.2%”[11],这表明,未来五年仍需继续增加普惠性学前教育资源供给。部分民办园将出现招生困难,因此应结合社会需求转变定位、开拓新的服务对象。如北京市2023年积极发展普惠托育服务,出台政策支持幼儿园招收2岁至3岁幼儿,缓解供需矛盾问题。

表2 2021—2025年幼儿园专任教师需求数与存量/万人

(四)引发学前教育发展模式的转变

学龄前儿童数量减少引发的生源危机也是我国优化学前教育结构难得的契机。一直以来,我国城乡发展不平衡,农村学前教育发展滞后于城市。2022年,我国农村入园幼儿为736万人,占入园幼儿总数的54.1%;农村在园幼儿2482万人,占入园幼儿总数的53.6%,农村学前教育总体规模大于城市。

目前,我国农村学前教育基础薄弱,贫困地区学前教育的普及率、普惠率尤其低。如2021年四川、内蒙古和广西三省份国家重点帮扶县普惠性幼儿园覆盖率分别为70.63%、68.4%和74.9%。[12]其中存在的主要问题:一是农村的入园率普遍低于城市,有的一个乡镇有一个公办园,有的几个村有一个公办园,有的乡镇甚至没有幼儿园;大多数农村幼儿园都附设在小学里,主要招收五、六岁的幼儿,而三、四岁的幼儿没有机会接受学前教育。二是农村学前教育财政投入不足。县级财政力量薄弱,政府仅能支付公办园编制内人员的待遇保障,因此,广大乡镇和农村办园存在很大不确定性,家庭分担成本高,影响了农村学前教育的普及水平。进入“十四五”以来,学龄前儿童数量减少导致学前教育的发展模式发生变化,其发展方式向内涵式转型已是大势所趋,因此需要及时调整结构,解决城乡学前教育资源发展的不平衡问题。

(五)对学前教育质量保障提出新要求

当前我国各类学前教育机构的师资队伍质量与管理水平亟待提高。2020年,我国镇区有9.52万所幼儿园,其中6.05万所是民办园,占63.5%。民办园普遍存在的问题:一是办学点多、规模小,安全隐患多;二是办学不规范,在教育教学过程中,违背儿童认知发展规律,更重于知识的传授,小学化倾向严重,教学质量没有保障;三是许多民办园教师只有初中文化水平,没有幼儿教师资格证,教师持证比例低。公办园专任教师291.3万人,其中在编教师60.3万人,占比约20%,其余80%为代课教师(公办园聘用非在编教师)、民办教师。代课教师和民办教师工资待遇低、劳动强度大、各种权益没有保障。整体上看,幼儿教师流动频繁、队伍难管理且不稳定,影响教育质量提升。师资是决定学前教育质量的关键因素,幼儿教师队伍建设滞后,资质和收入保障两方面的不到位,成为困扰很多幼儿园高质量发展的问题。

在低人口出生率背景下,学前教育将面临生源短缺,依靠外部要素投入实现规模扩张与数量增长的外延式发展道路将难以为继,但学龄人口减少对于学前教育发展方式的调整是难得的机遇,可以推动学前教育实现由“量”向“质”的跨越,加快建立学前教育质量保障体系。因此,学前教育发展需要在外延式发展的基础上,以提高质量为核心,通过质量提升,逐步向以内部要素驱动的发展模式转变。

三、对未来学前教育发展的建议

为办好新时代学前教育,更好实现幼有所育,推动学前教育普及普惠安全优质发展,建议重点做好以下几方面的工作。

(一)根据学龄前儿童数量的变化趋势,合理布局配置幼儿园

要充分考虑我国学龄前儿童数量的变化和城镇化发展趋势,根据未来学位需求和现有存量,合理布局配置幼儿园,避免盲目建设和撤并幼儿园。 “十四五”时期,学前教育需求已进入负增长阶段,学位需求量将持续下降,特别是2023年至2025年,每年会以超过400万个学位的速度大幅缩减,因此,尽管还需扩大公办学前教育资源,补足长期形成的学前教育短板,但也必须对当前及未来学前教育发展趋势做出前瞻性预判,依据学龄前儿童数量,以灵活多样的方式调整学前教育资源,合理储备幼儿园师资力量,对城乡学前教育应采取不同的策略以应对学龄前儿童数量变动的冲击。

(二)着眼需求变化,合理配置师资

“十四五”后期,学前教育将面临资源过剩的问题,因此,应科学慎重地制定当前学前教育专业扩招等政策。如2021年印发的《关于进一步完善高职院校分类考试工作的通知》提出,在学前教育等领域,适度扩大中高职贯通招生规模,进一步优化招生专业结构,此举有助于缓解幼教师资不足的矛盾,但也需要科学规划与安排。[13]一方面,未来5年内幼教师资需求将持续下降;另一方面,从入学到毕业,幼教师资培养需要一定的周期,具有滞后性,如2022年扩招的大学本专科生将在 2025 年后毕业,而那时恰逢幼教师资需求大幅缩减的时期。因此,要找准供需矛盾缺口及其变化趋势,制定真正符合实际需求的师资扩充预案。建议以每班30人,每班“两教一保”水平为参照进行师资测算与配备,作为制定相关师资政策的依据,以在一定程度上消解未来可能出现的幼教师资过量供给问题。同时,建议人事部门单独核算幼儿教师编制,按生师比确立公办园教师编制标准,提高公办园在编教师比重,稳定幼儿教师队伍,促进幼儿教师队伍的可持续发展。同时,民办幼儿园应与教师依法签订合同,按时足额支付工资,保障其福利待遇和其他合法权益。建议政府为普惠性幼儿园教师足额缴纳社会保险费用和住房公积金,维护民办幼儿教师的权益。

(三)扩大农村普惠性教育资源供给,加快缩小城乡差距

公办园布局重点向农村、边远地区和“三区三州”地区、乡村振兴国家重点帮扶县倾斜,每个乡镇应至少办好一所公办中心幼儿园,完善县乡村三级农村学前教育服务网络,补齐农村普惠性学前教育资源短板。制定农村公办园布局专项规划,处理好学前教育质量提升与方便就近入园的关系,努力满足农村学龄前儿童就近享有优质普惠学前教育的需求,减轻学龄前儿童家庭的经济负担,提高农村学前教育普及率。此外,要引导民办幼儿园提供普惠性服务,继续增加普惠性学前教育资源供给,提高农村公办园的数量和占比,切实把普惠性幼儿园建设纳入农村公共管理和公共服务设施统一规划。

(四)改进学前教育监管及教育质量评估标准,拓宽服务对象

推动各地加强和改进对幼儿园的监管,促进幼儿园不断规范管理。逐步化解和消除学前教育“大班额”现象,防止出现新的无证园。幼儿园短缺地区优化配建幼儿园,在确保幼儿园基本学位基础上,逐步提高办园标准,构建统一的普惠性民办园教育质量评估标准。同时,受社会整体需求的影响,学前教育向低龄延伸已是必然。经国务院同意,国家卫生健康委、国家发展改革委等17部门于2022年联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》,明确了托育的“基本公共服务”定位。[14]明确其公共属性之后,政府扶植、政策倾斜才能有的放矢。该意见还明确了托育服务 “普惠”原则,要通过中央预算内投资支持和引导,实施公办托育服务能力建设项目和普惠托育服务专项行动,发展公办托育机构,鼓励社会力量投资,支持用人单位举办、建设社区服务网点,鼓励有条件的幼儿园招收2～3岁的幼儿。政府引导普惠性幼儿园向低龄延伸,以扩大服务空间、增加托位数量,承担起社会托育服务的重要职责。