公平竞争理念下平台型企业政府补贴的优化路径

刘伟，向林志

长沙学院法学院，湖南 长沙 410022；湖南工业大学法学院，湖南 株洲 412007

随着新一轮科技革命的到来，全球数字经济出现迅猛发展的势头。以互联网和大数据为支撑的平台经济异军突起，成为我国现代市场经济中不可缺少的新型经济形态，并由此诞生出腾讯、阿里巴巴等大型平台型企业以及其他诸多中小平台型企业。对此，国务院办公厅和国家发展改革委等部门相继发布了指导意见①2019 年8 月8 日，国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（国办发〔2019〕38 号）； 2021 年12 月24 日，国家发展改革委等部门印发《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》（发改高技〔2021〕1872 号）。，一方面加强平台经济监管，另一方面为平台经济提供政策保障。为贯彻落实中央对发展平台经济的战略部署，加快产业转型升级，促进当地经济发展，各省区市在指导意见的基础上出台了诸多扶持平台经济的政策文件，为平台型企业的规范发展提供政策供给。

在各种政策性保障措施中，政府补贴作为政府实现经济社会发展特定政策目标的重要工具，成为各省区市促进平台经济发展政策中必不可少的规范性内容。政府补贴是政府基于特定的政策目的，向满足特定条件的企业或个人无偿提供直接或间接经济利益的财政支出行为，是政府提高企业创新能力的重要政策工具［1］。从本质而言，政府补贴是政府干预市场的行为，是应对市场失灵的国家手段。在中国特色社会主义市场经济体制下，我国不断强调转变政府职能，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。然而，就目前来看，无论是对平台型企业，还是对其他市场主体，政府补贴的覆盖范围广、补贴种类多，一定程度上超出了合理的干预范围，政府补贴的负外部性不断凸显。就平台型企业而言，政府补贴还存在管理失范、政策效果差、补贴失衡等问题，影响了我国平台经济的健康发展，导致产业转型较难有序推进。因此，为解决当前我国平台型企业政府补贴的难题，消除补贴负外部性，我们对政府补贴问题进行梳理与研究，并从宏观与微观层面提出平台型企业政府补贴的优化路径。

一 政府补贴平台型企业的机理缘由

（一）政府补贴平台型企业有利于发挥补贴内生性功能

当政府动用财政资金对特定企业或行业提供支持时，该企业或行业会在短时间内获得丰富的资源，从而实现快速发展。与之对应的是，那些落后于时代的陈旧产业，则因得不到政府的政策保障而逐渐衰落，最终被新兴产业所取代。因此，政府可以借助政府补贴对市场进行干预，调整市场行为，从而完成政府所期望的产业结构调整和转型升级。目前，数据要素市场对数字经济发展具有重要意义［2］。在数字经济迅猛发展的当下，以数据为关键生产要素的平台型企业展现出极大的发展前景，且获得了政府的高度关注：无论是中央人民政府还是地方各级人民政府都希望通过发展平台经济来培育数据要素市场，推动产业升级，优化资源配置，从而进一步促进我国社会主义市场经济的发展。作为新的生产力组织方式，平台经济在发展初期势必需要大量的资金来推动，而市场经济的盲目性、自发性致使平台经济起初难以获得稳定且足够的资金支持。在这种情况下，政府这双“有形之手”能够通过财政奖励、税收优惠等政府补贴的方式影响市场行为，激励越来越多的市场主体成立平台型企业，发展平台经济，从而完成产业转型升级的政策目标。

云计算、大数据等新一代信息技术产业，是数字经济时代下带动性最强的产业，尤其是平台经济，其利用数据生产要素，通过优化社会资源的全局配置，为整个市场带来了强大的发展动力。就地方层面而言，平台经济是区域新旧动能转换的重要抓手。地方各级人民政府基于产业基础和特色优势，希望借助平台经济的强大动能，以点带面，促进当地经济的全面发展。地方各级人民政府在贯彻落实中共中央、国务院有关平台经济决策部署的背景下，出台支持平台经济健康持续发展的政策文件，以补贴的内生性功能促进平台型企业发展，如山西明确提出，要推动平台经济集聚集群发展，培养一批独角兽企业、瞪羚企业，形成新经济增长极①2021 年2 月20 日，山西省人民政府办公厅印发《山西省促进平台经济发展的若干政策》（晋政办发〔2021〕18 号）。。

（二）政府补贴助力平台型企业现代化治理

现实世界中的人类行为选择极为复杂，但基本遵循利益最大化的价值取向。平台型企业亦是如此。平台型企业的本质为由人类个体所构成的组织体，仍然带有人类个体理性的烙印，并以整体性的理性体系予以表现，即以人类组织体为载体的理性［3］。组织体的理性同样受社会复杂情势和条件的诱惑、引导与约束，从而实现利益最大化的追求。如果政策制定者能够构建出可以理性激励引导人类组织体的行为的相关制度，那么就能移动人类组织体个体利益与公共利益的博弈均衡点，以达到个体利益与公共利益的黄金比例。这也要求政策制定者转变治理理念，对人类组织体的理性予以理解、尊重与包容，通过合理的制度安排来驱动、引导和激励人类组织体在制度变迁中实现自身行为的动态优化，作出合乎公共利益与个体利益最佳平衡的行为选择。政府补贴助力平台型企业的现代化治理，意味着应更加重视政府补贴在平台型企业治理中的作用，使其与行政规制式的平台型企业治理模式达到合理平衡。通过政府补贴对人类组织体——平台型企业的理性、有限理性与非理性进行一并引导，尊重市场规律，维护公平竞争，强化公共约束，应当成为平台型企业治理的一个重要研究方向与政策优化目标。

从外部视角来看，政府补贴助力平台型企业现代化治理主要是指政府补贴可以因势利导促使平台型企业采取合乎公共利益与个体利益最佳平衡的行为，使其“实际上认同实现公众长期利益与实现自己长期利益的一致性，从而抑制短期行为”［4］。平台型企业的最终行为策略，主要受到行为后果成本收益值的影响，从政府补贴的角度来看，其中就包括政府补贴力度、行为的成本（可能产生的损失）和成本分担比例等因素。除此之外，企业的行为策略还受到因补贴产生的声誉收益的影响。政府补贴本身就蕴含了政府对该平台型企业的一种态度，能够为市场资源配置提供指示和引导。从内部视角来看，政府补贴助力平台型企业现代化治理是指可以将政府补贴与平台型企业内部治理相结合，即以政府补贴为抓手，以平台型企业内部现代化治理结构和体系为指挥棒，对内部现代化治理成效突出的平台型企业实行补贴激励，引导、促使其开展、维持和深化内部现代化治理的结构和进程，增强平台型企业发展的内生动能。

政府补贴赋予平台型企业的是一种增量利益，而非行政处罚那般剥夺其存量利益，是对平台型企业的一种激励，更加契合平台型企业的理性需求。通过政府补贴这种形式来调节平台型企业的增量利益，同时结合行政处罚式的存量利益调节，一并作用于平台型企业，可以将平台型企业的治理端口前移，克服行政处罚式末端治理的弊端，促进平台型企业现代化治理目标的最大化实现。政府可以通过调整对平台型企业的补贴力度，以及改变政府和平台间成本分担的比例来对平台型企业进行利益协调。目前争议颇大的网络平台互联互通就可进一步说明政府补贴对平台型企业现代化治理的作用。网络平台互联互通牵涉多方市场主体的竞争性利益，通过对实施互联互通的基础性网络平台（其他平台的运行以该平台提供的业务为基础）进行合理补贴，抵补其相应成本，促使其自觉承担互联互通义务，应是实现网络平台互联互通治理的可行方案之一。此外，政府对平台型企业补贴力度的增大，以及承担更多行为成本的比重，都可以提高平台型企业优化服务的积极性［5］，这也昭示着政府和平台型企业可以以一种灵活的方式来引导和实现双方互动。从更宏观的层面而言，强调通过财税手段治理平台型企业，是对国家治理能力现代化和体系化的完善与丰富，是着眼长远的企业治理之策。

二 公平竞争理念下平台型企业政府补贴的问题检视

（一）平台型企业政府补贴依据的非公平竞争性

一方面，我国尚无规范政府补贴的专门法律，有关政府补贴的依据主要存在于国务院及其部门公布的政策性文件中，如财政部于2017 年印发的《企业会计准则第16 号——政府补助》，导致政府补贴缺乏全面且明确的规则。在政府补贴平台型企业的过程中，尽管国务院出台了《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》，各省区市在此基础上形成了各具特色的平台经济扶持政策，但均无法满足平台型企业政府补贴的现实法治要求。立法层级不高、法律效力不强等弊端，使我国平台型企业政府补贴难以实现全国统一管理。另一方面，我国地方政府对平台型企业政府补贴的权限较大，可以自行设置补贴的对象、数额、程序等诸多事项。地方政府为追求政绩目标，容易忽视本地实际情况，制定不合理的补贴政策，盲目招商，既无法实现产业转型升级的目标，也可能导致群众对政府权力滥用的诟病。这种各自为政、碎片化的补贴管理规范，体现了目前我国政府补贴平台型企业依据的非公平竞争性。

（二）平台型企业政府补贴受众的非公平竞争性

纵观地方各级人民政府对平台型企业的政府补贴，其补贴的对象往往是大型企业，难以普惠中小企业。此外，由于国有企业的特殊性质，其作为商业主体的同时，需承担一定的政策性责任，政府也会借助国有企业实现政策目标，因此，政府对平台型企业的补贴多倾向于国有企业。与之相对应的是，中小平台型企业尤其是民营中小平台型企业获得政府补贴的难度较大。一方面，政府出台的补贴规范性文件要求被补贴的平台型企业达到一定的规模或满足特殊的条件，而中小平台型企业往往难以达到这些条件。如云南为支持平台经济发展，对具有良好经济和社会效益且项目实际投资3 000 万元及以上的平台，给予300 万元一次性补助①2022 年4 月23 日，云南省人民政府办公厅印发《关于大力推动数字经济加快发展的若干政策措施》（云政办发〔2022〕32 号）。；安徽对平台内项目年收入总计超过一定额度的平台主体企业，分别给予不同数额的一次性奖补②2018 年10 月23 日，安徽省人民政府印发《支持数字经济发展若干政策》（皖政〔2018〕95 号）。。另外，目前我国各省区市关于平台经济的扶持政策中，政府补贴的方式往往是财政奖励。财政奖励要求平台型企业满足较高的条件，如被纳入示范性企业名单、入选国家级平台等，这些条件是中小平台型企业难以达成的。这种以企业规模、业绩和荣誉等为补贴标准的操作，正反映出平台型企业政府补贴在补贴受众方面的非公平竞争性。另一方面，即使有些政府出台了针对中小平台型企业的扶持政策措施，且申报门槛较低，但中小平台型企业自身获取信息能力不足，政府补贴透明度不高，进一步加大了中小平台型企业获得政府补贴的难度。

（三）平台型企业政府补贴情势的非公平竞争性

政府补贴是政府基于特定的经济形势所采取的干预市场的行为，其实施应满足特定的条件并根据经济形势的变化及时做出调整，只有这样，才符合更好发挥政府作用的现代治理理念。然而，目前我国政府补贴制度不够完善，设计不够合理，缺乏必要的弹性机制。一方面，地方各级人民政府对平台型企业补贴规范性文件未明确有效期限，即使部分省区市确定了文件有效期，但期限较长久，如《加快广西数字经济发展的若干措施》规定，该政策有效期为5 年。另一方面，地方各级人民政府出台的补贴政策文件均没有针对形势变化的调整方案，未建立政府补贴调整机制，刚性有余而弹性不足，无法凸显出政府补贴的政策时效性。近年来，作为平台经济的重要发力点，工业互联网平台成为政府补贴的重点对象。在国务院印发《关于深化“互联网+先进制造业”发展工业互联网的指导意见》后，地方各级人民政府纷纷出台了工业互联网的扶持政策，形成工业互联网补贴热潮。然而，工业互联网行业在政府补贴的过程中形成了补贴依赖症，一些工业互联网平台企业的营收中有许多来自政府补贴，自身产品营收比例较低。上述补贴依赖症现象的出现很大程度源于政府补贴调整机制的缺乏，导致部分企业长期依靠政府补贴维持生存，若不及时修正补贴政策，这种症状就无法从根本上得到解决。此种固化、机械的补贴调整机制，体现了平台型企业政府补贴在情势方面的非公平竞争性。

（四）平台型企业政府补贴实效的非公平竞争性

政府补贴的政策目标在于，通过为新兴产业提供资源支持和保障，从而促进其发展。但有关研究发现，政府补贴尽管在短期内会提高市场主体发展平台型企业的积极性，但从长期来看，却并未达到预期的社会或经济效果［6］。就目前的实践来看，政府补贴的实际效果并不理想，反而呈现出一种非公平竞争性，即受补贴的企业并非因为其自身的积极生产与诚实经营而生存下来，只是因为其获得了政府补贴而得以生存。此种结果是对未受到政府补贴而自立生存下来的企业的一种不公平。在此种导向下，部分企业不是通过积极生产、诚实经营、认真研发去取得竞争优势，而是一心想通过政府补贴来获得好处，其潜在激励了市场主体的行为投机性，更加强化了补贴实效的非公平竞争性。早年间多次出现的新能源车企“骗补门”事件就是例证之一。此类问题同样出现在平台型企业领域。于工业互联网平台而言，目前一些企业依靠政府补贴艰难度日，实际盈利微乎其微，难以实现企业自身的创收和健康发展。此外，从近几年的上市公司年报中可以看出，部分互联网平台行业上市公司获得了大量的政府补贴，而这些政府补贴大多成为上市公司实现扭亏的“救生衣”或被用来包装业绩。从竞争法的角度来看，部分政府补贴不正当地增强了原本理应被市场所淘汰的受补贴主体的经济势力，使其脱离了市场竞争的约束，造成了受补贴主体与未受补贴主体之间的一种非公平竞争性。

三 公平竞争理念下平台型企业政府补贴制度的路径优化

（一）宏观层面：以公平竞争理念统筹平台型企业政府补贴建设

在社会主义市场经济体系中，无论是市场的“无形之手”还是政府的“有形之手”，其根本目的均在于营造良好的营商环境，促进市场经济的发展。作为市场经济的核心概念，竞争对市场经济的作用主要体现在优化配置资源、提高企业生产效率、提高消费者社会福利以及增强国家经济活力四个方面［7］。毫无疑问，竞争借助上述作用机制，在促进市场经济发展方面具有举足轻重的作用。竞争以公平为前提，公平竞争要求市场主体平等、交易活动公正。只有在公平的环境下，竞争才能充分发挥出其功能。可以说，公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础［8］。政府补贴作为政府干预市场的手段，对市场公平竞争具有较大影响。政府补贴是利用国家层面的力量对满足条件的部分企业提供资金支持，一方面为获得经济利益的企业进一步扩大竞争优势提供了可能，从而在被补贴对象与未获得补贴的市场主体间形成了事实上的差别待遇；另一方面向市场宣示了受补贴企业一定的优势地位，这种地位主要表现在政府对该受补贴企业的认可，消费者基于对政府的潜在信任，自然会对政府认可的主体有一定的偏好性，从而使受补贴企业与其他市场主体之间形成了一种潜在的不平等。前述因素均会在一定程度上影响市场中的公平竞争。

为维护公平的竞争秩序，防止政府不合理干预对市场造成的不利影响，这要求政府仅在例外情形下才对特定行业进行补贴，且在施行补贴政策时应始终坚持公平竞争原则，最大限度地减少对市场公平竞争的影响。由于具备双边市场和交叉网络外部性等外在表征［9］，平台型企业在具备一定的市场规模后迅速成长，容易形成超大型企业，甚至成为垄断企业。虽然垄断企业能集中市场力量，充分利用资金、技术等各种资源，推动产业创新，但人们也担心超大数字平台占据极强的主导地位，以至于竞争机制失效，对消费者和社会经济造成长期损害［10］。如阿里巴巴作为超大型平台型企业的代表，因实施垄断行为，被罚款182 亿。因此，政府在对平台型企业进行补贴时，应始终坚持公平竞争原则，尽量减少对市场的不当干预，防止平台型企业利用政府的力量来维持垄断势力。

这里尤其需要注意的是涉及产业政策的政府补贴问题。由于公平竞争属于竞争政策范畴，而政府补贴属于产业政策范畴，通常而言二者具有不可协调性。然而，“将公平竞争审查融入具有产业政策属性的政府补贴之中，有助于实现政府补贴政策的衡平价值和维护公平竞争秩序”［11］。此外，作为调节市场的机制，竞争是现代资源配置的决定性手段，亦是市场经济活力的源泉［12］4，产业政策虽具有政治属性，但作用的对象却处于市场经济体系内，此时竞争政策相较于产业政策应具有优先性地位，这在一定程度上也符合我国深化经济体制改革的本意。因此，政府在制定平台型企业补贴政策时，应当进行公平竞争审查，经审查认为不具有排除、限制竞争效果或符合例外规定的，才可实施该补贴政策。

（二）微观层面：优化公平竞争理念下平台型企业政府补贴制度的路径

1.加强平台型企业政府补贴法治化、规范化管理

不论是中央人民政府还是地方各级人民政府，均应转变观念，强化对政府补贴复杂效应的认识，突出发挥政府补贴调节经济的功能，同时也高度重视政府补贴所可能带来的竞争扭曲等问题。为提高政府补贴的规范性、权威性，许多国家将政府补贴的内容通过法律形式予以规定，如美国《城市公共交通扶持法》详细规定了联邦政府对城市公共交通的补贴范围，法国《家庭法典》建立了育儿补贴、托幼保障等家庭补贴制度。为保障政府补贴有序、规范推进，应加强平台型企业政府补贴的立法工作，在立法中明确政府补贴平台型企业的总体要求、基本原则、职责分工以及具体措施等内容，实行政府补贴规范化管理，防止政府滥用补贴权力。因为补贴资金是政府补贴措施的核心内容，因此应尤其注意对补贴资金的管理，从国家层面加强财政资金的规范使用。

2.增强平台型企业政府补贴普惠性及加强中小平台型企业补贴

政府补贴政策应具有普惠性，注重社会公共效益，不能实质上构成对中小企业的歧视。尽管国有企业或大型企业对当地政府的税收或就业方面具有较大的影响，但政府补贴大型企业的偏好极易造成对市场结构的破坏，严重损害其他平台型企业的利益，不符合更好发挥政府作用的职能转变理念，不利于构建高水平社会主义市场经济体制。相反，中小平台型企业处于弱势地位，地方政府增强对中小平台型企业的资金扶持，既能防止利用政府力量形成垄断性平台企业，又能促进平台型企业之间的竞争，更能有效发挥市场作用。在具体补贴项目设计上，政府应减少对发展良好的大型平台型企业的补贴，因为这些企业本身有足够的发展资源，并不迫切需要政府的扶持。因此，政府在对平台型企业进行补贴时，应取消对平台型企业规模、业绩和荣誉等方面的限制性要求，对全体平台型企业一视同仁，使其充分公平竞争。针对中小平台型企业信息获取能力不强的情况，政府可借助大数据分析企业登记和公示信息，识别符合补贴政策条件的对象，及时告知申请事项及具体流程，减少中小平台型企业的申报成本。

3.建立平台型企业政府补贴定期调整机制

政府对平台型企业进行政府补贴的前提在于其发展之初的弱势地位，而随着平台经济和平台型企业迅猛发展，政府补贴的现实基础不断丧失，补贴政策也应逐渐退出市场。因此，政府在制定平台型企业补贴政策时，应建立补贴定期调整机制，遵循弹性原则，在政策有效期内开展阶段性公平竞争审查，这既有助于防止出现补贴依赖症，又能够保障政府补贴政策的持续正当性。政府应当根据平台型企业现实情况的变化，及时调整补贴的数额以及补贴的范围，对已经不需要政府补贴的项目，及时废止补贴政策。此外，各省区市平台型企业政府补贴政策应设置一定的有效期限，且该有效期限不应太长。政策有效期限届满后，地方政府可根据平台型企业和产业发展的实际情况决定是继续适用该政策，还是调整相关内容后适用或重新制定政府补贴政策。通过以上措施确保平台型企业政府补贴在情势方面的公平竞争性。

4.强化平台型企业政府补贴实施前评估与实施后监督机制

平台型企业政府补贴实施前评估有利于平衡政府补贴的正反面影响。政府在制定补贴政策或实施补贴行为时，应坚持比例原则，从合目的性、适当性以及损害最小三个层面进行公平竞争审查，以期最大限度避免补贴政策对市场公平竞争可能造成的不利影响。此外，政府还应强化补贴实施后的监督机制，旨在实现对补贴资金的后续监督，促进补贴资金的规范使用。一方面，政府应建立信息披露机制，及时在官网或公报上公布政府补贴政策，必要时召开发布会予以解释说明，保证平台型企业补贴政策的透明度；另一方面，政府在实施补贴政策的过程中应设置补贴监督部门，对获得补贴资金而不合理使用的平台型企业，政府补贴监督部门可以要求企业调整相关行为；拒不调整的，政府有权按照法定程序收回补贴资金，并将平台型企业纳入补贴黑名单，在一定期限内禁止该平台型企业申请补贴。