党建引领乡村振兴的实践路径探析——基于村庄五星支部创建过程的实证研究

赵刘倩

(上海师范大学 哲学与法政学院,上海 200234)

基层治理是国家治理的基石,也是社会治理的重心所在,其中乡村作为国家治理体系中最基本的治理单元,统筹推进乡村治理对实现国家治理体系和治理能力现代化具有基础性作用。然而,乡村治理是一项长远的系统性工程,内涵丰富,涉及面广。随着城市化发展和市场化改革的不断深入,国家和社会逐渐深度转型,乡村的社会结构也日益发生变化,使得当下的乡村治理面临着更为复杂的矛盾和冲突。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求,为推进乡村治理、实现农业农村现代化指明了发展方向。习近平总书记在党的二十大报告中进一步强调要坚持大抓基层的鲜明导向,抓党建促乡村振兴。“党建+乡村振兴”成为新时期完善乡村治理体系、提升乡村治理能力、推进农业农村现代化的重要理念和模式。各个地区在党建引领社会治理和实施乡村振兴战略的指引下制定出了多种各具特色的实践模式,河南省委在此背景下开展村庄“五星”支部创建活动以加强基层组织建设,促进乡村社会发展。这一制度创新将乡村振兴战略的五个总要求具体化为“产业兴旺星、生态宜居星、平安法治星、文明幸福星、支部过硬星”这五个方面的重点任务,从而给村庄治理带来了机遇和挑战。

1 乡村党建的实践困境与制度创新缘起

党建引领乡村振兴理念的提出与我国乡村治理的历史发展和现实实践密切相关,具有历史性和时代性。我国的乡村治理主要经历了三个发展阶段:一是传统中国社会的“县政绅治”阶段。“皇权不下县”使得官僚机构在地方上只能实现有限扩张,自上而下的中央集权和自下而上的村庄自治通过乡绅阶层这一“第三领域”进行有效对接,国家政权通过乡绅实现控制乡村社会的目的。这种治理模式的根本是为了维护地方稳定,避免对中央政权造成威胁,国家治理资源投入较少且不平衡,对县以下行政区域缺乏重视,地方乡绅成为基层的主要治理力量。二是建国至改革开放前的“政社合一”阶段。在特定的威权体制下,农村基层治理带有“强政府”倾向,处在“强政府—弱社会”的社会治理格局之下。三是改革开放以来的“乡政村治”阶段。建立以乡镇政府为基础的农村基层政权来行使国家治权,在乡镇以下实行村民自治,由村民自行选举村干部组成村民委员会管理乡村社会事务。“全能型政府”虽然退出了,但国家并未退出乡村社会。当前的乡村社会治理机制实际上是一种从中央到地方再到基层,最后由村级组织落实的单线垂直的行政和半行政化的治理机制[1]。从历史溯源的角度来看,乡村社会的治理主体和治理力量随着整个国家社会的不断转型发生了多次变迁。工业化和城市化的不断推进使得乡村的社会结构日趋老龄化,乡村社会内生的治理资源和地方规约逐渐衰弱。随着农村税费改革的推行,国家与乡村的关系发生了本质性的转变,从原来的资源索取型转变为资源扶持型和资源给予型,这也导致基层政府和村级组织与农民日渐脱离旧有的联系,关系变得更为松散和疏远,乡镇政权悬浮于乡村社会之上,无法提供有效的公共服务和社会治理[2]。与此同时,市场经济的不断发展将以个人权利为本位的现代性因素强有力地渗透进村庄,基层干部和村民都可以利用非正式的社会关系网络为自身谋取利益,村级党组织政治功能逐渐弱化,加之基层干部素质良莠不齐,引领村庄发展的能力参差不齐,基层治理的权威性有所下降。治理主体的单一和治理目标人群不稳定的现实状况使得乡村社会信任机制有所削弱,信任缺失状况有所增长。制度层面导致的悬浮和社会层面的信任缺失都给乡村治理带来了深刻的挑战,而精准扶贫、乡村振兴等国家战略的提出又给乡村治理带来了更高的要求。完善以党组织为核心的农村自治体制、加强基层服务型党组织建设迫在眉睫,基层“五星”支部创建活动顺势而生。

2022年4月,河南省委印发《关于创建“五星”支部引领乡村治理的指导意见》,强调各县市要深入贯彻习近平总书记关于党建引领乡村治理的重要论述,以村庄五星支部创建为抓手,加强基层组织建设,提升乡村治理能力和治理水平。从制度设置来看,五星支部创建具有五项重点任务,分别对应乡村振兴战略的五项要求:一是建设产业兴旺村,对应乡村振兴战略中的“产业兴旺”和“生活富裕”,强调要立足本地资源禀赋,科学选择适合自身发展、符合市场需求的特色主导产业,促进农业增效、农民增收;二是建设生态宜居村,对应乡村振兴战略中的“生态宜居”,强调要合理规划生产生活空间,推进人居环境改善;三是建设文明幸福村,强调要加强乡风文明建设,建设服务型党组织;四是建设支部过硬村,对应乡村振兴战略中的“治理有效”,强调要充分发挥党支部的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用,推动基层组织全面加强、全面过硬;五是建设平安法治村,对应乡村振兴战略中的“乡风文明”,强调要化解农村社会的不稳定因素,构建稳定和谐的村庄秩序。与此同时,省级指导意见中也规定了五星支部创建的五项工作机制。例如,以党员联户、干部包片、支部会商机制及时沟通化解矛盾纠纷;以奖励机制激励村干部干事创业;以双绑机制助力农业现代化、市场化等。此外,省级指导意见也对五星支部的评星标准和评选办法进行了说明。在评星标准上,存在一些明确的、硬性的数字指标,产业兴旺星要求村集体经济年经营收益在20万元以上、生态宜居星要求卫生户厕占比80%以上、文明幸福星要求基本医疗和养老保险参保率稳定在95%以上,但也存在一些主观性的、模糊的指标,如村庄规划有序、乡风文明等。同时,除了支部过硬星外,其他四个方面的评价都是评星的,不存在序次和权重差别。在评星办法上,实施自主申报、逐级推荐、分级审核的程序,由村党支部自评、申报,乡镇初审,县级有关部门联审确定三星支部,市级有关部门联审确定四星支部并将五星支部推荐对象上报省级,最终由省级有关部门联审确定五星支部。同时,省市县分别对五星、四星和三星支部进行通报表扬、工作经费奖励和干部报酬奖励。

陆益龙认为乡村社会治理的实质内涵包括两个方面,一是乡村社会秩序形成与维持的途径与过程;二是乡村社会发展的实现路径和过程[1]。从省级指导意见看,五星支部创建的五项重点任务实际上也践行着构建乡村社会秩序和促进乡村发展这两个根本目标,在工作机制、评星标准和评星办法上也体现出了联结各方、推动多主体多部门协同、尊重地方差异性、激励乡村治理动力等目的。这样的指导意见为村庄发展指明了方向,但具体落地执行仍需要村庄结合自身实际状况确定实施方案和路径。在这样多目标的任务环境中,村庄实践路径的选择直接影响着其治理结果的好坏。基于此,本文以河南省中部某县级市F镇C村为研究个案,对其五星支部创建的实践过程和路径进行探究和分析。C村党建实践历时较长,经历了从党建落后村到党建示范村的转变,因此,其实践路径具有普遍性和代表性。本文以“过程—事件”的分析方法和“制度—生活”的分析视角展开。因为党建引领乡村振兴实践涉及诸多方面,是一个较为长期的过程。其在纵向上存在不同的实践阶段,围绕纵向的实践过程可以对不同主体的互动进行较为细致的观察,从而探究正式制度与非正式社会结构之间的相互联系。同时,本文将C村实践放置在同期其他村庄实践的背景中,与周边其他村落进行横向比较,围绕横向的实践对比可以对影响乡村社会治理实际效用的作用机制进行深入探究。

2 党建引领乡村振兴的实践路径

五星支部创建任务符合“县政、乡派、村治”的过程。自2022年4月省级指导意见印发以来,C村所在的县级市多次召开重点工作调度会议,强调要强化五星支部创建,将五星支部作为乡村振兴的重要抓手,并计划创建五星支部6个、四星支部38个,三星支部107个,着力培育一批明星村庄。2022年6月,F镇率先进行了乡镇管理机构改革,设置党政综合办公室、党建工作办公室、乡村建设办公室、公共服务办公室等15个综合性办事机构,以机构改革为跨部门协同做好制度安排。与此同时,在工作机制上,F镇采用现场观摩的方式不定时对镇域内村庄的创建工作进行评比打分,以压力性机制鞭策和激励各村党组织的治理积极性。在这样的政策背景下,如何有效且高效完成五星支部创建的目标成为横亘在C村面前的治理难题。

C村位于F镇东部,村占地面积2400亩,人口2560人,农户491户,现有党员44人,村两委干部6人。C村经营蜂产品历史悠久,具有规模以上蜂产品生产企业7家,出口企业5家,国家级龙头企业1家,省级龙头企业1家,产品远销全国及世界各地。虽然具备一定的产业基础,但是C村同大多数中原村庄类似,村庄大多数蜂产业都是私人经营,村内没有集体企业,村庄集体收入除了土地租金之外很大程度上还是要依靠上级的财政转移支付,这就给村庄的日常治理工作带来了很多限制。除此之外,C村临近省会城市,村民外出打工和经商的情况较为普遍,人员流动量大,村庄内的常住村民也大多各自独立经营产业,日常与村集体交流的机会并不多,党建基础相对薄弱,给C村的五星支部创建工作带来了很多难题和挑战。

2.1 村企联动,加强阵地建设

C村以阵地建设作为创建五星支部的起点,在新一届村领导班子上任之前,C村的党支部和村两委长期处于涣散状态,村庄的道路规划、照明设施等基础建设长期落后于F镇其他村庄,村委会也仅有四间平房,只能满足基本的办公功能。因此,新一届村领导班子自2017年上任以来就一直着手重建新村部的工作。

老村部占地面积太小,新村部的规划至少需要3栋宅子的面积,并且村部最好临路,这样才方便群众办事。同时,新村部规划建成至少需要160万元,远远超出了村集体资金的可支付范围,因此,C村新村部的建设进展缓慢。在加强基层党组织建设的背景下,C村两委抓住政策契机,与村里两家蜂产品龙头企业进行协调和沟通,希望由企业捐资来承担这笔建设费用。同时,组织党员多次去村民家走访,希望村民能够腾出空置的房子供新村部规划使用。

扩展基层党组织的政治功能为服务功能帮助C村两委顺利解决了新村部建设的资金和选址问题,从企业筹措到资金90万元,加上上级政府的专项资金补贴,最终建成了占地面积达1200平方米的党群服务中心。新的党群服务中心集村委办公室、活动中心、阅读室、会议室、扶贫工作室和文化广场于一体,能够满足村民日常活动的多种需求,丰富了党员和群众的工作、学习和生活。以新的党群服务中心为阵地,C村将基层党建与村民日常生活联结起来,开放阅读室、定期召开群众大会、每月召开主题党日活动、在文化广场举办联谊会等,新的党群服务中心逐渐成为村民日常互动交流的公共空间。在这里,村两委不仅将党的理念传递给党员群众,也收集着群众需求,实现了政策和信息的上传下达以及党建与村民日常所需、生活情感的有效契合,直接改善了党群关系,促进了后续村民自治的有效运行,为创建五星党支部提供了强大的精神动力。

2.2 制度落实,夯实党建基础

支部硬件建设完成之后,C村启动了五星支部创建工作,并将其作为年度重点任务进行推进。C村两委结合省级指导意见和市委会议精神研究制订出了适合本村的五星支部创建计划,成立了领导小组并建立党员联户分包责任制,通过“一编三定”对社区党员进行积分管理,为开展创建活动提供了有力的组织保障。

党员联户分包责任制和“一编三定”的工作方法保证了党员和领导干部参与党建的主动性和积极性,台账工作制则进一步对创建任务进行了细分,有利于村两委时刻把握创建任务的发展动向和治理过程,实施有效监管。这种数目字管理的方式促进了基层治理的规范化和标准化,适合于完成五星支部评星标准中那些明确的、硬性的数字指标。对于评星标准中“生活幸福”“生态宜居”等较为模糊并涉及村民需求的主观性指标,党员联户分包制度则发挥了极大效用。通过联户分包的网格化管理方式,党员能够摸清村民的真正需求,实现村民需求与党建治理的有效对接,使得基层党建工作真正落到实处。数目字与网格化管理相结合,将村庄整体联结成一张治理网络,村两委、党员和群众都紧密联系在治理网中,为基层党建奠定了制度基础和组织保障。

2.3 人才激活,赋能产业兴旺

乡村振兴,人才是关键。乡村发展最大的问题是如何留得住人才,让人才扎根乡村成为乡村发展的后备力量。C村在五星支部创建过程中依托村庄蜂产业大力鼓励大学生回村创业,并吸引外来人才。村两委多次和村内龙头企业联合在党群服务中心召开就业宣讲会和培训会,为村内年轻人就业打通了渠道。“人才+产业”不仅解决了年轻人的就业问题,也通过年轻一代对企业的管理经营,使得村内蜂企业从粗放型生产经营逐步转换为研发科技型经营。截至目前,村内企业引进管理、财务、销售、科研等方面人才120多人,有效带动了全村蜂产业的发展。随着互联网电子商务的日益兴起,C村蜂产业在一批青年人才的带领下逐渐走上电商发展之路,从传统实体产业到虚拟电商经营的转变扩展了C村蜂产业的销售渠道和销售网络,使蜂产业打破了原有季节性和地域性的限制,走向更大的市场。目前,“龙头企业+电商”已经成为C村产业发展的新增长点。

随着年轻人逐渐回村创业,村两委也不断吸纳这些年轻人加入村庄治理中来,例如,组建青年志愿者队伍,发展青年入党积极分子和青年党员,邀请年轻人为村民进行电商操作培训,举办“青年创业能手”评选活动等。年轻群体的加入为产业发展和基层党建注入了活力,促进了基层社会治理的长效可持续发展。

2.4 组织创新,推进村庄自治

乡村社会治理的机制包含行政治理和村民自治两个方面,如何将村民有序组织起来参与村庄治理是乡村治理必须面对和解决的难题。C村在原有村民大会、村民议事会的基础上提出了“五老议事堂”这一新的组织方式。村民议事会面向全体村民,组织难度较大,一般一季度召开一次,而“五老议事堂”则只面向村里的老教师、老干部、老军人、老党员和老模范这五类群体,每周召开一次,作为村民议事会的补充。

“五老议事堂”作为一种组织创新,在C村发挥着多重作用。在人员构成上,“五老”一般具有较高的文化素养和社会权威,甚至一些就是曾经的老支书,是过去村庄治理的主要力量。随着村庄治理日益行政化、科层化,这些老人在村庄治理中逐渐淡出,而事实上他们仍然在乡土社会中享有一定的话语权。因此,“五老议事堂”重新将他们组织起来,将他们的权威和声望整合起来用于村庄治理事务,有助于提高治理效率。同时,“五老议事堂”作为村民议事会的补充,由“五老”收集民意、反映民情,一些不必要进行村民大会的事项可提前经由“五老议事堂”筛选决策,大大提高了决策的效率和科学性。“五老”人员也可以随时针对治理过程中出现的问题进行反馈,使得基层治理更好对接村民需求。“五老议事堂”为推进村民自治提供了一个沟通协商的平台,村民和基层党组织通过“五老议事堂”连接起来,“五老”人员既向村民传达着党和政府的相关政策精神,也向基层党组织反馈着民意民情,从而凝聚基层治理合力,促进一种长效协同治理格局的形成。

2.5 资源整合,共建五美乡村

创建五星支部涉及产业、生态、法治、社会保障等多方面内容,而这些方面的进展仅仅靠基层党组织的力量是很难实现的。因此,C村在创建五星支部时始终注重整合各方资源,将政府资源与社会资源有机结合,共同促进村庄发展。在产业发展上,C村依托传统蜂产业的优势,联合村庄企业多次举办产品展销会,并积极邀请上级领导莅临指导,以争取一些特色产业项目的资金支持,借助上级资源进一步提高产业知名度。在村庄环境治理上,C村将精准扶贫与人居环境整治结合在一起,为贫困户提供清洁岗位,并组建妇女志愿服务队专职负责五美庭院打造,利用村民的社会关系拉赞助改造水冲式厕所,进一步改善了村庄生态环境。在村庄精神文明建设上,C村两委主动提供活动经费和场地,让村民自己搞活动,村里的舞蹈队经常举办腰鼓和民歌比赛,甚至去外村和乡镇表演,极大丰富了村民的文娱生活。同时,C村也多次举办孝道文化大赛、党史比赛、防传销防诈骗宣讲等活动,将道德法治与文明之风不断传达给每一位村民。一系列活动将内在和外来的治理资源整合起来,共同助力了环境美、产业美、人文美、和谐美、建设美村庄的实现。

3 党建引领乡村振兴的实践逻辑与作用机理

C村的创建实践走在了其他同期参与创建活动村庄的前列,在多次现场观摩评比中,都得到了县乡干部的一致好评,最终C村作为五星支部创建先锋被推选到了省级相关部门,也收获了“省级文明村”“党建示范村”等多项荣誉。从不具备创建优势的党建落后村到党建示范村,C村的案例具有代表性和一般适用性,其实践路径值得我们分析和研究。从经验过程来看,C村的实践遵循了以下路径(见图1):

图1 党建引领乡村振兴的实践路径分析

从省级层面,五星支部的制度设计首先就包含了国家战略具象化的目标设置、平行且多维的激励设置、跨部门跨层级的组织整合这三个方面。将乡村振兴战略具体化为五个星的创建目标给基层政府指引了方向,也使基层政府的治理行为始终处于国家意识形态和战略目标的引导之下,上下不同层级部门之间容易达成共识,避免执行偏差的出现。与此同时,五个星的创建目标又给基层治理设置了平行且多维的激励轨道,这些激励安排允许不同基层社区在各自的轨道中申请奖项,地方可以根据自身的实际状况进行选择,充分尊重了地方发展的差异性和特殊性,但总的来说无论地方选择什么方面的创建目标都要以党建为核心,有助于实现政治统一引领与地方有效治理之间的平衡。此外,检查验收和审核认定环节又将专业性的条线部门和属地管理的块块部门整合起来,缓解了条块之间的组织张力和协同困难。国家战略的具象化演绎辅之以多维激励和多部门协同使得五星支部具有较强的执行保障和动员效能。

从县乡层面,作为链接中央与基层的中间层级,县乡的执行态度直接影响着五星支部创建工作的推进和落实情况。将五星支部创建列入本年度的重点工作计划明确了五星支部工作的政治定位,分别设立五星、四星和三星的创建目标既给了乡镇和村庄适度的工作压力又使得乡镇和村庄可以有的放矢地执行创建目标,展现了地方实践的特殊性和动态性。县市级的高定位和全程监督为乡镇的五星支部创建营造了压力型的工作氛围,而乡镇又通过观摩评比的工作机制进一步将高压的工作态势转嫁给了其下辖的每一个村级自治组织。机构改革重塑了基层党建工作的组织结构,观摩评比则能够及时掌握村庄的工作进展,树典型、抓落后,从而保证五星支部的推进和落实工作始终处在上级政策要求的目标和方向之下。

从村庄层面,村庄作为五星支部创建的具体实践者,需要直面基层政府和乡土社会,因此,村庄的路径选择是五星支部创建能否实现以党建引领乡村振兴根本目标的核心和关键。C村的经验路径可以提炼为阵地建设、制度建设、组织建设和资源整合四个方面。阵地建设为党建工作的开展搭建了一个平台,在此平台之上通过生活化、常态化的运作使得党建与村民有效对接起来,拓展了党建的政治功能,延伸了党建的服务功能。制度建设确保了党建工作真正落到实处,数目字管理和党员网格化责任制管理既规范了村党组织的工作秩序,又激活了党员的责任意识和参与热情,村两委、村党员和村民通过制度建设联结起来,促进了党建的规范运作和长效发展。组织建设为村民自治搭建了一个沟通协商的平台,“五老”人员等传统治理力量和青年人才等后备治理力量都被吸纳进村庄治理体系之中,为村庄治理注入了活力。资源整合则为党建引领乡村振兴的实现提供了物质保障,乡村内外治理资源的注入和激活提高了村党组织的治理能力,同时增强了村庄的凝聚力,促进了村庄治理共同体的形成。

在社会环境中,任何组织或社会系统的行为活动与管理过程都不是孤立存在的,组织的目标是在协调各方利益主体的基础上进行充分的资源整合和优化配置,从而达成效用和利益最大化的过程中实现的。五星支部的创建过程体现了协调省、市、乡、村庄不同主体的资源整合和优化配置,是统筹兼顾、不断凝聚基层治理合力的过程。在这个过程中,科层制自上而下的党建动力与乡村社会自下而上的治理实践紧密结合,重建乡村秩序与促进乡村发展紧密结合,激发内生动力与注入外生活力紧密结合,从而为党建引领乡村振兴、促进乡村有效治理提供了一条切实有效的实践路径。这一路径将制度引领与实践反馈串联起来,不仅是一种实践、一套规则体系,更是一种治理理念,即在尊重地方主体性的基础上以党建为核心促进多主体协同发展,一步步将党的政治优势和组织优势转变为基层可持续的治理效能。

4 结语

在社会转型的背景下,以基层党建引领新时代乡村振兴,既是促进农村基层组织振兴的内在要求,也是以中国农村全面走向现代化为基本内涵的乡村振兴战略落实的有力保证[4]。党建引领作为中国社会特有的制度优势,对于推动多主体协同共治、提升社会整体治理能力具有深刻的意义。随着创新基层社会治理的探索不断深入,党建嵌入地方治理、引领乡村振兴的新思路在我国许多地区都有所展现且取得了一定效果,这些地方性实践能够为我们深入理解“党建+基层治理”的运行机制和作用逻辑提供经验指导。本文以中部省份F镇C村的五星支部创建活动为例,对其党建引领乡村振兴的实践路径和深层次运作逻辑进行探讨。通过田野考察与实证分析,本文认为党建有效引领乡村振兴的路径需要多层级行政主体上下联动、统筹协调,省级层面将国家战略具象化并辅之以多维激励和多部门协同,使得基层党建具有了执行保障和动员效能,县乡层面的机构改革、观摩评比和全程监督重塑了基层党建的组织结构,为基层党建营造了高压态势,村庄层面的阵地建设、制度建设、组织建设和资源整合既为基层党建和村民自治搭建了共同参与、协商共议的平台,又将党建与村民日常生活有效对接起来,实现了党建的功能拓展,凝聚了村庄治理合力,促进了村庄治理共同体的形成。这一实践路径为党建引领乡村振兴、促进乡村有效治理提供了一条切实有效的路径指引。

然而,在看到这些基层治理经验的同时,我们也需要看到党建引领发挥作用的背后需要复杂的支撑条件,例如,跨部门、跨层级之间的高度配合,上级领导的高度重视和高度授权,村庄的资源禀赋等。因此,为了使党建引领乡村振兴的实践路径能够持续有效地发挥作用,我们仍需要坚持不懈创新基层工作机制和工作方式、推进乡镇领导体制改革、培育农村新型领导骨干,以党建引领制度建设为载体不断推动基层治理体系现代化建设,助力党建引领乡村振兴的长效可持续发展。