地方终身教育立法路径探究

□冯潇潇 李晓晨

(山西开放大学，山西 太原 030027)

保罗·朗格朗(Paul Lengrand)于1956年首次提出“终身教育”这一术语,历经几十年的推广与发展,已被世界各国广泛关注,终身教育是培养人才,提高素质,增强国力的重要途径。部分国家已建立了相对完善的终身教育体系,包括法律保障、组织机构、资金筹措、基础设施建设等。其中,法律是规范和保障终身教育事业发展的依据,为终身教育事业发展提供可行性办法,因此,终身教育法制化势在必行。

我国幅员辽阔,教育情况复杂,各地方经济社会发展也各具特色,教育最终是要服务于地方经济、社会发展和人的终身学习的需要,因此教育应该因地制宜、因材施教。地方立法的生存与发展需要国家层面的统筹与指导,但目前我国暂未出台终身教育法律,只有福建、上海、太原、河北、宁波等部分省市出台了地方性终身教育促进条例,这是尝试,更是探索,在一定程度上为我国其他省份和城市的终身教育立法提供了依据和方向。在此背景之下,通过对法国、德国等国家的终身教育立法实践进行梳理研究,并与我国地方性终身教育促进条例进行比较,可对省级终身教育立法工作有所启示。

一、终身教育立法情况分析

法国、德国、芬兰、美国等国家的终身教育法制化工作起步较早,非常注重法律的完善性和延续性,并将其融入国家经济发展大局,不断改革与深化终身教育事业,推动全民接受继续教育。日本和韩国开展立法工作相对较晚,但基于其他国家和自身发展经验,其终身教育法律体系更加先进与完善。

(一)以终身教育立法理念为核心

德国将终身教育作为国家教育改革和发展的主要方向[1],不断强化公民的终身学习权利,始终以完善的法律体系推动着终身教育的开展。美国的《终身学习法》以落实和保障公民的终身教育权,以终身教育推动科技与国家发展为原则,同时以国家法律为主导,对地方法律给予指引和限制,使终身教育事业在联邦政府的统一引导下,做到因地制宜、遍地开花。日本之所以能从亚洲国家中脱颖而出,一跃成为发达国家,与其重视和大力发展教育密不可分。日本的《终身学习振兴法》以“满足国民对于终身学习机会的需求”为宗旨,确立了终身教育在教育中的核心地位,建立了以文部省与通产省为主体的联合推进体制[2]。文部省是日本中央政府行政机关之一,负责统筹日本国内教育、科学技术、学术、文化及体育等事务,而通产省主管工商、贸易管理、外汇汇兑和负责度量衡管理事务。如此,日本终身教育事业与经济发展更加紧密相关,更有利于服务国家经济发展,但也在一定程度上失去了教育塑造人的本真。韩国在宪法中明确规定了终身教育的重要地位,全体国民享有接受终身教育的权利和保障。

(二)组织机构和机制不断完善

法国《在终身教育的范围内有关继续职业教育组织的法律》规定了终身教育由国家、地方团体、公私立学校及企业共同参与;日本对地方政府发展终身教育事业的职责进行了明确规定,此外还设置了终身教育的专门协调推进机构——中央及地方终身学习审议会;韩国明确规定逐级设立终身教育机构,在中央、省级行政区域和基层分别设立了终身振兴院、终身教育振兴会与终身教育振兴馆,制定终身教育基本计划和年度规划[3]。

(三)终身教育研究和实践不断深入

对大学赋能,让全国教育气息最浓厚的大学充分参与到终身教育中来。法国1960年出台的《高等教育基本法》规定,大学要与实施继续职业教育的企业、行政机关等建立合作关系,共同开展职业教育;1972年,再次通过《高等教育基本法》,规定大学要对终身教育理论研究和实践发展做出贡献。德国提出高等院校应帮助社会民众履行终身教育的权利,并且德国人民大学是终身教育的主要实施机构,以丰富的课程和多样化的形式面向全民开展教育,有机融合了高等教育、继续教育、职业教育和老年教育等多种类型教育,既有利于高校对终身教育进行实践和探索,进一步综合实力,也为全国开展终身教育树立了典范。日本相关法律规定各地方要对校内外教育机会、民众学习成果及适合本地区民众的学习方法进行调查和研究[2],以此探寻教育规律,促进教育事业可持续发展。在学习成果的认定方面,韩国采用学分积累、转换制度来记录和认定学习成果,类似于我国正在建设的学分银行,是世界上首个建立并使用此学分制度的国家。韩国规定由大学培养专门从事终身教育工作的人员,并为其定名为“终身教育士”[3],对终身教育士的职称、待遇和培养等方面进行了详细规定。

(四)重视资金与基础设施保障

法国《在终身教育的范围内有关继续职业教育组织的法律》要求达到一定规模的企业必须按照一定比例出资开展职工培训和学习,或将教育经费上交基金会、代培机构或国库,由国家进行统一拨款资助[1]。1984年颁布的《继续职业教育法》又对职工培训资金作了补充安排。德国终身教育的经费来源主要包括:财政拨款、企业出资、社会募集、学员缴纳四个方面[4]。企业出资主要用于职业岗位培训,社会募集用于范围更广泛、形式更多样的终身教育,学员也按照比例负担一部分学费。芬兰的资金保障体系同样是多方参与,但作为北欧高福利国家,芬兰的终身教育出资主要以政府为主导。

基础设施方面,芬兰的图书馆数量在全世界首屈一指,每5000人享有一座图书馆,且芬兰民众的终身教育理念和意识非常强,他们认为教育应贯穿人的一生,任何职业知识和技能都会随着实践和时间的推移而滞后,因此个体必须通过不断学习来跟随社会发展的脚步。日本早在终身教育法律诞生前,对于教育基础设施的重视在一定程度上有效推行了终身教育的实施,广泛建立博物馆、青少年学习中心、妇女发展中心、图书馆、动物园、植物园等公共设施。1990颁布了《终身学习振兴法》,要求教育基础设施结合地方特色,充分发挥对地方发展的作用。

(五)注重强化学习意识和营造学习氛围

法国对企业组织职工参加继续职业教育及其经费支出,以及职工的带薪教育休假制度等做出明确规定。工作2年以上的职工,在退休之前,可享受共计1200小时的带薪休假权利[1],为职工接受继续教育争取了时间,职工不必担心因学习或培训而产生的财产损失或工作困难,从法律层面对职工权益给予了保障,以此增强学习兴趣与动力。德国每年举办“塑造、开展、继续教育”为主题的学习节活动[4],参与人数与范围广泛,有助于形成全社会学习的良好风尚。芬兰也采取多样化的奖励措施鼓励民众参与终身教育,为学员提供补助、贷款、奖学金、培训券等。日本非常重视对教育的奖励和鼓励,“要求政府和社会公共组织团体必须营造良好的环境来保障公民能利用一切机会和场所发展自己,以提高文化修养”[2]。韩国终身教育法律规定了“学习休假制”和“学习费用援助制”,以法律形式从时间和金钱方面解决了民众接受教育的后顾之忧。

二、我国地方终身教育立法的成就分析

2005年,福建省率先出台了《福建省终身教育促进条例》,之后上海市、太原市、河北省、宁波市等地相继出台了地方性终身教育促进条例,对我国终身教育立法工作进行了尝试和探索。以出台先后顺序,对我国地方性立法工作的发展趋势和脉络进行梳理。

(一)地方性终身教育法规相继出台

《福建省终身教育促进条例》以“为发展终身教育,鼓励终身学习,提高公民素质,促进人的全面发展”为立法理念与原则,条例涵盖了终身教育机构设置、经费来源及配置、参与主体、特殊群体教育、基础设施建设等方面,尽管不完备,也涉及终身教育发展的多个方面。但是我国终身教育立法初探,的确存在一些弊端,例如多数条款都缺乏可操作性,较为空泛;对于民众接受教育和社会各界力量的参与采取“鼓励”政策,显然缺乏力度等。

《上海市终身教育促进条例》于2011年出台,相比福建省,除条文数量明显增加以外,更重要的是内容更加完备,更具有可操作性。具体体现为,对企业开展职工培训经费的比例作了明确规定,“企业用于一线职工的培训经费所占比例,应当高于职业培训经费总额的60%”;鼓励社会力量捐助终身教育的同时,给予税收优惠,显然更具有带动性;提出“逐步建立终身教育学分积累与转换制度”,并对不同类型教育的学分转换作了初步规定;鼓励建立“带薪学习制度”;第十二条至第十九条对成人教育、老年教育、家庭教育、社区教育等各类教育的主管负责部门进行了明确规定,具有较强的可操作性;第二十条对从事终身教育专职人员的职务评聘、业务进修、专技考核方面也进行了规定;提到开放大学和各类学校都应利用现代化信息技术,建设终身教育学习平台和资源,促进终身教育发展;提出对终身教育工作有突出贡献的单位和个人给与表彰奖励;第二十六条至第三十四条对经营性民办培训机构和非经营性培训机构的设立和经营进行了详细规定,更有利于下一级行政主管部门制定可行性发展规划和方案。

太原市、河北省和宁波市的终身教育立法工作则吸取了更多经验,操作性更强。《太原市终身教育促进条例》在“总则”中对终身教育、社区教育、职工教育和农村成人教育的内涵进行了界定;对市、县(市、区)人民政府教育行政部门主管工作职责做了详细规定,包括编制规划、制定年度计划、组织检查与考核、管理和使用经费以及其他工作;规定“县(市、区)人民政府应当按照本行政区域内常住人口数每人每年不低于二元的标准安排社区(村)教育经费”“企业应当按照职工工资总额的1.5%至2.5%足额提取职工教育经费”,是现有条例中对教育经费规定较为详细的。《河北省终身教育条例》在组织实施部分,将职责细化到省、市、县、乡(镇)、村各级行政区域;条例中还包含了“监督管理”和“法律责任”部分,对终身教育事业的发展给予了强有力的保障。《宁波市终身教育促进条例》建立终身教育监督管理制度和评估制度,在不断地评估、反馈和整改过程中推动终身教育更好地发展。

(二)各地终身教育促进条例特色鲜明

总体来说,我国地方性终身教育立法事业在不断发展。立法理念与原则方面,各地方条例均以发展终身教育事业,促进人的全面发展,推进学习型社会建设为宗旨,除福建省因立法时间和政策背景不同,未提出建设学习型社会的目的。组织实施方面,均以政府为主导,除河北省外,均设立了终身教育专门机构——终身教育与学习型社会建设促进委员会,并对各级组织机构职责给予了明确规定,同时要求或鼓励机关、企业、事业单位、民办非企业单位、其他组织以及教育培训机构参与到终身教育中来,并对学习成果的认定、累计与转换制度做出规定。保障措施方面,上海市和太原市明确提出建设终身教育专职人员队伍,并对其职称、待遇、培训和考核等方面做出规定。从福建省开始即对政府相关部门和企业提供经费做出规定,而太原市首次对经费比例做出详细规定。各地方条例均鼓励社会力量捐助和兴办终身教育。上海市主要对经营性民办培训机构的法律责任和处罚措施进行了规定,太原市和河北省专门设置了“监督管理”和“法律责任”章节,对其进行了细化;终身教育理念传播和学习氛围营造方面,已出台条例的五个省市均规定了固定的终身教育活动日和形式。各地方均规定对终身教育事业有突出贡献的单位和个人进行表彰和奖励。上海市提出的“带薪学习制度”鼓励措施,有利于保障公民接受教育的权利和时间。

但各地终身教育促进条例仍存在诸多不完善之处,最明显的是没有做到因地制宜,没有根据当地经济社会发展和人口情况制定相应条款。还存在可操作性较低、鼓励措施不到位、缺乏刚性举措、资金筹措和运行机制不完善、学习氛围营造力度不够等。可见终身教育立法事业仍然任重而道远。

三、地方终身教育立法工作的路径分析

通过对其他国家和我国地方性终身教育立法工作的梳理和对比,省级终身教育立法可从中得到以下启示。

(一)科学界定终身教育内涵,明确其法律地位

由于国际上对终身教育的理论界定仍存在分歧,地方性条例对终身教育概念的理解也有所不同,甚至在一定程度上窄化了其内涵。终身教育指的是人一生接受的各类教育的总和,包括学校教育,也包括社会教育;既有正规教育,也有非正规教育;既有学历教育,也有非学历教育。习近平总书记曾多次强调,要重视面向在职人员、社区居民、农民工、新兴职业农民、退役军人等重点人群开展教育培训,加快推进学习型城市和各类学习型组织建设。因此终身教育立法应具有宏观视角,避免将其内涵窄化,应是对基础教育、高等教育、职业教育、继续教育、老年教育、社区教育等领域进行明确规定的综合性法律。如此才能打破各类教育界限,整合教育资源,使各类教育活动和形式竞相开放。与此同时,终身教育法律应有明确的定位,与我国现行的《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》等法律有明显区分,专门服务于终身教育事业。

(二)构建灵活开放的终身教育体系,加强组织实施的可操作性

首先,组织机构的建构。完善的组织机构是推动事业发展的基础。教育是一项社会公益事业,除政府主导,教育行政部门主管,终身教育与学习型社会建设促进委员会等专门机构协调推进以外,还需各类行政机关、企业、团体等社会组织的共同参与。因此,应充分动员,形成结构合理、职责明晰的组织机构体系,在全省统筹下,各地方机构因地制宜,就所属的教育范畴、行政区域、具体事务、实施办法等制定出完整的发展规划和方案。其次,对高校赋能。激发并调动高校资源,对终身教育事业发展进行实践和探索,尤其是开放大学。国家开放大学以促进终身学习为使命,在教育部领导下统筹全国开放教育体系建设,着力建设终身学习公共服务平台,依靠5G、人工智能、虚拟现实、大数据等新技术,加快建设全民终身学习的在线教育平台。再次,大力开展非学历教育,加大短期灵活教育,加强与社区教育、老年教育的对接、融合,拓展社区教育,扩大社会培训,办好老年教育。面向全民提供终身教育及服务,促进“人人皆学、处处能学、时时可学”,促进教育终身化。国家开放大学以三级办学体系为特色,由1个总部、45个分部、3735个学习中心组成,与相关部委、行业合作成立了14个行业学院,另外还有8个专门学院,其办学网络遍及全国各地。地方开放大学在国家开放大学的统筹与指导下,可结合当地经济社会发展特点,进行改革与创新,继而在全国推广借鉴。因此,充分发挥开放大学的体系办学优势,是推动各省市乃至全国终身教育事业发展的良好路径。

(三)明确各类保障措施,确保终身教育事业行稳致远

人员方面,在全省范围内建设一支服务于终身教育事业的专职人员队伍,专业从事具体的教育事业和负责推广宣传,将终身教育理念和实践渗透到千家万户,对人员的职务设置、职称评定、薪酬待遇、培训学习、职业规划等做出明确规定,确保这支队伍致力于推动终身教育事业蓬勃发展;资金方面,应拓展终身教育资金渠道。我国人口众多,部分省财政压力都较大,且正处于经济发展转型时期,只靠财政拨款显然存在困难。因此,在以财政拨款为主导的前提下,要求或鼓励相关行业及机构为终身教育贡献力量,带动教育行业和其他各行各业联动参与。出台刚性举措,对各界力量出资做出明确规定;健全法律监督和责任制度。目前,太原市、河北省和宁波市对机构和公民的法律职责和责任进行了规定,应在此基础上进一步扩充健全法律保障措施。首先,将政府、行政教育部门、终身教育与学习型社会建设促进委员会,以及相关主管部门按照隶属关系建立考核、监督、管理、评估和通报机制。其次,对行政机关、社会力量和个人做出损害终身教育事业和公民权益的行为,按照法律规定进行处罚。

(四)加强基础设施建设,提升民众学习意识

教育基础设施应根据当地人口规模、教育发展程度、经济社会发展现状和趋势等实际情况进行资源整合与建设,依据教育类别和受教育群体为其提供相应设施。做到供应充足,物尽其用,而不是形同虚设,设置使用门槛。大力建设图书馆、青少年学习中心、社区学习中心等教育场所,多渠道宣传吸引人民群众;开展形式多样的教育活动,将知识送进千家万户,尤其是地处偏远的乡镇农村等地方;同时,再完善的基础设施也需要人的利用才能发挥作用,教育的主体是人,随着我国经济社会的快速发展,对人的全面发展和社会的全面进步有了更高要求,同时人民群众对精神财富的追求也有所提升,而教育就是不断推动个体和社会发展的最大动力。习近平总书记指出,要把学习作为一种追求、一种爱好、一种健康的生活方式,做到自觉学习,主动学习,终身学习[6],构建学习型社会。由此可见,自主的学习意识,积极的学习态度和浓厚的学习氛围是十分重要的。将全民终身学习活动周、终身教育主题日等形成固定机制,通过各类教育活动加大宣传力度,渲染学习氛围,吸引更多民众关注并参与进来,树立终身教育意识。充分发挥人民群众的主动性和创造性,为终身教育发展建言献策,以实际行动让崇尚学习蔚然成风。

四、结语

终身教育应服务于人的终身发展,通过丰富知识储备和提升专业技能,解决问题,并有所突破,不断优化个体对待工作、生活与生命的能力,形成合力,最终为国家与社会的进步与强大做出贡献。而法律则是终身教育事业规范化发展的必要保障,因此,法制化是地方乃至全国终身教育事业发展的重要课题。