论突发危机事件中虚假信息治理的公益诉讼理念

陈堂发

(上海交通大学媒体与传播学院,上海 200240)

借助突发危机事件特有的舆论氛围及复杂舆情走势,一些平台或自媒体营销号传播特定属性的虚假信息或谣言,迎合或搅动社会情绪,是当前互联网内容生态严重污染问题之一。近年来各级政府网监部门虽多次开展专项整治,但收效甚微。原因之一在于一些平台或自媒体营销号编造、传播的部分虚假信息并不具有典型的“法益侵害”特征,策略性地避开了公法、私法的监管事项,虚假信息或谣言既未产生损害公法所规制的国家利益、政权利益、社会秩序、公共安全等法益类型的明显后果,亦不触犯私法所调整的人格利益如荣誉、名誉或声誉。不仅如此,有些虚假信息还刻意附载“集体价值”,以追求“自豪感”“优越感”的社会情绪效应。即便这些虚假信息客观上产生了一些利益损害后果,但被损害的利益类型、主体具有模糊性、不确定性。(1)陈堂发: 《以公益诉讼治理虚假新闻》,《新华日报》2020年8月18日,第7版。

一、 作为治理对象的特定属性虚假信息

突发危机事件的虚假信息编造、传播之所以应予重点讨论治理之策,是基于该类事件所具有的特定属性。突发危机事件是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的紧急事件,包括自然灾害事件、人为因素的危机事件以及自然灾害基础上的人为因素的危机事件。突发危机事件一般具有突发性和紧急性、高度不确定性、影响的社会性和决策的非程序化的特征。(2)乌里尔·罗森塔尔、迈克尔·查尔斯、保罗·特哈特编: 《应对危机: 灾难、暴乱与恐怖行为管理》,赵凤萍译,郑州: 河南人民出版社,2014年,第33页。突发危机事件的紧迫性在于造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,危及公共安全。

突发危机事件过程的不确定性、人为或客观限制因素导致的危机处置信息公开的局限性或滞后性,使得互联网空间虚假信息传播成为难以杜绝的现象。虽然传统媒体所属的网络平台亦难避免该类虚假信息的传播,但属于偶发性的,不可能出现规模性的扩散。数量庞大的商业性自媒体账号或网络平台因疏于监管,依赖编造特定属性的虚假信息或谣言,以污染网络内容生态、损害用户利益为手段赚取流量、牟取非法所得的现象则较为突出。此类不法营销行为近年来虽被强力治理,但问题依然严峻: 2020年4月,国家网信办开展为期2个月的恶意营销账号专项整治行动,缘于多个网络账号炒作舆情高度关注的焦点话题的虚假信息内容,国家网信办要求腾讯、新浪等网站、平台开展自查自纠,清理相关文章6 126篇,关停账号18 576个。负责整治行动的负责人表示,一些自媒体营销账号信奉“做号就是做生意,账号做大就有滚滚财源”,对流量的追逐已陷入病态。对此类账号,通过提高违法成本,让运营者不敢造假、造谣。(3)杜正艾: 《当代突发事件发展态势刍议》,《云南行政学院学报》2004年第5期,第63—65页。北京市网信办自2020年5月至7月针对恶意营销账号开展专项整治行动,累计处置各类网络恶意营销账号170余万个,清理相关信息257万余条。(4)《北京网信办: 5月以来处置各类网络恶意营销账号170余万个》,2022年7月10日,http://www.nbd.com.cn/articles/2020-07-10/1457695.html,2023年10月13日。

凭借突发危机事件的传播环境,一些自媒体账号或平台之所以能将编造传播该类虚假信息当作一种“经营策略”,是基于用户面对危机情境所产生的物质利益或精神利益的关切或代入感,突发危机事件关涉的人身、财产损失或安全隐患与民众切身利益相关,危机事件处置中信息公开不及时或不完全公开易引发民众知情权的集体焦虑,趋利避害的得益心态构成危机事件情境中普遍的社会心理,等等。这些复杂的社会人文因素为突发危机事件的虚假信息滋生、贩卖提供了适宜的环境与条件。但一些自媒体营销号或部分平台策略性地规避了明显的法律“红线”,如《刑法》《治安管理处罚法》《民法典》《网络安全法》等所设立的禁载内容,选择法律监管的某些“空白”地带做文章,编造传播的虚假信息或远离政治、社会意识形态价值,或所包含的负面评价或负面价值未指向明确或特定的主体,或引发的消极社会影响、危害性轻微并难以被追责。一些营销性自媒体账号惯于编造传播易于引发舆论爆点的虚假消息或谣言,该类信息以特有的“叙事”方式逃避法律追责: 一类是以“正能量”为依托,编造、传播虚假信息的“站位”高,易于满足社会期待的自豪感、自信心。这些贴上“正能量”标签的有关负面事实或评论文字,关键信息要素基本为主观编造,配以或“反思”或“自信”的观点。由于不法信息内嵌的“规避性”,虽然虚假信息形式上可被纳入《治安管理处罚法》的寻衅滋事条款,但因其意识形态价值的无害性、影响社会秩序或生活秩序的非显著性,行政执法难以有效发挥治理功能;另一类是国际素材虚假信息,其特征在于事实确否对信息价值要素影响并非至关重要,这类虚假信息不乏“重要话题”,以满足社会普遍存在的猎奇或“道德胜利主义”心理为旨趣。这些虚假信息,或针对微观的人与事,或针对个人事务而非公共事务,或避开事实问题而倚重无可无不可的意见范畴,或心怀“善意”而远离恶意,或信息虚假与非虚假信息间杂,或选择虚拟危害而力避现实危害。(5)林华: 《网络谣言治理的政府机制: 法律界限与权力约束》,《财经法学》2019年第3期,第121—130页。诸如此类有“卖点”的虚假信息除了在危机信息饥渴期扰乱信息传播的正常秩序、欺骗用户的精神消费利益,于其他范畴的法益而言,或无损害,或损害微量不便追责。

二、 行政规制网络虚假信息失灵

自媒体高度活跃的互联网传播环境下,治理虚假信息依然采纳传统媒体适用的行政规制手段难以取得预期效果。其一,传统媒体因突发危机事件滋生的虚假信息扩散的现象相当少见,行政规制高效能体现在突发危机事件信息发布严格受到非法律化的事前限制政策约束。媒体对突发危机事件的报道有诸多的政策限定,作为重要手段的行政规制确保了报道的谨慎性、权威性,这些限制性政策包括《关于改进新闻报道若干问题的意见》(1987,中共中央办公厅)、《关于改进突发事件报道工作的通知》(1989,国务院办公厅、中宣部)、《关于进一步改进和加强国内突发事件新闻报道工作的通知》(2003,中共中央办公厅、国务院办公厅)、《关于改进和加强国内突发事件新闻发布工作的实施意见》(2004,国务院办公厅)等。发布于不同阶段但核心精神具有衔接性的突发事件报道政策均要求突发事件的有关信息原则上严格实行突发事件新闻发布的归口管理制度,对突发事件发生的原因须在有权威性结论的基础上发布新闻,防止猜测性、歪曲性报道;对于突发事件造成的经济损失、死伤情况,应由事件处置主管部门统一提供,务必准确、真实。涉及重大政治性、群体性事件,危害国家安全、损害我国国际形象的突发事件不在主动发布之列。除此之外,如果传统媒体违规必然受到行政责任的事后追惩。如《报刊刊载虚假、失实报道处理办法》(1999,新闻出版署)规定,对媒体刊载虚假、失实报道,应及时予以行政惩处措施,包括通报批评、责令限期更正或检讨、警告、罚款以及业务整顿、行政处分。《关于采取切实措施制止虚假报道的通知》(2009,新闻出版总署)、《关于严防虚假新闻报道的若干规定》(2011,新闻出版总署)中对相关主体责任的追究措施更为细化: 记者仅凭网络信息或者道听途说编写虚假报道的,新闻机构的主管单位要追究新闻机构主要负责人以及记者、责任编辑、分管领导等相关责任人的责任;蓄意炒作虚假新闻造成恶劣社会影响、损害国家利益和公共利益的,除严肃处理责任人外,新闻机构的主管单位亦应追究新闻机构主要负责人责任,包括责令新闻机构主要负责人引咎辞职、停业整顿或吊销出版许可证。正是这类非法律化政策效能在实际执行中的充分发挥,使得法律化的政策出台并不具有十分的迫切性、必要性,所以,《突发事件应对法(草案)》(2007)的条款“新闻媒体违反规定,擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展信息的,处以最低5万元的罚款”最终被删除。

面对媒介属性不同于传统媒体的各类平台、自媒体账号,高度行政化的规制策略难以发挥有效治理功能。自媒体账号、网络平台的大量涌现,使得传播主体在角色上由过去的“组织人”转变为“社会人”。“组织人”的单位归属表明单位为个人提供了职业和角色扮演标准,(6)陈潭: 《单位身份的松动: 中国人事档案制度研究》,南京: 南京大学出版社,2007年,第92页。作为典型单位的传统媒体机构,其较之一般性单位更具高度组织性、层级性、制驭性,任何行政意志可以在单位系统内得到有效贯彻,治理虚假新闻尤其突发事件虚假信息,行政规章及政策纪律具有强大的约束力。所以,诸如徐州“铁链女事件”、郑州“地铁站灌水事件”、唐山“烧烤店殴打事件”等舆论场中虽然滋生了大量的不实信息,但从事件发生至舆论渐渐平息,整个过程传统媒体基本保持了沉默,也就无所谓虚假信息治理问题。大量自媒体因为“社会人”属性而扮演突发危机事件信息扩散者角色,而“社会人”特征在于脱离“组织人”的微观制度、规章束缚,其主体意识、社会参与意识得以凸显,其行为约束标准仅来自“法无禁止则可为”的法条约束,(7)李汉林: 《中国单位社会: 议论、思考与研究》,上海: 上海人民出版社,2004年,第55页。自媒体运营者、传播者为流量经济僭越单位行为规制的事前限制、事后追惩措施,而该类虚假信息所产生的法益侵害模糊性又不宜适用《治安管理处罚法》或《刑法》追责。

行政规制的高效能与执法对象的有限规模及数量密切关联,它难以适应极其庞大的自媒体从业者及账号规模。一份自媒体行业调查报告显示,截至2021年,已经注册的自媒体账号3 000多万个,全职从事自媒体的人数达到了370万,兼职人数则超过了600万,其中包括学生、白领、专家学者、医务工作者、文学爱好者、自由职业者等群体。(8)《2020—2025年中国自媒体行业市场调查与发展前景分析报告》,2022年9月7日,https://www.chinairn.com/hyzx/20220907/181006698.shtml,2023年10月13日。无论有限的行政执法资源还是点对点的监督执法方式,都无法满足精准有效的执法要求。由于商业网站或平台完全缺乏“组织人”角色意识,不实或虚假信息基本处在放任状态,无论互联网服务平台,还是群组运营者、不实信息制作者,都无法被追究责任。高执法成本的专项整治虽可以收到短时效果,但缺少社会监督力量充分介入的治理难以达到根治的目标。为清理网站平台谣言和虚假信息,2022年9月中央网信办启动为期3个月的“清朗·打击网络谣言和虚假信息”专项行动,重点治理事项之一是对涉安全生产、交通运输、自然灾害等公共突发事件,特别是涉险情、疫情、灾情、警情的谣言和虚假信息的处置,强调对首发恶劣谣言、多次传播谣言、利用谣言进行恶意营销炒作的账号主体采取切实治理措施,包括纳入黑名单管理,情节特别严重的全网禁止注册新账号。(9)《“清朗·打击网络谣言和虚假信息”专项行动启动》,2022年9月3日,http://news.cctv.com/2022/09/03/ARTI96UG5HTw38ImV8pTfzVA220903.shtml,2023年10月13日。2023年4月中旬,中央网信办召开全国网络举报工作会议,专项布置强化网络综合治理的举报覆盖面、受理量、处置率,其中就包括网络虚假信息与谣言。(10)《中央网信办召开全国网络举报工作会议》,2023年4月17日,http://www.cac.gov.cn/2023-04/17/c_1683374718594536.htm,2023年10月13日。该类集中整治行动每年定期开展,但虚假信息或谣言治而不绝,一些新媒体平台对虚假信息处罚仅限于封号、断开链接或屏蔽。大量虚假信息既加重了互联网企业运营负担,也增加了社会综合治理成本。

三、 私益诉讼惩治虚假信息可诉性弱

依据传统诉权理论,“无利益即无诉讼”,基于“诉的利益”方可行使诉权主张私人利益。但私益诉讼以实体法的利益为诉讼前提,仅当法定的权益受到侵害或威胁才能有效行使诉权。突发危机事件的虚假信息或谣言的损害结果如何成为可诉的利益,有两种思路: 一是虚假信息对整体性的网络生态环境权益构成危害;二是虚假信息作为精神消费品对用户消费权益构成侵害。私益诉讼强调个人为保护其合法权益不受非法侵害而发起的民事诉讼,原告为特定的利益关系人。从网络生态环境权益维护考虑,大量虚假信息扩散导致不特定多数人的利益侵害,系典型的扩散性利益受损,如同自然生态环境污染所侵害的法益类型。但“网络生态环境权”尚未被确立为一项可诉的法定权利,尽管净化网络生态环境的治理目标一再被党和政府的一系列重要文件反复倡导或阐述,但其属于政治权利范畴,个体作为私益诉讼的利益关系人身份难以成立。如果将关系不特定多数人的扩散性利益作为公共利益对待,由特定关系主体发起公益诉讼,则满足公益诉讼要件。从消费者权益维护考虑,大量虚假信息对消费者合法权益造成损害,所侵害的法益类型为集合性利益,理论上《消费者权益保护法》为个体的私益诉讼提供了依据,具有诉的可行性。尤其突发危机事件的准确、客观信息乃是特殊消费品,消费用户对它较之一般性新闻信息具有更高的真实性品质期待,媒体更应该承担谨慎义务为消费用户提供真实的突发危机事件信息,因为这类信息消费行为具有直接的功利性,既是满足社会知情权所需,更是突发危机事件利益相关群体选择趋利避害行为的直接依据。如果媒体提供虚假信息,系内容产品合同违约行为,消费用户依据《消费者权益保护法》可以提起民事私益诉讼。

关于传统媒体虚假新闻信息的消费利益侵害可诉性,《消费者权益保护法》在20世纪90年代颁布之后曾引发学者的理论探讨,核心观点是将新闻信息认定为具有商品属性,虚假的新闻信息作为劣质商品,应当受《消费者权益保护法》约束。有学者将此类商品的质量标准界定为三项: 一是商品的法定最低特质标准,即真实、公正、准确,此系行业最低要求;二是由法律规范确立的禁止性标准,如《出版管理条例》《网络出版服务管理规定》《互联网信息服务管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》等行政规章所设立的信息质量规范;三是由立法文件规定的新闻信息产品的法定形式标准,主要指作为载体的物质质量标准、作为符号的内容质量标准。(11)罗万里: 《论消费法律关系中的新闻信息商品质量》,《法学杂志》2009年第30卷第7期,第88—90页。关于媒体虚假信息提供与受众用户消费关系成立问题,有学者认为两者之间存在基于消费行为的法律关系,并主要体现为民事法律关系: 受众用户支付一定的费用、流量或时间,媒体机构应当提供符合行业标准的新闻信息产品,双方事实上形成消费合约性质的契约关系。如果在信息商品中掺杂、掺假、以假充真、以次充好的,属侵害消费者权益行为,适用损害消费权益的有关条款。(12)邱江波: 《论新闻受众正当权益的保护》,《新闻记者》1998年第3期,第55—57页。遵循新闻媒体与受众用户之间合同约定关系思维,也有学者认为订立非格式合同所约定权利、义务形式为一次性的或具持续性,媒体提供虚假新闻信息应追究违约责任。(13)徐英荣、冯建华: 《授普通受众以法律之剑——浅谈规制无特定指向的虚假新闻》,《新闻记者》2001年第11期,第67—69页。亦有学者从虚假信息可导致受众用户实际经济损失层面论证媒体承担责任的理由: 从预防成本与预防收益关系考虑,如果媒体不采取预防措施造成受众用户损失,媒体应承担过失责任;如果虚假信息侵权的双方中任何一方采取措施,付出成本都可避免损失或取得预防收益,且预防成本都小于预防收益,法律应规定由预防成本相对较少、受益较大(或等同)的一方付出预防成本,否则,不付出较小预防成本的一方将承担责任。(14)徐尚青: 《汉德公式和传媒侵权行为的经济分析——与〈一种新型新闻官司的出现和处理〉不同的观点》,《新闻记者》2004年第10期,第25—27页。虽然理论上采取民事私益诉讼、维护用户消费权益从而遏制虚假新闻信息具有法律依据及法理基础,但实际上无论就传统媒体还是自媒体账号或平台传播虚假信息,受众用户通过私益诉讼方式惩治媒体、救济消费权益的诉讼案例都极为少见,而且早期司法审判所提供的少数个案判决并不如受众所愿,如2000年4月武汉读者桂某某以《知音》杂志刊登虚假纪实文章侵害其作为消费者权益为由提起诉讼,要求赔偿89元的经济损失。同年8月,法院以桂某某不具备原告主体资格驳回诉讼,消费权益维护请求未获得法院支持。(15)马飞孝: 《读者的“消费者权益”如何保护?——从桂运波诉〈知音〉杂志说起》,《新闻爱好者》2001年第1期,第36—37页。至于以媒体传播突发危机事件虚假信息为由,提起私益诉讼的案例更是缺少诉讼先例。

私益诉讼构成要件之一是数量或规模可见的精神利益或经济利益侵害结果,微量利益侵害因难以举证则不具可诉性。当然,如果虚假信息误导受众用户采取非理智行动,并引发财产或人身利益损失等,信息传播机构或传播主体应当承担赔偿责任,但棘手问题在于如何证明提供虚假信息的行为与人身或财产利益损害结果之间存在因果关系,正是多数情况下的举证不能,导致针对虚假信息传播的私益诉讼不可行。同样重要的因素在于传播虚假信息所导致的个人利益侵害可能是轻微的,个体感受不明显,伴随的结果是单独维权既有举证不易的困局,亦有诉讼成本高而收益低的“倒挂”,个人诉讼的成本太高,显著偏离成本效益理论,或利益被侵害的个体差异性和不特定性,难以引发个体的起诉动机,导致自媒体账号或平台屡有传播虚假信息、造成对特定用户的微量利益损害行为却一直无法得以有效阻止。而且,在针对不特定多数人利益侵害行为所提起的私益诉讼中,救济具有非终局性,私益诉讼只能阶段性地维护私人利益,被搁置的公共利益并没有得到救济,产生侵害行为的环境或条件并未消除,相对于非法获得的利益,不法行为人对公共利益侵害被施加的惩处可忽略不计,一次具体诉讼所维护的私人利益只是暂时的,利益再次被侵害的风险仍然存在。而从网络公共资源维护考虑,私益诉讼所获得的对于被侵害个人的利益赔偿,不足以弥补虚假信息对于网络公共资源的显著损害。

四、 公益诉讼惩治虚假信息恰当性

社会综合治理已经成为网络空间治理的重要思维,公益诉讼是在诉讼制度层面促进社会综合治理体系构建的不可替代路径。公益诉讼是有关国家机关、组织和个人依据法律的规定,对违反法律并给国家利益、社会公共利益造成侵害或者潜在损害的行为,请求法院追究违法者法律责任的一种诉讼活动。(16)颜运秋: 《公益诉讼理念研究》,北京: 中国检察出版社,2012年,第58页。公益诉讼所诉目的在于维护公共利益或恢复、补偿受到损害的公共利益,或公共利益虽未即刻受到侵害或减损,但确有必要维系法律秩序和道德秩序而采取司法诉讼手段,是在“公益”“私益”相互渗透的社会环境下以“私”护“公”的策略与选择。有些类型的法益侵害虽暂未有明确的法律依据,但依据法院职权主义认定确有必要进行公益诉讼的,可依法院职权行为使得公益诉讼成立。基于“环境权”的民事或行政公益诉讼不仅已经有明确的法律依据,且诉讼意识已经被社会所接纳。

事实上,网络生态环境与自然生态环境在关涉社会公共利益、公共价值维护上具有同一性,两者既具有物质利益属性,亦具有精神利益属性,只是自然生态环境更偏重物质利益范畴的公共利益与公共价值,而网络生态环境更侧重精神利益范畴的公共利益与公共价值。网络生态环境之所以有必要确立为一项权利: 一是基于网民规模的极其庞大,中国互联网信息中心2023年3月发布的第51次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2022年12月,网民规模达10.67亿,互联网普及率达75.6%,移动网络的终端连接总数已达35.28亿户,网络覆盖与可及性已经构成名副其实的第二自然环境;二是良好的网络生态环境是最普惠的民生福祉,公益的主体是社会公众。类比环境权的诉讼理论,虽然目前我国法律还未确立网络生态环境权的权益范畴,但随着党和国家诸多重要政策文件对网络生态环境建设的不断强调,也随着网络内容生态污染问题的日益凸显,网络生态环境权益的政策问题法律化只是时间的问题。由于网络生态环境具有类比自然生态环境的功能,网络生态环境严重污染具有近似的自然生态环境损害的社会危害性、社会价值性、利益非法性,网络生态环境权的救济需要借助社会法理论而非传统的个人主义法理。

在网络生态环境权确立之前,就突发危机事件的虚假信息大量编造传播所导致的扩散性利益、集合性利益同时受侵害的事实而言,公益诉讼途径的治理具有必要性、合理性,或者说,公益诉讼较私益诉讼对适时阻止两类利益的侵害更具效能。“扩散性利益”即指某种利益形成之前的利益主体之间没有任何关系,而仅是基于特定事实原因才产生关联性的主体共同分享的、超越个体的不可拆分的利益类型。相对于明确的私益而言,该类型利益具有整体性的特征,它不仅是单纯的私人利益的集合,亦是不特定多数人共同享有的总体利益。扩散性利益主要体现为自然环境或人文环境的明显毁损而引发的利益,如享受洁净空气的利益、获得真实广告的利益、享受安全产品的利益等。(17)肖建国: 《民事公益诉讼的基本模式研究》,《中国法学》2007年第5期,第129—146页。由于突发危机事件处置过程中利益相关者对真实信息的超常预期心理,虚假信息传播所关联的利益更具有扩散性利益的属性,它关系到不特定的多数人利益,民事公益诉讼或行政公益诉讼对消除利益损害行为具有终局效果。而且,民事或行政公益诉讼偏倚法院依照职权查明损害事实,当事人的处分权利受到限制,即在诉讼程序中应当采取法院职权探知主义和职权进行主义,对于辩论主义和处分权主义应当限制适用。(18)宋朝武: 《论公益诉讼的十大基本问题》,《中国政法大学学报》2010年第1期,第63—71、159页。而当前网络虚假信息尤其是突发危机事件中的虚假信息治理,明显存在“重公法监管、轻私法救济”的法律资源不均衡配置现象。特别针对营销平台、自媒体小号恶意利用特殊舆论情境编造传播具有特定属性的虚假信息而公法条款不便介入情况下,不能固执于行政手段监管,有必要引入民事公益诉讼,改变长期运用公法治理,忽视法律治理体系的协同性、配套性,因为行政监管的“轻责重罚”不仅使得执法的权威性消解,也容易形成“猫捉老鼠”的不佳舆论效果。“要从根本上杜绝虚假新闻,一个基本的考量是加重传媒机构在其中的法律责任。而最现实的途径是使那些不直接指向具体公民、组织的虚假新闻不再处于社会监督,尤其是群众监督的死角,而是有人来管、有人来诉,从而实现对虚假新闻监督的全覆盖,公益诉讼必将成为最可行的选择。”(19)吴瑛: 《网络假新闻的法律解读》,《新闻记者》2002年第3期,第50—51页。突发危机事件相关信息具有显著的新闻信息属性,网络平台或自媒体编造传播这类虚假信息可能产生全域性或局域性的社会影响,它比一般性信息产品有更广泛的到达率或更高的接触比例。无论是无意的产物或是有意为之,反复出现的虚假新闻不仅是对健康的传播秩序的冲击,更是一种欺骗行为,导致特定群体的利益受损,并有可能对日常的行为选择产生误导作用。对特定属性的虚假信息提起民事公益诉讼,不仅是维护个体利益的有利行动,更是维护不特定群体利益、净化行业竞争风气、构建良好的传播秩序的社会公益行为。所以,该类虚假新闻信息契合公益诉讼属性,可被代表的公共利益是公益诉讼基础。

五、 民事、行政公益诉讼适用与担责细则

公益诉讼保护的是公共权利及其所体现的利益,如果事关不特定的多数人利益受到侵害而被侵害人无法自行解决时,就需要有中立、权威的第三方作为救济主体,法律应该为侵害公共利益的行为提供救济手段。“通过公益诉讼将一些巨大的潜在损害消灭在萌芽状态,实际上用了较小的司法投入保护了较大的群体利益或社会公共利益。”(20)游劝荣: 《法治成本分析》,北京:法律出版社,2005年,第80页。公益诉讼权利的行使是公众捍卫社会正义与法律尊严、维护公共利益的表现,对事关社会秩序与利益、公众知情权的网络虚假新闻信息发布者提起公益诉讼,既是诉讼领域体现宪法所确认的人民主权原则,也为实现宪法原则提供了现实可行的途径。依据诉讼的主体资格不同,公益诉讼分为民事公益诉讼、行政公益诉讼。相对有效治理突发危机事件的特定属性的网络虚假信息,同样有必要施行民事公益诉讼、行政公益诉讼的手段以构建良好的网络生态环境。

民事公益诉讼,即民事权益受侵害的主体根据相关民事法律规定,为保护其个人权益并兼顾社会公共利益,以诉讼主体身份向人民法院提起诉讼,法院按照民事诉讼程序依法审判并追究违法主体的法律责任的诉讼形式。通过民事诉讼途径维护不特定多数人的社会公益的必要性在于公共主体救济公共利益的能力不足或效能不高,其背后是行政权力行使的辅助原则施行问题。(21)F.W.梅特兰: 《国家、信托与法人》,大卫·郎西曼、马格纳斯·瑞安编,樊安译,北京:北京大学出版社,2018年,第84页。辅助原则强调,政府必须将其权力和责任委托给最具政策执行效能的组织或主体,实施者级别越低,越接近利益的真正诉求,保护利益和节约成本就越有效。民事公益诉讼通过司法力量落实行政权力的辅助原则,将治理责任扩推至组织或个体,使民事主体在救济私人权益的同时以最富效能的方式救济社会公益。民事公益诉讼可以是个人公益诉讼,也可以是集体公益诉讼,集体公益诉讼则由多个有共同利益请求的个体结合提起诉讼。作为诉求的公共利益不仅指属于特定社会公众或者某个阶层的可见的物质或经济利益,也包括对特定社会公众或者某个阶层的法律权利或义务具有影响、未必可见的物质或经济利益。(22)Bryan A.Garner, Black’s Law Dictionary, 10th Edition, Eagan: Thomson Reuters West, 2019, p.223.民事公益诉讼的基础并不在于诉讼主体的某种利益受到侵害或是威胁,也不在于即便存在着个体性的利益损害也是微不足道的,而在于通过诉讼使得不能通过私益诉讼保护的、以特定方式所损害的公众利益、社会利益或群体利益得到保护。民事公益的救济性在针对平台或自媒体号发布虚假新闻信息的诉讼中可以得到非常充分的发挥: 突发危机事件的大量虚假信息无论立场褒贬,均不针对特定机构或组织,它意在回避对具体个人、组织机构等的声誉造成影响,但对社会公共利益或不特定群体利益的损害却是明显而严重的;授权公民、组织、团体等“群起而诉之”,可以极大增加纠错的力量,更好打击和防范虚假新闻。(23)庹继光、刘海贵: 《虚假新闻中的传媒法律责任探析》,《新闻记者》2012年第4期,第36—39页。

针对该类型的网络虚假信息,民事公益诉讼的恰当性在于有效地将数量庞大且人群身份不明确的用户所遭受的消费利益侵害由“利益分散”“单个量小、总体量大”串联为一个损失可见的、便于举证的利益板块,避免了由于单个的利益受损轻微以及诉讼成本高、获益赔偿低而产生的怠于诉讼的社会普遍心理。利益侵害的“聚微为重”思路有助于将民众所享有的、模糊且不确定的民事基本权利转换成清晰可见的现实诉权,它对数量庞大的自媒体营销号有意或无意依托突发危机事件环境特殊性编造传播规模性虚假信息具有直接的威慑作用,数量可观的惩罚性赔偿可以在一定程度上有效吓阻不法行为主体的牟利动机,以惩罚性赔偿为目的的公益诉讼在加大行为人的不法行为经济成本上明显优于单纯的行政执法。公益诉讼的法律资源方面,除了《消费者权益保护法》的相关条款,《民法典》第186条、1203条亦规定: 因当事人一方的违约行为,损害对方人身权益、财产权益的,受损害方有权选择请求其承担违约责任或者侵权责任;因产品存在缺陷造成他人损害的,被侵权人可以向产品的生产者请求赔偿,也可以向产品的销售者请求赔偿。尽管互联网服务平台同用户之间所订的格式合同条款通常采取权利、义务不对等的方式,有意规避责任,但《民法典》再次重申“对格式条款的理解发生争议的,应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的,应当做出不利于提供格式条款一方的解释。格式条款和非格式条款不一致的,应当采用非格式条款”。所以,以消费利益作为诉求的公益诉讼有法律文本资源的支撑。

行政公益诉讼是指基于行政主体不作为或行为违法,对不特定人的公共利益构成实际侵害或有侵害之虞,检察机构、公民或组织以非直接利害关系人身份向司法机关提起的行政诉讼行为。行政公益诉讼的利益损害结果要件不仅指已经造成损害的实害性结果,也包括可能造成损害结果的现实危险。这种可能性损害并不要求立刻发生,但应当以不停止违法行为终将产生损害结果为前提。治理该类型网络虚假信息,行政公益诉讼妥当性体现为两个方面,一是突发危机事件中的信息监管主体对于网络传播的批量虚假信息存在一定的过错,尤其存在刻意隐匿真实信息的故意而导致虚假信息的滋生扩散。如果突发危机事件信息传播中的虚假信息并非编造或传播主体的主观有意为之,而是过失为之,即经过寻求事实真相的一定程度努力,但困于危机事件发生单位部门或介入处置的政府部门未能主动公开信息,则另当别论。信息的公开传播对于满足特定环境中的民众信息期待不可或缺,那么,介入处置的政府部门违规行为或不作为与虚假信息扩散之间存在直接关联,应当成为行政公益诉讼的被告身份,检察机关有权提出追责赔偿。此种情形下,成为行政公益诉讼的被告身份可以包括负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织,或法律、法规、规章确定负有监督管理职责的行政机关,或职权来源于法律法规规章授权的行政机关的派出机构,或职权来源于行政机关的委托则以委托部门。(24)刘超: 《环境行政公益诉讼受案范围之实践考察与体系展开》,《政法论丛》2017年第4期,第50—59页。二是以净化网络生态环境为诉求利益提起行政公益诉讼,将负有监管网络服务提供主体责任的管理机构作为追责对象。互联网平台作为精神产品的提供平台,因其服务内容的开放性,还应当对互联网内容生态维护承担法定责任。从习惯性治理思维出发,净化网络生态的治理更多地依赖公法治理,治理实践也确实体现这一特点,主要原因在于法律文本资源的充足性,如《刑法》及相关刑事司法解释涉及的“编造、故意传播虚假信息罪”“编造、故意传播虚假恐怖信息罪”以及扩张性适用的“寻衅滋事罪”等罪名,《治安管理处罚法》亦有编造、传播虚假信息扰乱公共秩序、寻衅滋事等条款。虽然公法条款具有直接适用性,但纯粹依赖公法治理的社会效果并不理想,该类虚假信息之所以滋生,与权力主体产生关联,尽管该类信息多被证实为虚构谣言。而且,公法条款适用需要强调其谦抑性,尤其刑事惩治作为最后补充手段,以显示法治手段的协同性。虚假信息尽管属于低价值或无价值的表达,私法的优先适用仍然需要考虑,以尽量缩减公权力介入的范围。但如果某些虚假信息扩散确实对正常的信息传播秩序造成明显的冲击,相应的管理部门存在懈怠或无效管理行为,则可以构成行政公益诉讼。在突发危机事件处置过程中,信息质量对用户的理性认知具有关键意义,清朗的网络环境具有民意的基础,以民事或行政公益诉讼排斥虚假信息干扰,代表了一种众意。不仅如此,公益诉讼氛围一定程度上反映了社会文明、法治文明的水准,法治的真谛和本质在于民治,公益诉讼是比较适合中国国情、具有可行性的民治方式,它可以吸引数量极其庞大的用户参与网络事务的协同治理,促成良好网络生态环境。

公益诉讼中突发危机事件的虚假信息责任的归责原则确立方面,虚假信息编造传播归因具有复杂性,不同于单纯的内容产品质量问题追责,涉及不同主体的过错类型与可合理免责问题。就过错类型而言,如果该虚假信息涉及的真实信息已由突发危机事件处置部门公开在先,编造、传播虚假信息者存在主观故意。反之,如果相关信息处置部门未予公开,编造、传播虚假信息者则存在主观过失。对于主观故意情形,既可发起消费利益侵害的公益诉讼,亦可进行以净化网络生态为目标的公益诉讼,承担惩罚性经济赔偿责任。对于主观过失情形,则以发起消费利益侵害的公益诉讼为优先考虑,承担惩罚性经济赔偿责任。如果虚假信息传播者能够举证其尽到一般人的认识水准所能达到的注意义务,且处置部门刻意压制或封锁信息,则不应作为起诉处理。就编造、传播虚假信息的动机及类型而言,需要对责任轻重有异的原则作出勾勒,即对于有显著营销性行为动机的编造或传播虚假信息,相较于非营销性行为动机的编造或传播虚假信息,承担更重的责任;在同样的营销性或非营销性行为动机前提下,编造或传播容易辨识为虚假信息的责任应重于不易辨识为虚假信息的责任。而在公益诉讼的举证责任分配方面,基于行政监管机构认定的虚假信息且有必要通过诉讼的,由编造、传播虚假信息的被告全部承担举证责任并承担不利后果。基于行政监管机构不便认定为虚假信息且有必要通过诉讼的,由被告承担主要的举证义务、原告承担次要的举证义务;对于行政机关可以免于处罚的低价值虚假信息,诉讼追责需要结合参考媒体行政监管机构所认定的意见。

六、 发起公益诉讼的适格主体

适格的原告主体直接关涉该类公益诉讼的司法效能,公共利益的主体具有不确定性、复合性,公共利益的主体可以被代表,公益诉讼原告就可以超出“直接的利害关系人”的主体身份束缚。2013年修订的《民事诉讼法》第55条规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。修订之前的民事诉讼法规定只有利益相关的主体才有原告资格提起诉讼,修订后的条文将原告主体资格扩大,除了法律规定的机关外,有关社会组织也可以向人民法院提起诉讼。一般认为,公益诉讼的适格原告既可以是国家授权的检察机关或政府机关,也可以是直接的利害关系人或其授权机关。《民事诉讼法》的“公益诉讼”条款并没有具体列举,但司法实践中扮演公益诉讼主体或原告资格的主要有人民检察院、社会公益团体以及具有诉讼代表人身份的个体。各级检察院作为公诉机关,代表公共利益提起诉讼是其本职所在,但鉴于检察院的职责繁多,频繁出现的网络虚假信息的公益诉讼若由地方检察机关充当诉讼主体,难免为大量琐屑的诉讼所累,不太切合实际。社会公益团体作为公益诉讼主体具有可行性,由相应的社会团体作为诉讼主体,既可以因为掌握或熟悉专业知识或业务而便于举证,也具有相对的知名度及良好的群众基础,适合诉讼主体的身份。

就该类虚假信息民事公益诉讼适格原告议定而言,网络消费用户是首选的原告主体,但鉴于消费行为中权利主体为不确定、分散的多数人,传统诉讼的“诉的利益”原则应当做扩张性解释,即个体消费者就自身以外的公共利益损害行为可以提起诉讼,以顺应隐性侵害不特定多数人利益的网络虚假信息急遽增多的严峻形势。就理论层面而言,在提出将公益诉讼的起诉权赋予个人的同时,应该关注的是当事人理论的变革,即完成从实体上的直接利害关系人到程序上的独立当事人的改变,即如科恩所言,凡是以自己的名义起诉应诉的人,就是当事人,并不以民事权利或法律关系的主体为限。在实务中表现为,凡是在诉状内明确表示的争议主体就是当事人。它与指名实体法的权利的术语无关,甚至也不涉及在个别诉讼中提起诉讼和进行辩护的程序上的权利。(25)朱志权、张寅: 《公益诉讼的瓶颈问题分析——论对传统原告适格理论的突破》,《理论月刊》2010年第3期,第99—102页。从可执行性考虑,各级新闻工作者协会、互联网行业协会、消费者协会及类似社会组织团体应当扮演诉讼主角,成为首选的公益法人。公益法人是以谋求社会公共利益为目的而设立的法人,如民间各类保护协会或组织、慈善机构、工会、保护消费者利益机构、行业道德共同体组织等。就消费者权益组织而言,目前正式注册的消费者组织有消费者协会、中国保护消费者基金会。《消费者权益保护法》明确规定,消费者协会应该履行的公益性职责,包括“参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查”,“就损害消费者合法权益的行为,支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼”等。从诉讼实践看,因为媒介登载虚假新闻信息损害受众权益,消费者协会作为原告提起公益诉讼的案件尚未见到,而互联网媒体因虚假内容因素损害用户权益,由消费者协会提起公益诉讼的已有多起。消费者协会在为消费者维权方面已经积累了比较多的经验,有比较良好的声誉,且有国家财政支撑,在文化商品消费侵权的公益诉讼方面应当强化诉讼主体角色。

中华全国新闻工作者协会作为潜在的公益诉讼主体有着独特的优势,目前有32家地方新闻工作者协会以及16家全国性专业记协,(26)《中华全国新闻工作者协会简介》,http://www.zgjx.cn/2020-11/13/c_139512824.htm,2023年10月13日。它们对及时鉴别虚假信息以及全域监督各类媒介发布虚假信息有着便利的资源条件,可以高效率地开展公益诉讼工作。从《中华全国新闻工作者协会章程》设定的主要任务看,社会公益服务的目标并不明确。该协会经费主要来自会费收入、国家资助、该会兴办的事业收入、海内外捐赠及其他渠道收入,属于典型的专业性的社会公益组织,能够成为有影响力的、制止虚假新闻信息传播的公益诉讼主体。媒介行业社会团体中另一个更有条件、义务充当公益诉讼主体的是中国互联网协会,该协会是由国内从事互联网行业的网络运营商、服务提供商、设备制造商、系统集成商以及科研、教育的互联网行业及与互联网相关的企事业单位结成的行业性团体,属于非营利性的社会组织。全国性及省市互联网协会有着庞大的组织架构及技术、知识资源,更有众多尤为便利、便捷的网络投诉平台随时收集不法信息作为诉讼证据的先天条件,而“净化信息内容、晴朗网络空间”是协会工作任务之一。但目前这方面的社会公共服务功能基本被忽略,可以考虑通过对全国性及省市互联网协会的考核达到强化公益诉讼意识与义务的目标,即将各级互联网协会是否有必要存在的考核与其是否实际承担一定数量的公益诉讼及所达到的社会效果勾连。

鉴于此类虚假信息扩散因由的复杂性,有必要倡导行政公益诉讼作为优先适用的民事公益诉讼的补充。依据目前的诉讼法规定及诉讼实践,检察机关具有发起行政公益诉讼的当然主体资格。结合检察机关强制性调查手段和能力有限性,为减少诉讼综合成本,行政公益诉讼应考虑在检察机关掌握初步证据材料前提下即可启动,采纳举证责任倒置规则,即由被告方履行举证义务,以证明其不存在非法行使职权或不作为并致社会公共利益受到侵害。行政公益诉讼的适格主体特定性使得诉讼效果具有更强的示范效应,诉讼程序完善尤为必要。有些虚假信息根源于处置突发危机事件的部门机构存在“国家秘密标准”模糊性思维,为落实公民参与社会公共事务管理的基本知情权,应当施加被告证明义务即为避免信息公开高度盖然性产生可预见危害的不得已需要,原、被告举证义务的重点在于证明信息管控主体对适时、准确、全面公开突发危机事件信息是否存在故意、过失的过错,亦即主观隐瞒所掌握的信息还是因突发危机事件复杂属性而难以确认信息,这是理性追责的必要环节。