党的十八大以来党内问责制的实践逻辑及现实优化进路

张伟进

(重庆社会科学院 马克思主义研究所, 重庆 400020)

党内问责制是我们党治国理政的新实践,其以提高党的建设质量、提升党的执政能力为目的,创新性地将问责这一现代政治制度与中国独特的党政权力结构相结合[1],通过不断地发展完善,逐步形成国家治理体系与治理能力现代化制度体系重要支撑的组成部分[2]。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视党内问责,不断推动问责理论的创新,不断推动问责制度的完善,不断推动问责实践的发展,使党内问责不断向着制度化、法治化、规范化的方向演进。党的二十大报告进一步指出,要不断完善党的自我革命制度规范体系,“落实全面从严治党政治责任,用好问责利器”[3]。面向中国式现代化建设新征程,进一步发挥党内问责制度的重要作用,不仅需要深刻分析党的十八大以来完善党内问责制的基本逻辑,而且需要厘清优化党内问责制度的现实进路。因此,开展党的十八大以来党内问责制度的实践逻辑及现实优化进路的研究具有重要的现实意义。

一、问题提出及文献综述

问责制度最早起源于西方国家,并随着资本主义经济的发展而不断完善[4]。中国共产党自成立以来,最早是在1928年党的六大通过的《中国共产党章程》中规定了对党员干部的审查制度并持续予以完善[5]。但是,新中国成立初期经历过两次重大失误,主要原因是党内问责制度不健全、党内监督体系不够完备、缺乏有效的执行力[6]。因此,党内问责制度的建设就成为一个亟待解决和完善的问题。我国对党内问责制度的研究虽然起步较晚,但在借鉴国外经验和结合中国国情下,通过不断发展和完善,还是取得了一系列的研究成果。

我国学者围绕党内问责制的研究,主要从历史沿革、概念内涵、价值与成效、制度建设等方面展开。党内问责制经历了责任追究阶段、党内问责制的地方探索阶段、党政领导干部问责制的全国推广阶段和专门系统的党内问责制阶段4个时期[7]。党内问责制是指在政党内部要求党的领导机关和党的领导干部对其职责履行情况进行说明与解释,并对其违反职责要求的行为承担党内责任的制度[8]。推行党内问责制有利于维护和巩固中国共产党领导的核心地位,有利于推动社会主义民主政治发展进程,有利于促进经济社会的和谐稳定,有利于推进国家治理体系和治理能力的现代化建设。党内问责制度重点关注问责的事由、问责的主体和问责的具体程序等方面[9]。将党内问责制付诸实施,应着力完善党内问责制的配套措施和辅助制度,处理好党内问责与行政问责、纪律处分、党内监督的关系[10]。

综上,可以发现目前对党内问责制度的研究仍然存在一些不足之处。在理论支撑方面,围绕着党内问责的实践逻辑研究还不够深入,同时基于这一实践逻辑上的问题分析和把控也还不够,亟需研究出台具有可操作性的法律法规作为支撑,研究制定相应的指导规范性文件或具体实施细则作为保障。本文将梳理党的十八大以来推进党内完善问责制度的实践做法,理清其基本的逻辑,总结其实践经验,进而基于现实的考虑和发展前瞻展望,对进一步完善党内问责制度提出理性探索性思考。

二、党的十八大以来完善党内问责制度的实践逻辑

问责制是我们党的重要传统。党的十八大以来,我们党在完善党内问责制度方面做出了更为系统和具有开拓性的探索和实践,总结党的十八大以来党内问责制发展的实践逻辑,对进一步完善党内问责制度,促进党的自我革命制度规范体系的建立与完善,具有十分重要的价值和意义。

(一)价值遵循:全面从严治党获得广大人民的拥护和支持

人民性是马克思主义政党的鲜明价值取向。马克思恩格斯虽没明确提出“以人民为中心”思想,但其对历史唯物主义、人民群众的历史作用、科学社会主义等问题展开的论述,形成了全新的人民主体思想,为以人民为中心思想的确立与发展提供了学理支撑[11]。坚持立党为公、执政为民是践行全心全意为人民服务的根本宗旨[12]。永葆政党本色是百年大党永远得到人民拥护和支持的关键所在,全面从严治党是确保党不变质、不变色、不变味的必由之路。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把马克思主义人民性贯穿于新时代伟大实践,提出以人民为中心的发展思想,紧扣民心这个最大的政治,把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。党的十八届三中全会提出落实党风廉政建设责任制。然而,制度约束范围的有限性一度制约了全面从严治党效能的提升。为此,党的十九届四中全会提出完善和落实全面从严治党责任制度,将党内问责制度作为深入推进全面从严治党的重要抓手;同时提出要进一步坚持和完善人民当家作主的制度体系,为落实以人民为中心的发展思想提供坚实的制度保障[13]。党内问责制作为中国共产党坚持自我革命的重要手段,刀刃向内,刮骨疗伤, 致力解决党内思想不纯、政治不纯、组织不纯、作风不纯等问题,清除党的肌体上的病毒,祛除肌体上的毒瘤,不断提升党的执政能力和领导水平。由此,广大人民群众的利益得到进一步彰显和维护,人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强,党执政的群众基础进一步被夯实。

(二)实践要求:从讲政治的高度重视科学的顶层设计

马克思指出:“一个单独的提琴手是自己指挥自己,一个乐队就需要一个乐队指挥。”[14]党的十八大以来,我们取得了一系列党的重大政治成果和宝贵经验,其中最重要的成果就是将“两个维护”作为党的最高政治原则[15]。船重千钧,掌舵一人。坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,是党的百年奋斗的历史经验,是治理好我们这个大国的实际需要。坚决维护党中央权威和集中统一领导,是关系党和国家前途命运的根本性、原则性问题,是坚持中国特色社会主义的方向性问题[16]。

制度是管长远、管根本的。党的十八大以来,我们党从旗帜鲜明讲政治的高度把做到“两个维护”落实到实际行动上,明确了党内问责制的政治导向,进一步加强了对各级党组织、领导干部的管党治党责任落实不到位、管党治党不严不实、党风廉政建设不到位等问题的责任追究,切实强化了党的政治权威,以上率下、层层传导、反复强化。依靠党中央的系统安排与顶层设计,以习近平同志为核心的党中央强化党内法规制度体系的建设,对党内问责制度进行了重要战略部署,将其固化为党员干部的政治态度、政治信条,逐步走向制度化、程序化、精准化,成为一切实践活动的政治原则、政治保障。2013年,我们党首次编制了党内法规制定工作五年规划,明确提出适时修订《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,但是并没有专门提出要将党内问责与行政问责相剥离。2016年,中共中央从顶层设计的角度出发,审议通过了《中国共产党问责条例》,这标志着党内问责终于拥有了一个系统、权威的制度容器,其约束力以及有效性也得到了进一步提高。2017年,党的十九大将“全面从严治党”写入党章,并提出了新时代党的建设的总要求,党内问责制的进一步完善势在必行。2019年,中共中央颁布了新修订的《中国共产党问责条例》,完善了党员的权利保障机制、容错纠错机制、问责主体与情形等方面的内容。《中国共产党问责条例》的出台与修订使得党内问责有了坚实的支撑性制度。然而,仅仅一部条例还不能称之为制度体系,围绕《中国共产党问责条例》这一基础性制度,党中央还设计了一系列相关法规,填补了党内问责制度体系的缺口,实现了党内问责与党内监督、纪律处分等其他党内法规制度的有效衔接。

(三)实践方法:用好辩证法牵住主体责任的“牛鼻子”

唯物辩证法是马克思主义思想方法论的精髓,实践认识论是马克思主义理论的重要组成部分[17]。习近平总书记创造性地将马克思主义的辩证法和实践认识论应用于管党治党之中,形成了以系统观念为核心的科学思维方法、以坚持问题导向为核心的科学工作方法。牵牛要牵住牛鼻子。党要管党、全面从严治党的“牛鼻子”就是党委的主体责任。所以,党内问责制作为全面从严治党的又一重要利器,要落实主体责任就必须贯穿始终。在党的十八届中央纪委工作报告中就提到,要“牵住主体责任‘牛鼻子’,严格执行问责制度”[18]。

2013年,针对如何加强党对党风廉政建设的领导问题,习近平总书记在党的十八届三中全会上提出,明确党委要负主体责任、纪委负监督责任[19]。此后,习近平总书记在多个场合强调党委的主体责任,并对主体责任的范围和内容进行了丰富,要求各级党委担负起全面从严治党主体责任。2019年修订出台的《中国共产党问责条例》强调了党委作为最主要的问责主体,必须履行好全面从严治党的主体责任,以此来推动管党治党政治责任的有效落实。“牛鼻子”体现出党委的主体责任在全面从严治党中具有牵头管总的地位。在党内问责工作中,之所以要突出党委的主体责任,一方面是因为党委作为最主要的问责主体,必须切实履行主体责任,做好对失职失责党组织、党员干部的问责工作;另一方面是因为问责工作的目的是倒逼失职失责党组织以及党员干部扛起主体责任,真正树立起“党要管党”的自觉性。党的十八大以来的经验表明,在问责工作中,各级党委只有牢牢牵住主体责任这个“牛鼻子”,才能利用问责利器将全面从严治党不断向纵深推进。当然,各级纪委也要发挥好监督专责,配合同级党委做好问责工作,形成问责合力。

(四)实践重点:解决问题要抓住“关键少数”

习近平总书记在《全面从严治党探索出依靠党的自我革命跳出历史周期率的成功路径》一文中指出:“坚持抓住‘关键少数’以上率下,压紧压实全面从严治党政治责任。”[20]全面从严治党的关键是要抓住领导干部这个“关键少数”,全方位扎紧制度笼子,用制度治党、管权、治吏。从全面从严治党的对象角度看,党员领导干部掌握着重要的权力。基于权责一致原则和权力的扩张性和腐蚀性等认识,推进全面从严治党必须抓好从严管理干部这个中心工作[21]。领导干部是推动党和国家各方面事业发展的领头羊,是拥有极大权力同时又肩负重大责任的“关键少数”。领导干部只有拥有敏锐的政治意识以及纯净的道德情操,才能保证与党中央一口气、一条心,真真正正投身到为人民谋幸福、为民族谋复兴的伟大事业中去。新时代,要想切实发挥问责实效,督促党员领导干部落实管党治党政治责任,就必须重视抓好“关键少数”这步妙招。

人不率则不从,身不先则不信。党的十八大以来,习近平总书记在许多重要讲话中都提到了要抓住“关键少数”,特别是“一把手”的重要意义[22]。对此,习近平总书记多次强调抓住“关键少数”必须从思想教育与制度建设两方面双管齐下,科学重构权力运行的流程,坚持以问题为导向,对纠正偏差、精准问责等环节精心设计,确保制度运行有效。抓住了“关键少数”,就能把责任和压力传导下去,带动“绝大多数”,引领“全员覆盖”。在对失职失责的“关键少数”进行问责的环节,新修订的《中国共产党问责条例》明确规定在对党组织问责时,也要对其中负有责任的领导干部进行问责;作为领导干部,必须敢于担当、善于反思,不得向下推卸责任。具体而言,对一个地方或单位的主要负责同志来说,就是要认真履行“第一责任人”的职责,亲自谋划、靠前指挥;对于其他干部同志来说,需要切实履行“一岗双责”,扎实推进职责范围内各项工作,推动全面从严治党向纵深发展。这样一来,通过实施刚性的制度规定,便能达到督促“关键少数”勇于担责、率先垂范的目的,以此来推动管党治党走向“严实硬”。

(五)实践目标:问责的目的是“惩前毖后、治病救人”

毛泽东同志在深刻总结党的历史经验教训基础上,提出了党内政治生活的重要方针“惩前毖后、治病救人”[23]。对于犯错误的同志,我们要把他的毛病治好,使他变为一个好同志[24]。问责的目的不是问责本身,而是要在惩前毖后的基础之上实现治病救人,这就要求我们必须构建好党内问责的容错纠错机制,写好问责的“后半篇文章”。习近平同志对党内问题同志,始终坚持做到区别情况,对症下药。然而,长期以来,我们对于党内问责容错纠错机制的构建一直是缺失的。虽然在2019年修订的《中国共产党问责条例》中首次对问责的容错与纠错环节作了明确的制度性规定,但各地在问责实践中一直存在着“一问了之”的现象,重问责,轻容错,更轻纠错。

党的十八大以来,尤其是在党的十九大之后,在对待党员领导干部的问题上,习近平总书记多次强调要坚持严管与厚爱相统一,准确运用“三个区分开来”,保护党员干部干事创业的积极性,这体现出问责“后半篇文章”中容错机制的重要性。此外,好的干部一定是“管出来的”[25],对领导干部负责也是一种关爱,所以必须重视问责纠错机制的运用。对此,2019年版的《中国共产党问责条例》也作出了原则性的规定,即被问责的党组织、领导干部在问责决定做出后需要明确整改措施,而问责决定机关需要加强对整改的监督检查,以此来督促有错必究、有过必改。

实践证明,没有程序化、严格化的容错纠错机制,党内问责制度很容易成为一纸空谈。总之,写好问责的“后半篇文章”是新时代党内问责工作的鲜明特点,完善党内问责制度还需重视构建问责的容错纠错机制,使之具体化、制度化、实效化。

三、党内问责制度优化的现实进路

党内问责制度的优化要深入贯彻落实党的二十大精神,切实推进严肃精准问责,加强党的集中统一领导,高度重视党员干部的思想建设,不断完善党内问责制度体系,强化制度保障和制度落实。

(一)进一步加强党的集中统一领导

民主集中制是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志[26],是中国共产党的根本组织原则和领导制度。习近平总书记对民主集中制的价值功能作了许多重要论述,在党的二十大报告中再次明确指出,坚持科学执政、民主执政、依法执政,贯彻民主集中制[3]。回顾党的十八大以来我们党带领全国各族人民取得丰富卓越的伟大成就,归根结底在于坚持和发挥了中国化的民主集中制特有的政治优势、组织优势和制度优势[27],从讲政治的高度维护以习近平同志为核心的党中央集中统一领导的权威,高度重视党内存在的领导弱化虚化淡化边缘化现象,从根本上解决干部缺失信仰、追求享乐主义等较为严重的问题。如果没有党的“领航”“掌舵”,中国特色社会主义事业就会失去前进的方向;如果没有党的谋篇布局和统一领导,党内问责制度都将是空想。因此,党中央必须有一锤定音、定于一尊的核心权威。一是战略层面。必须确保广大党员干部在政治立场、方向、原则、道路等方面,具备立场坚定、灵活敏锐的政治警觉及党性修养,对党忠诚、尊崇党章,自觉同党中央保持高度一致,保证政令畅通、令行禁止,将党的文件精神落到实处,在本职工作中深刻彰显。二是政策层面。必须坚持和健全党中央全面领导政策体系,着重突出党中央负责重大工作的总体部署、系统推进,推动党中央对重大工作的集中统一领导制度化、科学化、规范化,使党在把方向、谋大局、定政策、促改革方面的能力不断提升。三是组织层面。必须进一步全面深化党和国家机构改革,进一步优化各级党委和政府组织机构的职能,建立起系统完备、规范高效的专门机构职能体系,使党委、人大、政府、政协、法院、检察院、民主党派、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等在党中央的协调下配合行动、增强合作,更好地适应治国理政的任务要求;切实做到党中央和国家机关充分发挥好“最初一公里”作用、地方党委和政府履行好“中间段”职责、基层组织完成好“最后一公里”使命。

(二)进一步提高坚持贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想认识

中国共产党历来高度重视思想建设。一个政党的指导思想是否开拓发展、创新进取,事关党的事业能否繁荣发展、兴衰成败[28]。习近平新时代中国特色社会主义思想作为中国化时代化的最新的马克思主义理论成果,是党和人民进行实践探索、凝聚集体智慧的重要结晶,更是实现中华民族伟大复兴中国梦的行动指南。习近平总书记在主持二十届中共中央政治局第一次集体学习时指出,要全面把握新时代中国特色社会主义思想的世界观、方法论和贯穿其中的立场观点方法[29]。一是把握好其世界观和方法论。从本质属性看,习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论属于马克思主义的世界观和方法论。党的二十大报告从6个层面对其世界观和方法论进行了全面概括和细致剖析。学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,需要把其基本观点、核心要义、科学体系、根本要求等真正学懂弄通,要准确把握其世界观和方法论,贯穿到治国理政的各方面全过程,使之成为广大干部群众开展行动的精神支撑。二是深入开展习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育活动。学习贯彻党的二十大精神,不仅需要各级党组织有计划有组织开展研讨班、宣讲会,引导各级党员干部和广大群众学习和深入把握新思想新观点新精神,而且需要创新传播宣介渠道,充分利用群众喜闻乐见的方式。可以通过手机、电脑、网络平台等新媒体传播介质讲好党的理论思想,推动党的理论教育活动走深走实。另外,还要持之以恒加强理想信念教育,常态化长效化开展党史学习教育,深入推进全体党员领导干部党性教育,不断增强我们党治国理政的精神力量。

(三)进一步完善党内问责制度体系

制度优势是一个国家的最大优势。制度稳则国家稳,制度强则国家强。2019年修订的《中国共产党问责条例》,完善了党员的权利保障机制、容错纠错机制、问责主体与情形等方面的内容。要推动以《中国共产党问责条例》为基础的支撑性制度走向成熟,进一步完善党内问责制的配套性制度。一是明确问责主体责任。针对责任分解的问题,习近平总书记要求,对每一个具体问题都要分清党委负什么责任、有关部门负什么责任、纪委负什么责任[30]。2019年修订的《中国共产党问责条例》对党内问责的主体作出了规定,还需进一步明确党委应履行全面从严治党主体责任、纪委负监督专责、纪委派驻(派出)机构依职责权限进行监督问责、党的工作机关按照职能履行监督职责。二是问责对象的认定与责任划分。2019年修订的《中国共产党问责条例》针对上下级党组织和领导干部之间的责任划分,添加了上级党组织与领导干部不得向下级党组织和领导干部推卸责任,首次明确了“集体决定,分清责任”的党的问责工作原则,还应进一步明确党组织中负有责任的领导班子成员间责任的认定和划分,特别要注意实际工作中广泛存在的多领导协同管理的情形。三是问责程序更加规范明确。2019年修订的《中国共产党问责条例》使党内问责程序逐渐走向新阶段,还应进一步完善问责程序,把更多的因处理危机事件、回应社会质疑等问题启动的应急性问责转化为自觉的制度化问责,确保问责的规范性、有效性。四是党内问责尺度趋于合理。2019年版的《中国共产党问责条例》在旧《中国共产党问责条例》的基础之上,增添了构建问责对象容错纠错机制的内容,增加了问责工作原则,分别规定了“不予问责或免予问责”“从轻或减轻问责”以及“从重或加重问责”3种容错情形。今后,还应进一步明确可以按相关规定正常使用情形下的实施细则,以此来更好地激发党员干部的担当精神。

(四)进一步强化党内问责制度落实

实践论是马克思主义哲学的核心观点[31]。认识是为了实践,认识要回归实践、服务实践[32]。党内问责制的效能,关键在于制度的执行和落实。党内问责制是反对腐败、建设廉洁政治的核心策略,党内腐败治理必须加强改革顶层设计,完善各方面制度规范体系,更重要的是必须始终坚持以党的自我革命推进全面从严治党,不断强化党内各项制度的落实。一是完善权力监督制约机制。全面贯彻落实《中国共产党党内监督条例》,结合各个政府部门实际,制定党风廉政建设考核办法,切实加强对党风廉政建设和反腐败工作的监督。推动组织、统战、群众、舆论、网络、家庭全覆盖的党内外监督体系形成合力,围绕着人民群众根本利益维护展开监督。建立完善的违法、违纪线索采集与处置机制,对涉案线索要认真调查核证。对于群众反映的普遍性、倾向性问题的舆论信息,要通过多种方式认真调研,及时堵上制度漏洞。二是问责和其他监督方式要协同。要处理好党内问责与党外监督的关系,两者出发点是一致的,都是为了维护党和人民的根本利益,两者互相依存、互为补充。要不断强化党内监督的核心作用,同时注重发挥党外监督的作用,并从制度和机制上把党内问责与党外监督结合起来。党内问责和党纪处分都是党内监督的重要方式,但是主体不同。党内问责是按照干部管理权限进行的,问责的主体一般是党委、政府或者政府的工作部门;党纪处分是纪检监察机关和组织部门按照权限履行相关职责实施,实施主体一般是纪检监察机关。处理好党内问责与日常监督的关系,党委(党组)要用好问责利器,梳理归纳管党治党存在的问题,分析产生问题的主要原因,重视日常监督,做到重在日常、贵在有恒,真正聚焦监督基本职责,聚焦监督定位,以卓有成效的日常监督促进党风廉政建设,预防腐败问题发生。三是建立容错纠错机制。党内问责制度重点在于“治病救人”,容错纠错机制的建立是为了在一定范围内,宽容失败、允许试错、有错必改,营造支持改革、鼓励创新的良好氛围,给改革创新、实干者撑腰鼓劲。容错的目的是让干部少犯错、不犯错、不再犯同样的错。这就需要切实把纠错与容错有机统一起来。一方面,通过对打着改革旗号搞歪门邪道、损公肥私、行不正之风而犯错误甚至违纪违法的党员干部及时问责纠错,端正思想认识;另一方面,通过对为敢于改革、敢于担当的干部撑腰鼓劲,及早发现并纠正苗头性、倾向性问题,尽力采取补救措施改正失误或错误的问题。

四、结语

当今世界,风云跌宕。中华民族迈上全面建设社会主义现代化国家的新征程。全面建设社会主义现代化国家关键在党。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势。我们党经过百余年的实践探索,党内问责制逐步形成了以问责主体、对象、内容、范围、方式、程序为基本要素的完整制度架构。然而,从实践角度看,现行党内问责条例的治理效能还未充分发挥,仍需要综合配套改革和系统的制度支撑。这就需要更多学者充分调研党内问责制的实践效果,继续深化相关理论研究。要在深入调研认真分析研判党内问责制度运行存在问题的基础上,更多关注党内问责制度体系的逻辑自洽和人文关怀,进一步完善党内问责制的配套措施和辅助制度。