地方政府专项债券管理现存问题与对策

甘荫豪

我国地方政府专项债券经过多年的实践，发行规模不断扩大，对我国经济发展提供了充分有效助力，但其在运行中暴露出的问题也较为明显，尤其在管理方面暴露出诸多漏洞，这可能为经济发展埋下隐患。

为了缓解地方财政压力，各地普遍采取了地方政府专项债券这一融资模式，尽管发行规模的扩大推动了社会经济发展，但在经济下行压力逐渐增大的情况下，对其加强管理的重要性日益凸显。强化对地方政府专项债券的有效管理，应该从限额管理、项目管理、市场化管理、风险管理等方面展开。但是，现阶段很多地方的管理活动还存在着诸多不足，这不仅给地方政府带来了巨大的财务风险，也给我国经济的健康平稳发展埋下了隐患。因此，有必要从地方政府专项债券的实质和管理现状分析出发，对这一领域的管理活动开展研究。

一、地方政府专项债券概述

（一）地方政府专项债券的概念

专项债券属于地方政府债券，分为普通专项债券和项目收益专项债券。地方政府发行此类债券，主要是为了弥补自身的财政不足，通过政府举债的形式为本地社会、经济发展提供充分的资金保障。主要依靠专项收入或政府性基金偿还。

（二）地方政府专项债券的基本属性

1.经济属性

经济属性是指地方政府专项债券为地方社会经济发展所带来的经济调节和促进作用，当经济发展趋缓甚至停滞、倒退时，地方政府积极举措，通过扩大地方政府债券的发行规模，加大对重点领域和薄弱环节的扶持力度，促进民间投资增长，刺激地方经济稳定增长的同时降低失业率；在经济出现通货膨胀时，通过缩减地方政府债券的发行规模，使经济运行在合理的区间。

2.财政属性

现阶段，地方政府专项债券的发行权保留在省一级的政府中。省级政府通过发行地方政府专项债券，面向全社会融资，然后将所获得的资金贷款给县级政府。

为了规范债券发行行为，我国新的《预算法》规定，专项债券纳入政府性基金预算，禁止预算之外的举债行为，由人大进行监督和审查。因此，地方政府债券是地方政府筹集债券资金，进行地方项目建设的工具之一，且其发行受到财政预算的严格管理，这说明地方政府债券具有财政属性。

3.金融属性

金融属性是指地方政府专项债券发行行为是完全按照金融市场的一般規则运行，政府发行债券，然后在市场公开投放，其价格受市场供求的影响。此外，我国相关部门强调地方政府在发行地方政府专项债券时，要加大信息公开力度，严格披露债券的使用项目、债券利率和风险、发行规模等，使其便于接受市场投资者的监督，强化了地方政府专项债券的金融属性。

（三）地方政府专项债券管理的分类

1.限额管理

限额管理是指地方政府专项债券发行总额的管控。虽然地方政府专项债券的发行权归属于省级政府，但为了防范金融风险、减轻财政压力以及确保此类债券能够真正为社会经济发展作出贡献，国务院每年会根据社会、经济的发展情况，确定地方政府专项债券的总额度，并形成报告，提请全国人大审批。人大审批通过之后，国务院会根据各地区的实际情况，分配各省份额。一般来说，当经济过热时，国务院就会缩紧额度；相反，经济下行时，国务院就会提高限额。在分配额度时，国务院除了会考虑各地的实际情况之外，也会考虑地方的实际融资需求，以及地方的财政偿还能力。

2.项目管理

项目管理是对与地方政府专项债券挂钩的项目进行考察，首先项目需要是一般公共支出，如各类公共设施建设、民生服务以及各类大型的资源、能源项目等。其次，考察地方政府专项债券在项目中的占比，一般而言，为了确保项目的安全性，我国要求此类债券在项目投资中的占比不应该超过20%，且债券投入需要经过严格审计。

3.市场化管理

市场化管理要求地方政府专项债券的发行、管理活动需要完全遵守市场的一般原则。首先，地方政府专项债券在发行之前，需要得到银行等第三方评估机构的评估，各项指标通过之后，才能够面向市场投放。其次，需要遵循公开透明的原则，积极披露债券的相关信息，以确保购买者的基本权益。最后，地方政府专项债券的价格应该遵循一般的市场规律，利用行政手段进行强制性的价格干预。

4.风险管理

风险管理是指对地方政府专项债券运行风险的防范工作。地方政府专项债券往往数额较大，且影响范围较广，一旦出现问题，不仅会给项目造成损失、给债权人造成损失，同时也会危及政府的财政安全，甚至还会直接造成金融风险。所以，我国不断加强对地方政府专项债券的风险管理，并且将此类债券的风险划分为四个等级，针对不同等级，制定应急处置措施。由国务院相关部门指导，省级政府配合，县级政府执行，银行等金融机构也参与到对相关风险的管控中。

二、我国地方政府专项债券现状

（一）新增专项债券发行规模增长迅速

2015年是新《预算法》框架下地方政府债券发行第一年，债券市场上出现了省级政府作为发行人的地方政府一般债券和专项债券。从发行规模来看，地方政府债券呈现出逐步扩大的态势，从最初的0.1万亿元，暴涨到最高峰的3.75万亿元（2020年），此后，这一数值虽然有所下降，但是基本维持在一个高位运行水平上。通过大量发行地方政府债券，对我国市场经济的发展起到了有效的推动作用，同时对于我国各项基础设施的建设也起到了积极的影响。

（二）发行期限呈现长期化态势

在发行期限上，2018～2022年地方政府专项债券发行期限分别以5年期和10年期为主，专项债券平均发行期限分别为6.1/年和9.0/年。如2020年地方政府专项债券平均发行期限14.6/年，依旧以10年期为主，其中10年期及以上专项债券发债规模15746.06亿元，占比81.11%。2022年1～6月，地方政府专项债券平均发行期限为12.7年。专项债券发行期限呈现长期化态势。

从地方政府专项债券的这一稳定增长趋势来看，不难发现我国希望这一债券融资模式实现长期化运行，以配合国家宏观调控政策及经济发展周期，确保新增专项债券期限原则上与项目期限相匹配，缓解短期债务还款压力，避免清偿风险的集中爆发；另一方面也反映了围绕公益性发行项目收益专项债券，项目本身的收益率较低，需要一定期限的运营才能完成偿债资金的归集沉淀。

（三）地方政府专项债券支持领域更加广泛

为了确保地方政府专项债券能够被充分有效利用，各地政府在利用这一融资时，结合自身实际出发，实现对各个领域的投入。数据显示，在2018～2022年期间，地方政府专项债券流入项目5.6万多个。其中，直接服务于1.4万个社会事业项目；服务各类市政建设以及经济产业园区建设1.3万个，占比多达48%。

在2018～2022年期间，地方政府专项债券的总体规模得到了充分提升，多年合计额度为10万亿元。从这些资金的流向来看，保障性安居工程合计支出2万亿元，各类经济产业园区建设支出达2.5万亿元，社会基础建设支出（主要是公共交通事业）达1.9万亿元。

可以说，地方政府专项债券作为稳定经济增长，补齐发展短板的主要着力点之一，其支持领域广泛，有利于加快形成高质量的“内循环”发展格局。

（四）地方政府专项债券市场化增强

鉴于地方政府专项债券的风险突出，所以我国在加强相关立法建设的同时，充分发挥市场的力量，逐步形成了完善的市场流通机制。现阶段，在发行节点中，我国新《预算法》规定只有省级政府可以发行此类债券；在交易环节中，政府债券的流通日益规范，主要为场内和场外两个场所。场内主要是深交所和上交所，场外则主要依靠银行渠道。通过这种形式，能够确保市场价格机制的充分发挥，减少过度人为干预造成的潜在不利影响。

三、我国地方政府专项债券管理的问题

（一）限额规模不确定、分配不合理

当前，省级财政部门是地方政府债券的发行主体，但是根据新《预算法》规定，省级政府的额度需要由中央审批，最终确定。在这一机制下，省级政府会结合地区的社会发展实际，上报相对合理的债券发行额度。但是，在中央审批的过程中，所考虑的因素不仅仅是地方的债券发行需求，还需要在人大审批通过的全国债券总额度范围内，尽可能平均将额度分配给各个地区。基于这一模式，地方政府专项债券在各地的分配就会出现不尽合理的情况，一些需求不强烈的地区反而会得到相对较多的额度，而一些需求强烈的地区，则会感到额度捉襟见肘。这也造成了一系列的负面后果，如一些额度被限制浪费，而一些项目因为得不到债券融资支持，不得不停滞。

（二）项目管理方式不科学

当前，我国对地方政府债券对应项目的审批不够到位。首先，对于省级政府上报额度的合理性審批不足。中央在划拨债券额度时，追求不同地区的额度公平，但是对于额度的合理性审批不足。其次，对于项目的审批不足。地方政府专项债券直接运用于各类重大项目，但是这些项目的合理性、未来盈利价值等因素都得不到充分有效审核。最后，一些地方政府对项目信息的披露不重视，甚至对披露的项目收益盲目抬高，加大了社会成本负担，对经济社会带来系统性的负面影响。

（三）市场化管理程度不足

当前，我国发行地方政府专项债券时，强调秉承市场化原则。但是在实践中还存在着市场化水平较低的情况。第一，地方政府专项债券的流动性不足。各地的地方政府专项债券主要是以银行为主要渠道进行流动的，限制了其市场流动性，从而让市场的价格机制无法得到有效发挥。第二，信息披露制度不完善，影响债券信息的公开度和透明度，导致当前我国地方政府债券的信用评级普遍虚高。第三，市场监管机制较为有限。因为地方政府专项债券的发行主体是地方政府，所以市场要想对之展开有效监管，存在客观困难。

（四）专项债券潜在风险多

首先，当前地方政府专项债券的价值是以项目预期价值为背景进行估算的，但是项目的具体进展因为很少得到充分有效的监督，所以存在不确定性，这会让债券价值面临潜在的下行风险。其次，地方政府在专项债券资金的使用方面存在不合理的行为，严重降低了资金的使用效率，债券造成贬值压力。最后，地方政府的财政不够公开透明，在这种情况下，一旦政府出现财政危机，就会面临债券本息难以兑付的情况。

四、地方政府专项债券管理发展的对策

（一）改进限额管理的规模确定和分配制度

我国当前对地方政府专项债券发行的额度分配不尽合理。后续应该调整整体的地方政府专项债券限额预算，合理分配各省的限额。中央政府应该建立更为科学的限额分配制度，在尽可能兼顾公平的同时，对各个地区的实际财政情况展开深入考核，梳理其项目建设需求，以此做到对地方政府专项债券限额的按需分配。另外，我国还应该建立地方政府专项债券限额的跨省流动机制，允许不同地区之间根据自身的实际需求，相互拆借限额。

（二）提升项目管理的科学化水平

地方政府专项债券是以项目预期价值来确定自身价值的。所以，应该不断加强对项目自身价值的准确评估，尤其应该引入社会第三方机构，展开对项目价值的精准评估，避免出现债券价值虚高的情况。同时，针对披露的项目收益出现虚高的现象，监管部门可以在保证项目收益能覆盖债券本息的情况下，设定专项债券项目的收益率上限，提高信息披露真实性、可靠性，防止项目披露收益率过高。为解决项目期限与债券期限存在错配的问题，建议发行期限较长的专项债券，使地方政府专项债券、市场融资期限与项目期限三者保持高度匹配。适当延长地方政府专项债券的期限，能够使在建项目得到充分的周期来获得充足的收入进行还本付息，有效减轻发行主体的偿债负担。

（三）加快政府专项债券发行与流通的市场化进程

当前我国发行地方政府专项债券的市场化程度远远不够，对此，后续我国应该采取如下措施：首先，鼓励地方政府专项债券在多个渠道流通，以全面发挥价格机制。中央政府应该要求各地的债券在场内和场外两个渠道充分流通，利用市场的宏观调控手段对债券的价值做出合理评估。其次，中央政府应该建立严格的信息披露机制，让各地政府能够真实提交债券以及背后项目的各类数据，提升评估结果的准确性和公正性。最后，鼓励市场对地方政府专项债券的运行情况进行监管，允许广大投资者、债权人对债券进行评议、监督，一旦发现问题应该立即举报，尽可能规避垃圾债券的出现。

（四）预防和化解债券风险

目前，地方政府专项债券还存在较多的风险管理漏洞，对此，需要采取如下措施：首先，加强对项目的评议。项目的开展成果是影响债券价值的主要因素，因此，需要强化对相关项目的评估，以发现和化解项目环节的职责分工问题，提高有效化解债权风险的能力。其次，通过保险机构的承保提升地方政府专项债券的信用评级，为其满足条件的对应项目提供融资支持；也可以积极引导其他社会机构提供项目贷款，进一步推进地方政府专项债券的融资工作。为了有效规避地方政府专项债券的融资风险，还应当积极引入境外的合格投资者广泛参与，进一步扩大当前投资者范围，强化项目融资基础。

（作者单位：广东博罗农村商业银行股份有限公司）