环境法典编纂纳入“双碳”目标的可行路径研究

潘晓滨,刘尚文

(天津财经大学 法学院,天津市河西区 300222)

工业文明时代,化石能源的使用极大地推动了人类文明的发展进程,但与此同时,化石能源所带来的隐患——温室气体也开始逐渐被人们所熟知。[1]根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)第六次评估报告第三工作小组的研究成果显示,2019年全球人为温室气体排放量为59亿吨二氧化碳当量,2010-2019年的平均年温室气体排放量高于前十年,但2010年至2019年的增长率低于2000年至2009年。[2]针对二氧化碳气体排放,自《巴黎协定》以来,全球各国纷纷提出了自身的减排目标,并在有效地支持低排放创新和技术扩散方面制定了一系列结合国家环境和技术特点的政策。

2022年10月16日至22日举行的中国共产党第二十次全国代表大会上习近平总书记在报告中指出要“积极稳妥推进碳达峰碳中和”、“立足我国能源资源禀赋,坚持先立后破,有计划分步骤实施碳达峰行动”,党的二十大报告指明了我国未来迈向碳达峰碳中和的方向。[3]同时中国法学会环境资源法学研究会也已研究形成了《生态环境法典专家建议稿(草案)》,并对已经形成的专家建议稿草案进行多次深入论证。[4]然而在如何将“双碳”目标的保障内容融入环境法典上还存在着诸多问题亟待解决。如何在保证明确“双碳”目标的基本概念和内涵的前提下在环境法典中得以体现?如何建立相关法律责任制度?回答这些问题,需要全面了解“双碳”目标的内涵,梳理现阶段我国相关的立法基础,结合域外环境法典编纂的经验来探寻未来环境法典如何回应“双碳”目标。

一、“双碳”目标的提出及内涵

(一)“双碳”目标与《巴黎协定》的履行

习近平总书记在2020年9月于联合国一般性辩论上正式提出,《巴黎协定》代表全球绿色低碳转型的大方向,是保护地球家园需要采取的最低限度行动。中国将提高国家自主贡献(NDCs)力度,并采取更加有力的政策和行动措施,二氧化碳力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和,这便是我国的碳达峰、碳中和目标。[5]“双碳”目标的提出,不仅是向全球各国彰显大国担当,也是推动国家转型发展的一个信号。中国作为负责任的大国,在全球生态环境面临重大挑战的历史阶段,积极推动并加入《巴黎协定》,表明了支持全球环境生态治理的决心。

《巴黎协定》被认为是全球应对气候变化领域的一项重要成果,不同于1997年的《京都议定书》,《巴黎协定》在放弃了诸多以往强制性减排和控排规定的情况下转换思路,提出了各缔约方自愿减排的规定,这就可以使缔约方根据自身减排能力,以自愿形式承诺并提交国家自主贡献(NDCs)。也是基于《巴黎协定》诸如此类灵活的条文规定,得到了全球更为广泛的参与与支持,也掀起了各国提出本国自主贡献目标的热潮。从国际法的角度来看,由于《巴黎协定》所规定的减排义务是一种单方面确认的单边承诺,其对于其他缔约国或缔约方并没有互惠性,所以提出“双碳”目标是一种单边的法律行为。[6]同时我国“双碳”目标是基于《巴黎协定》的有关规定提出的,是具有典型履约性质的,可以看出“双碳”目标的提出具有国际法上单边法律行为与履约行为两大特点,《巴黎协定》并没有严厉的制裁措施以确立单边法律行为的法律责任,但从履约的角度出发,违背本国的自主贡献目标必然会严重影响本国声誉。

(二)比较法视野下“双碳”目标的概念辨析

“双碳”由碳达峰与碳中和两部分构成,碳达峰可以理解为二氧化碳的排放不再增长达到峰值。[7]与其息息相关的碳中和,更被公众所熟知。在2003年,美国一演员便以在墨西哥植树的方式,宣称已抵消其个人产生的二氧化碳,成为美国第一个碳中和公民,虽然现如今看来因为当时技术受限,且对于未来个人产生的二氧化碳无法预测,这种说法并不严谨,但碳中和的概念受到了广泛的传播。而对于碳中和概念层次更加专业的研究,最早是以“净零二氧化碳排放”的形式出现在2018年政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的报告中,其中将“净零二氧化碳排放”说明为“一段时间内全球认为二氧化碳排放量与人为二氧化碳移除量相平衡。”而在随后2021年IPCC才给予了碳中和更加明确的定义,其指的是一定时期内特定实施主体,包括国家、组织、地区等人为二氧化碳排放量与人为二氧化碳移除量之间达到平衡。但从概念上来说,净零二氧化碳排放与碳中和有诸多相似之处,由此IPCC也指出两个概念基本是重叠的。从各国法律或政策来看,中国、俄罗斯、阿根廷、马来西亚使用的是“碳中和”一词;美国、印度、英国、法国是用“净零”来对长期目标进行表述;除“碳中和”与“净零”外还存在着诸如厄瓜多尔使用的“零碳”;德国、西班牙、意大利等国使用的“温室气体净中和”、“气候中和”等表述。[8]

(三)“双碳”目标与“两山”理论的融合

习近平总书记对于“两山”理论的相关重要论述,揭示了人与自然、人与人、地区与地区、国与国之间和谐价值的重要性,“双碳”目标的提出作为“两山”理论的具体表现形式,[9]更需要以“两山”理论为基础,进一步诠释人与自然相和谐的理念。“绿水青山就是金山银山”从根本上破除了传统观念中经济发展与环境保护不可兼得的理念,揭示了经济发展与环境保护辩证统一的关系。“两山”理论蕴含着人与自然和谐统一的内涵,要意识到人与自然是一个共同体,正确处理人与自然相和谐的问题是对当代人与后代人负责任的表现。人类是依托于自然的基础上进行生存与发展的,正如被誉为第一部生态小说的《天根》一书中所说:“大自然是人类生存之根,是所有生命的根。”[10]然而在资产阶级工业革命之后,随着科学技术与生产力不断地发展,逐渐形成了以人类中心主义为代表的工业文明思想和现代精神。[11]而由此无节制排放二氧化碳的行为,使当前已完全超出了自然环境所能自然吸收的范围,引发了全球变暖等严峻的环境问题。

表1 部分国家域内法律或政策对于国家长期目标的表述①

以习近平同志为核心的党中央以实际行动践行了“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念。[12]“双碳”目标作为我国国家自主贡献目标(NDCs)的提出,可以看出实现人与自然相和谐便与碳中和的含义不谋而合,碳中和本身便是一种良好的实现人与自然和谐的生态平衡秩序。在实现人与自然相和谐的美好愿景过程中,“两山”理论提供了理论指引,而“双碳”目标的提出便是我国通往人与自然和谐过程中的一个通道。“双碳”目标的引入,倡导我国形成绿色、低碳、循环、可持续的发展模式,也推动了我国绿色经济的发展,利用市场机制减少温室气体排放、推动绿色低碳发展,助力实现“双碳”目标与国家自主贡献(NDCs)目标。

二、“双碳”目标融入环境法典的政策与法律基础

(一)“双碳”目标提出之前的政策积淀

在“双碳”目标还未被提出前,我国便已意识到应对气候变化的重要性,应对气候变化的概念最早出现在1994年的《中国二十一世纪议程》中。在2007年的《应对气候变化国家方案》中,便立足本国国情指出“我国人口众多、经济发展水平低、气候条件差、生态环境脆弱,是最易受气候变化不利影响的国家之一,同时我国正处于经济快速发展阶段,应对气候变化形势严峻,任务艰巨。应对气候变化,事关我国经济社会发展全局和人民群众的切身利益,事关国家的根本利益。”[13]同时确立了在可持续发展框架下应对气候变化、遵守“共同但有区别的责任”的原则。2013年《“十二五”规划纲要》中,明确指出要控制温室气体排放,探索建立低碳产品标准、标识和认证制度,建立完善温室气体排放统计核算制度。[14]同年《国家适应气候变化战略》(以下简称《战略》)分为五大章节(面临形式、总体要求、重点任务、区域格局、保障措施)相对全面的对于应对气候变化工作进行了部署。国家发展改革委于2014年印发了《国家应对气候变化规划(2014-2020年)》,对于控制温室气体相关的政策措施更加明确,涉及能源、交通等多领域,并积极推动增加森林碳汇。2015年《生态文明体制改革总体方案》(以下简称《生态文明方案》)由中共中央、国务院印发,《生态文明方案》是一项对于生态文明领域的顶层设计与部署文件,其搭建的诸多基础性制度框架为我国建立系统完整的生态文明制度体系提供了重要的发展方向,诸如激励与约束并举、试点先行等原则均被后续政策文件所沿用。

(二)“双碳”目标提出之后的政策快速发展

2021年10月24日发布《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(以下简称《意见》),《意见》对全国碳达峰碳中和工作起到了指引与统领作用,是碳达峰碳中和“1+N”政策体系中的“1”的体现。同时期由国务院发布的《2030年前碳达峰行动方案》(以下简称《方案》)与《意见》共同构成了我国碳达峰碳中和工作的顶层设计。《意见》设立了以2025年、2030年与2060年为重要节点的三个阶段性目标,其中2025年力求“为实现碳达峰、碳中和奠定坚实基础”;2030年“二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降”;2060年“碳中和目标顺利实现,生态文明建设取得丰硕成果,开创人与自然和谐共生新境界”。随即提出推动经济社会发展全面绿色转型、深度调整产业结构等十大方面为碳达峰碳中和工作指明了前进方向。《方案》与其相似的是提出了以能源、工业、城乡建设、交通运输等领域的“碳达峰十大行动”。

表2 不同领域保障碳达峰相关政策部署(部分)②

在《意见》出台后,各省市也开始根据当地实际提出推动地区碳达峰、碳中和工作的实施意见。如浙江省对于2025年非化石能源消费比重达到24%左右(《意见》为20%左右);湖南省对于2025年单位地区生产总值能耗比2020年下降14%(《意见》为13.5%);广西省到2030年非化石能源消费比重达到35%以上(《意见》为25%左右)。更具体的碳达峰实施方案,如《上海市碳达峰实施方案》在“碳达峰十大行动”的基础上进一步细化,在节能降碳增效行动中深入推进节能精细化管理,进一步完善“市区联动、条块结合”的节能管理工作机制等,同时明确了各项行动责任单位并进行督促和考核。

(三)与“双碳”目标保障相关的环境法体系形成

作为环境与资源保护基本法,2014年修订的《环境保护法》在总则说明其立法目的有“推进生态文明建设、促进经济社会可持续发展”,这些都是“双碳”目标所反映出的价值内涵。同时规定了保护优先、预防为主等共五项环境保护原则,起到了统领我国现行有效的30余部生态环保类法律、100多件行政法规与1000余件地方性法规的作用。

在污染防治法领域,由于二氧化碳气体本质属于温室气体而不是大气污染物,因此《大气污染防治法》对于二氧化碳气体的规制还处在探索阶段。[15]对于总则的大气污染物和温室气体实施协同控制,逐步发展为了2022年6月10日发布的《减污降碳协同增效实施方案》中的减污降碳协同增效。

自然资源法领域,由于实现碳达峰碳中和目标本身的复杂性,所涉及的自然资源领域众多,主要包含农业、能源、陆地生态系统等方面。具体而言,在农业立法层面的《农业法》、《渔业法》对于减缓二氧化碳排放的内容有所空缺,更多地从资源利用、环境保护的角度进行规制。[16]

能源法层面,《可再生能源法》与《节约能源法》两部法律是可以推进“双碳”目标的保障立法,其中《可再生能源法》主要以非化石能源开发利用为主要内容,对于推进化石能源到非化石能源的迭代提供了法律依据。而《节约能源法》明确说明节约资源是我国的基本国策,法律的制定也对全民形成低碳绿色的生活意识起到了积极作用。

表3 各地区保障“双碳”目标相关政策部署③

生态保护法层面,我国《森林法》对建设生态文明,实现人与自然和谐共生起到了重要作用,然而从森林对于“碳汇”的重要性来看,《森林法》目前对相关内容并没有涉及。《草原法》对于草原的所有权进行了较为详尽的规定,由全民所有制单位、集体经济组织等使用的国家所有的草原,必须由县级以上人民政府登记并通过核发使用权证来确认草原使用权,并设置了相应的转移与监督制度,《草原法》涉及的生态资源的管理对于未来其他生态资源的立法管理具有一定参考价值。而《湿地保护法》在湿地修复章节要求县级以上地方人民政府应当按照湿地保护规划,因地制宜采取水体治理、土地整治等措施,增强湿地生态功能和碳汇功能。

在环境管理立法层面,《环境影响评价法》规定了建设部门对于项目的环境影响所需要编制的环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表等文件,并经申请后方可进行相应的工程建设。适应“双碳”目标的碳评价也在多省开启了制度实验,如广东和福建将碳排放评价结果直接关联新建项目企业的配额,由省生态环境部门根据地级以上市生态环境部门的审核予以核定。[17]《环境保护税法》中的《应税污染物和当量值表》并未规定二氧化碳,有学者指出可以结合我国经济社会发展实际设计碳税制度,用以更好的限制二氧化碳排放推动“双碳”目标的顺利实现。[18]

同一时期,涉及“双碳”目标的地方性立法制度也逐步设立,如天津市的《天津市碳达峰碳中和促进条例》(以下简称《条例》)、《天津市碳排放权交易管理暂行办法》,广东省的《广东省碳排放管理试行办法》等,地方性立法通常都对本地区“双碳”工作进行规定,《条例》第一章第二条规定“本条例适用于本市行政区域内促进实现碳达峰、碳中和目标的相关活动”。作为我国首部以促进实现碳达峰、碳中和目标为立法主旨的省级地方性法规,《条例》的制定使碳达峰、碳中和相关工作有了具体的行动方向,涵盖了不同领域协调统一促进实现碳达峰、碳中和目标。除去传统涉及碳排放的农业、工业、交通等领域,《条例》十分重视提高全社会绿色低碳意识,要求学校在教学内容中纳入碳达峰、碳中和知识,新闻媒体开展相应的公益宣传等。《条例》对于天津市的绿色转型,推进生态文明建设提供了重要的法治保障。

三、“双碳”目标保障的法律与政策问题分析

(一)“双碳”目标保障的专门法缺失

中共中央宣传部于2022年9月15日举行“中国这十年”系列主题新闻发布会,生态环境部部长黄润秋介绍到“这十年,全国单位GDP二氧化碳排放下降了34.4%”、“去年上线了全球最大的碳排放权交易市场,绿色越来越成为高质量发展的底色。”[19]同时当前政策与法律呈现出的问题也逐步展现出来,首当其冲的便是专门法的缺失,《巴黎协定》的初衷主要便是应对当前气候变化问题,“双碳”目标亦是我国对于应对气候变化的承诺。为保障“双碳”目标的实施,我国制定了全面和细致的相关政策进行指引,但对于设立专门支持“双碳”目标或应对气候变化的法律法规还有所欠缺,更多是依托各领域之间的专门立法进行规制。缺乏了法律制度的顶层设计,在推进国内碳达峰碳中和工作时更多只能依托相关法、相关政策、规范性文件等开展,这使得开展工作落入了于法无据的窘境中。在当前积极应对气候变化的全球趋势与实现国家经济绿色转型高质量发展的国家战略下,亟需推进“双碳”目标保障相关立法进程,完善顶层法律设计。

(二)“双碳”目标相关法律保障制度仍需完善

实现“双碳”目标之所以艰巨,最重要的原因便是碳排放涉及领域之多、规制之难。如我国能源消耗以化石能源为主,而化石能源燃烧所形成的温室气体是巨量的,抑或是工业领域尤其是高耗能行业生产效率较低无法满足节能减排的需要等。尽管相应领域我国都进行了相关立法,但在缺乏“双碳”目标保障的专门法的前提下,相关法在涉及“双碳”目标保障时不可避免的产生了一定的滞后性,如《农业法》虽然在2002年与2012年分别进行了两次修正,但并未涉及“双碳”的相关内容,因此部分涉及“双碳”的领域由于法律的缺位只得依托政策进行规制。不仅如此,相关法之间虽然其立法目的都是用以解决实际存在的环境问题的,但不同法律之间的协调,以及存在的法律规范之间的冲突与重叠问题需要思考如何避免。[20]比如有关固体废弃物的资源化利用,在《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》均有涉及,但具体的规定与侧重点又有所不同。[21]

(三)“双碳”目标配套政策手段依然不足

现有的“双碳”目标保障的法律制度体系尚未完善,处于与“双碳”工作不相适应的情形,因此“双碳”目标的推进与绿色低碳发展主要依托政策推动。在政策层面,“1+N”政策体系已基本建立,为各领域重点工作有序推进提供了政策基础。但“1+N”政策体系主要对于国内“双碳”工作起到了指引作用,对于“双碳”工作重点目标、涉及领域、工作机制等进行了规定,但对于政策的保障手段还有不足。政策的生命力在于落实,难以落实的政策不仅会影响相关工作的落实,还会影响到政策的权威性。现有保障手段如对于“双碳”工作的公众参与机制并未具体,多是以新闻媒体角度要求其对相关违法行为进行舆论监督;责任方面,部分省份对于相关责任设定存在不足,惩戒措施亟须确立;还有诸如投融资等方面的保障手段还需进一步的完善。

环境法典的编纂为解决“双碳”目标保障的法律与政策相关问题提供了一个可行方案,法典作为国家最高的立法形式,更是具有鲜明时代特色的法学思想成果,环境法典所要实现的便是进一步推进生态文明建设和环境治理体系现代化,[22]而习近平总书记指出要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局,[23]这给了通过环境法典的有关规定设计保障“双碳”目标的顶层制度设计的可能。环境法典作为将环境法律法规在当前应对气候变化的背景下系统化、规范化整合的最高立法成果,是改变当前专门法缺失、相关法众多、政策约束性不强的理想途径,也只有环境法典可以做到改变当前现有环境法律体系,进一步作为法律层面保障“双碳”目标的顶层设计。

四、域外环境法典保障碳达峰碳中和的立法经验

(一)法国:环境法典低碳发展战略与环境公众参与

《法国环境法典》总共分为七卷,按照顺序分别为“共同规定”“自然环境”“自然空间”“自然遗产”“污染、风险和损害的预防”“适用于新喀里多尼亚、法属波利尼西亚、瓦利斯和富图纳、法属南方和南极洲领地和马约特岛的规定”“南极环境保护”。[24]其中第二卷“自然环境”涵盖了水、海洋、大气相关的规定,其中第二编大气与大气层中将减少温室气体的排放归为了保护大气层的措施,同时与“碳”相关的名词频繁出现在法典中。从L222-1A条的“碳预算”开始,《法国环境法典》纳入了法国国家低碳发展战略的有关内容,两者的一个重要关联就是受低碳发展战略调整的各个主要行业,对于法国做出的欧洲或国际承诺进行碳预算的分配以控制国家碳排放,同时国家与地方政府推行的相关规划也需要考虑到低碳发展战略。在随后的第九章L229-1条进行了温室气体篇章总则性的阐述,法国将防止温室效应增强和对抗气候变暖的有关风险作为其优先考虑的事项,这也是对前文低碳发展战略理念的支持,并在随后的内容对于排放配额等问题进行了更为详尽的规定,这些规定使得法国应对气候变化工作有了最为重要的法律依据。

法典不仅在国家层面进行了诸多推动环境保护的规定,同时也给予了公民参与的权利,这便是《法国环境法典》的环境公众参与原则。这源于法典第L110-1条中第二款第四项的规定“所有人都有权获取公共机关所掌握的环境信息的原则”,但编纂者在编纂环境法典的过程中显然并不满足于单纯提出环境公众参与原则,对于该原则在后续章节搭建了一个相对全面的框架制度。首先对于环境公众参与原则设立的目的与赋予公民的相应权利,在L120-1条中第一款进行了明确的规定。然后在立法中设立了一个独立行政机关——国家公众听证委员会,其设立主要为了确保公众能够参与项目的权利,而对于“项目”的范畴类别也做出了明确规定。最后对于具体机制的设立,法典以“公众参与制定对环境有影响的规划、计划与项目”“环境评价”“对影响环境的决定的公众参与”“可能对环境产生影响的项目的地方咨询”“环境相关信息的知情权”“其他信息模式”“项目申报书”以及“与地理信息基础设施相关的规定”七章以作规定。

如果说《法国环境法典》在保障其净零二氧化碳的工作中,低碳发展战略起到了国家层面的作用,那么环境公共参与原则对于公众来说有着更为重要的意义,其搭建起了国家尤其是行政机构与公众合作的桥梁。法典对于低碳发展战略的含义进行了明确的阐述,并指出未来法令制定过程中考虑低碳发展战略的必要性。环境公共参与原则则在建立的框架制度中尽力保证了公众真正参与国家相关环境信息与进一步参与环境相关决定的可能性。[25]同时在法典中对于法国所做出的欧洲或国际承诺并没有明确指代某一次承诺,而是将所有承诺都涵盖进法典之中,一定程度上提升了未来法国在做出其他相关承诺时法典的适用性。

(二)瑞典:环境法典为主,辅以单行法的规制模式

瑞典的净零二氧化碳排放目标为2045年,是国际上净零二氧化碳排放目标较为靠前的国家之一,由此其对于保障其净零二氧化碳需要更为成熟的法律与政策体系,其中《瑞典环境法典》在瑞典环境法律制度中起到了里程碑的作用。1999年1月1日,《瑞典环境法典》正式生效实施,然而瑞典早在十年前的1989年就开始了环境法典的起草工作。从结构上看,与《法国环境法典》同样都采用了“总则-分则”的框架结构,由七编三十三章近五百个条文组成。对于我国保障“双碳”目标而言,《瑞典环境法典》的环境法庭与法律责任的相关内容十分具有借鉴价值。瑞典除去设立地区环境法庭,还设立了环境上诉法院(设立在斯维亚上诉法院)与设立在最高法院的上诉终审法庭。以地区环境法庭为例,法典要求由一名具有法定资格的地方法院法官担任主席,一名环境顾问和两名专家组成,亦可增设一名具有法定资格的法官和一名环境顾问。[26]法典对于法庭内容规定较为全面,不仅包含各级别环境法庭的组织结构,还对环境法庭所受理的申请案件类别、程序,诉讼程序做了规定。需要注意的是,法典只规范了基本的环境规范,对于更细致的规定还是需要参考政府发布的法规,这个特点在整个法典中尤为明显。[27]因此可以看到对于上文提到的环境顾问法典仅指出应当具有相关环境事务的技术或科学的训练和经验,并没有对其资质进行更详细的规定。

《瑞典环境法典》另一个立法成就体现在法典中的法律责任制度,从整体来看,其处罚途径融合了民事与刑事的方式,也包含了经营者乃至政府所应当承担的相应责任。第六编第二十九章第2条提出了独立的罪名——环境侵害罪,按照法典规定应当处以罚金或两年以下监禁,与此类似的独立罪名还有类似非法从事未授权环境活动罪、妨碍环境控制罪等。对于经营者的责任,《瑞典环境法典》设置了“环境处罚费”的制度,这是一种商业活动经营者在怠于遵守法典的规则、未取得许可或报告就从事法典规定需要许可或报告的活动等情况下需要支付一种归属于国家的费用的一种处罚制度。在环境处罚费的具体数额上,依旧需要以政府颁布的有关规则具体确定,但法典对于金额的上下限进行了规定。而由于法典规定的政府责任制度是基于土地私有的前提建立起来的,便不再赘述。

以环境法典为主辅之以单行法的模式是瑞典环境法法典化的一大特色,[28]因此也需要关注瑞典单行法对于保障其减排目标的规定。瑞典关于减排目标的确立可以追溯到2009年《综合气候和能源政策》,包含到2020年减少40%碳排放(欧盟碳交易体系之外)、提升20%能源利用效率、50%或更多的能源将来自可再生能源等气候目标。而对于减排目标的规定来自2017年议会推出的《气候政策框架》,该框架包含了《气候法案》、减排目标与建立一个全新的组织——气候政策委员会,减排目标是到2045年,瑞典将实现大气中温室气体的净排放为零。[29]为了更好地推进减排目标的实现,《气候法案》规定,每年政府都必须在其预算法案中向瑞典议会提交一份气候报告,其内容多是对年度的气候政策进行评估,并对未来气候变化趋势与进一步措施提供建议。同时每四年,政府需要制定一个气候政策行动计划,气候政策行动计划需要涉及大量有关气候变化的内容,如历史上的温室气体排放数据与最新的排放清单、减排预测、所采取的任何减排措施的结果等。[30]

除去气候法案的相关规定,瑞典亦出台了与减排目标有关领域的一些配套政策以期更为具体的推动减排目标的实现,经济领域2020年瑞典推出了《循环经济——瑞典转型战略》,瑞典作为一个依赖出口贸易的北欧国家,欧盟和国际环境对瑞典循环产品和服务的市场很重要,好在从2019年开始欧盟委员会便开始逐步采取相关行动和循环经济计划以确保实现总体的气候目标。[31]由此瑞典再根据本国的情况制定了四大重点领域推进本国循环经济的发展,第一是可持续生产和产品设计,瑞典认为生产过程中使用的部分材料和化学品以及数量对产品的环境和气候影响有直接影响,因此产品的设计对于向循环经济过渡至关重要;第二是可持续的消费和使用材料、产品和服务,可持续的消费说明为重复使用产品、租用、共享或租赁产品,而不是购买新的产品;第三是无毒和循环材料循环,具体而言瑞典政府期望在无毒和循环的材料循环中使用更多的废物作为一种资源进行再利用;第四是促进创新和循环商业模式,提高企业的激励措施和循环商业模式的能力。诸如此类的配套政策还有能源领域的《国家能源与气候计划》、推动绿色就业的《绿色就业倡议》等。

(三)德国:环境法典的内容取舍与联邦气候保护法

《德国环境法典(专家委员会草案)》(以下简称《法典草案》)在导论中说明考虑到体系上的重叠与不确定性因此并没有明确针对其碳减排抑或应对气候变化有明确的章节,[32]但对于与环境相关的通过项目行政许可制度与企业环境责任的有关规定依旧值得借鉴。于我国而言,成熟的环境领域项目的审核许可制度可以有效地防止一些高排放、高污染的“棕色项目”。在法典草案的相关规定中,通过项目行政许可指的是对通常可能会影响多种环境媒介的项目,跨环境媒介和整体地予以决定,并进一步分类为捆绑式、规划型与简易项目行政许可。在行政许可程序中决定是否通过许可的主要来源于该项目对于环境和人类的影响,除去简易项目行政许可之外,该环境评价需要包含不同环境媒介之间的交互影响,还会涉及经济、社会、环境承受能力的问题。

《法典草案》十分重视企业抑或是商业活动经营者对于环境保护所应承担的责任与义务,值得一提的是,其设立的环境保护董事与环保专员对于传统企业组织结构产生了重要影响,环境保护董事是经委任的,其主要职责便是负责企业环境保护,着重提到了其领导与环境相关的企业组织部门、参与开发和引入保护环境的流程与产品,以及监测环境法指令的遵守。由此可以看出,环境保护董事衔接了企业与负责保护环境的有关部门的联系。环保专员是为委托其职位的企业提供必要的有关企业环保相关事务的有关建议,不过主管部门可以以现有环保专员不具备履行职责所必要的专业知识的事实要求义务人另行委任。环境保护董事与环境专员都是十分重要的,其对于企业环境保护水平的提高与意识的提升有着积极作用,一定程度上可以达到预防企业不承担环境保护义务的作用。

更为详尽的有关德国气候中和的立法规定来源于《联邦气候保护法》,法案在2019年12月通过并于2021年6月进行了修订,其中对于德国实现的气候目标等一系列问题进行了明确规定。相关温室气体需要在2030年减少65%,2040年减少88%,2045年实现气候中和并于2050年达到负排放水平。[33]并且这个气候目标并不是固定的,在需要符合欧洲或国际的气候目标时,德国联邦政府会启动所要求的步骤提高目标,结果便是德国气候目标可能会提高,但不会降低。[34]为了实现气候目标,《联邦气候保护法》通过规定能源、工业、交通等部门的年度排放预算来制定年度缓解目标,整体来看各部门年度排放预算形成了逐年减少的趋势,然而年度排放预算是从2020年开始规定的,因此规定从2021年开始,温室气体排放高于或低于相关允许年度部门排放预算,差额应减去或添加到剩余年度部门排放预算。在监督层面,《联邦气候保护法》设立了独立机构气候变化专家委员会,对于其工作职责主要是审查现有和计划中的气候保护措施对于实现德国气候保护目标是否有效,如气候变化专家委员会应当首次在2022年,此后每两年向联邦议院和联邦政府评估温室气体排放的发展、趋势与年度排放预算和措施对实现目标的有效性,同时,联邦议院或联邦政府可以通过相应的决定,要求气候变化专家委员会起草特别报告。

五、关于“双碳”目标融入我国未来环境法典的可行路径思考

(一)以可持续发展衔接“双碳”目标价值内涵

《法国环境法典》提出了“满足当代人发展和健康需求的同时,不损害子孙后代回应其发展和健康需求的能力”的可持续发展目标,为保障其实现在总则编L110-1条第2款设立了谨慎原则,预防行动与纠正原则,污染者付费原则,所有人都有权获取公共机关所掌握的环境信息的原则,参与原则,生态互助原则,可持续利用原则,环境、农业、水产业和森林可持续管理之间的互补性原则,不退化原则九项原则。可持续发展概念的提出源于世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》的报告里,“既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害”。在我国,生态文明理念与可持续发展颇有相似意义,在第十三届全国人民代表大会第一次会议于2018年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》中,“生态文明入宪”是其中一项重点内容,这反映了人民群众对改善当前环境质量的迫切要求。体现了宪法对环境法治发展的价值导向功能,对于具体制度建构也具有指导意义。[35]然而在两者同时在正式文件抑或是法律中出现时可以看出,生态文明建设是治国理政的方略,可持续发展蕴含了价值目标的实践逻辑。[36]我国当前仍处于工业化的关键时期,还存有工业结构偏重、能源利用效率偏低等问题,直接导致了传统污染物排放和温室气体排放同步且处于高位。“双碳”目标的实现需要全社会的广泛协作,需要绿色低碳转型的全过程和各领域全面创新,体现了可持续发展的内在要求。反映到环境法典的编纂中,具体而言,“双碳”目标抑或是碳达峰、碳中和并不需要直接出现在法典条文中,可以在环境法典的“总则编”明确可持续发展原则,以期对实现“双碳”目标提供重要的价值遵循。

(二)保障“双碳”目标中环境法典、单行法与政策的协同机制

实现“双碳”目标涉及了工业、制造业、电力产业等多领域,由此如何更好地应对复杂且可能不断发展的“双碳”问题,是编纂环境法典无法回避的问题。事实上很难在一部环境法典中将与“双碳”相关的所有社会关系都进行规定,更何况“双碳”问题也不是一成不变的,由此有必要适当降低对环境法典对于“双碳”目标保障措施编纂的要求。尽管环境法治的发展不可避免地从过去的单行法模式向适度法典化模式转换,但这不能说明未来环境立法将与单行法模式彻底决裂。[37]这里可以参考《瑞典环境法典》的编纂模式,其框架性的编纂模式仅将基础的规定纳入法典中,更多细则可以依托单行法进行补充。[38]除去单行法以外,还需要重视政策在保障“双碳”目标的重要作用,政策在体系上虽与环境法典、单行法相对独立,但可以在功能上达到补充配合的作用。未来环境法典可以实现引导“双碳”价值的同时,与其他相关单行法共同构建保障“双碳”目标的法律制度,再经过不同层次的政策文件层层落实。同时,政策也可以在一定程度上向法律条款进行转化,在政策实施的过程中可以进一步积累经验,为完善上层法律制度提供重要的实证参考。

(三)推进“双碳”因素纳入环境影响评价与环境行政许可

《德国环境法典(专家委员会草案)》在总则第二章规划与第三章项目对于环境影响评价与其行政许可进行了相关规定,其环境影响评价“旨在根据相应的规划阶段对规划或计划于环境和人类产生的影响以及他们的相互作用进行尽早识别、阐述和评价”,行政许可“对通常产生影响多种环境媒介的项目,跨环境媒介和整体地予以决定”。在程序中两者相互衔接,体现在行政许可程序中要对于项目于环境和人类的影响予以评价,由此与环境影响评价的制度相联系,然而《德国环境法典(专家委员会草案)》并没有将碳排放作为环境影响评价的主要评价因素之一。当前我国对于环境影响评价与行政许可的有关法律法规主要来源于《环境影响评价法》、《行政许可法》、《规划环境影响评价条例》,加之《控制污染物排放许可制实施方案》等一系列政策文件形成了我国环境影响评价与环境行政许可制度体系。不过将温室气体纳入环境影响评价与环境行政许可尚属探索阶段,如《规划环境影响评价技术导则—产业园区》是在产业园区层面推进温室气体排放环境影响评价试点,而环境行政许可则更多参考我国现有的排污许可证制度来探索碳排放许可证制度的构建,许可证制度之所以受到广泛的应用,主要源于许可证制度可以有效地将项目归于国家进行统一管理,也方便对项目进行监督与限制以达到保护公共利益的目的。[39]作为有着源头预防和过程监管效能的重要环境管理制度,将碳排放作为重要因素纳入环境影响评价与环境行政许可有助于我国碳达峰碳中和工作的推进。由此未来我国环境法典可以考虑纳入更全面的环境影响评价,尤其重视温室气体对于环境影响评价的纳入。建立碳排放许可证制度,对于涉碳排碳的主要企业规定必须取得相关碳排放许可证,并接受相关部门的监督与管理。

(四)在环境法典编纂中合理衔接刑事责任保障“双碳”目标

当前环境立法对于过度排放二氧化碳并无刑事上的规定,刑法分则规定的污染环境罪也无法规制二氧化碳气体的过度排放。刑事责任设定对于推进“双碳”目标的实现具有积极意义,而以往环境立法在设定刑事责任时,会以“引致条文”的形式引入刑法,如《环境保护法》第六十九条:“违反本法规定,构成犯罪的,依法追究刑事责任。” 然而以刑法典的规定为单一法援的这种立法模式其实是有弊端的,这种弊端就体现在法官在个案的判断当中。主要体现在司法解释的援引更偏向刑法条款方面,没有实现环境法与刑法体系之间的合理衔接,从而影响了个案正义。为避免与刑法典产生冲突,环境法典可以设置一些不规定罪名的刑事责任条款,其功能主要是促进与刑法典实现关联解释。同时,要高度重视刑法典总则对环境法典中相关刑事责任设置的统领。[40]即刑法典所规定的基本原则与罪刑配置等规定也应适用其他具有刑罚的法律制度,由此环境法典设置的刑事责任条款也要始终坚持罪刑法定等内容的规定。

结语

“双碳”目标的实现有其复杂性与周期性,正值我国环境法典编纂时期,如何在环境法典中保障“双碳”目标的实现以构建顶层设计,通过明晰“双碳”目标的概念与内涵,并结合国外环境法典的相关的立法经验,具有十分重大的现实意义。本文在运用历史分析、规范分析和比较研究等方法后形成了若干针对性建议:首先,以可持续发展衔接“双碳”目标的价值内涵,在环境法典中明确可持续发展理念,是对实现“双碳”目标的有关法律的重要价值遵循。其次,构建环境法典、单行法与政策的协同机制,基于“双碳”目标的复杂性,在环境法典中完全规范相关内容是不现实的,需要与单行法、政策相补充,共同构建保障“双碳”目标的法律体系。再次,应将“双碳”因素纳入环境影响评价与环境行政许可,通过行政手段来进一步监督与管理各项目碳排放情况。最后,合理衔接刑事责任,尝试设立一些与严重妨碍“双碳”目标实现的刑事责任引致条款,提高过量排放温室气体违法成本。以上建议仅是本文针对“双碳”目标纳入环境法典的一些初步的探索,随着环境法典编纂以及“双碳”目标工作的不断推进,此问题势必会引起理论界与实务界更多关注。随着全球应对气候变化进程的不断深化,碳达峰碳中和势必成为每个国家社会经济生活中愈发重要的议题,而未来在环境法典编纂中纳入“双碳”目标的保障措施,也必然成为党和国家决策者思考的重要议题。正如习近平总书记向国际气候大会第26次缔约方大会(COP26)世界领导人峰会致辞时指出的那样,“行动,愿景才能变为现实”。在我国将“双碳”目标纳入生态文明建设整体布局的这一重大变革期与调整期,适时出台一部纳入“双碳”目标的环境法典,将彰显我国引领全球气候治理,坚定履行《巴黎协定》国家自主贡献承诺的坚强决心,同时也能够为我国绿色低碳发展转型在法治层面保驾护航。

注释：

①资料来源:https://climate-laws.org/、https://unfccc.int/NDCREG.

②资料来源:《碳达峰碳中和政策法规文件汇编》(2022版)由中国能源研究会碳中和产业合作中心、国家电投集团营销中心、碳资产管理公司于2022年7月发布。

③资料来源:由作者根据各省人民政府等官方信息发布整理。