我国普惠金融支持农村经济发展的问题研究

中国人民银行白山市分行课题组

（中国人民银行白山市分行，吉林白山 134300）

一、引言

2013年，我国首次提出普惠金融的概念，2015年出台《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》，自此普惠金融上升至国家发展战略高度。普惠金融中的“普”，意在强调包容性，将农户、低收入群体、小微企业等被传统金融排斥的长尾群体纳入金融服务范畴；“惠”强调实惠、便捷，为服务对象提供价格合理、方便快捷的金融服务。在我国相关政策的不断推动下，普惠金融得到迅速发展。截至2022年末，当前，我国发展不平衡、不充分的问题主要体现在农村和城市发展差距大，而普惠金融的主要服务对象重点集中在农村地区，借助普惠金融的普惠性，可以有效提高我国经济发展的平衡性和协调性，通过注入金融“活水”，改善农村地区人民生活水平，助力农村经济发展。

二、我国普惠金融发展现状

（一）普惠金融相关政策体系不断完善

2015年12月，我国出台了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，确立了我国普惠金融发展战略规划。国务院在《政府工作报告中》多次部署普惠金融发展政策措施，推动出台一系列相关措施激励普惠金融服务主体。货币政策方面，人民银行利用定向降准、支农、支小再贷款、扶贫再贷款等货币政策工具；监管政策方面，原银保监会和人民银行对普惠金融重点支持领域的小微企业、三农等领域实行差异化监管，建立对应监管评价体系、适当提高贷款不良容忍度；税收政策方面，对符合条件的小微企业、个体工商户、农户等实行一定程度税收优惠；2017年出台《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》鼓励大中型商业银行设立普惠金融事业部等。

（二）我国普惠金融稳定发展

1.使用情况维度。截至2021年末，农村地区累计开立个人银行结算账户48.7亿户，同比增长2.74%①数据来源：人民银行金融消费权益保护局发布的《中国普惠金融指标分析报告》（2021）。；企业、个体工商户等新开立单位银行账户1394.93万户，同比增长20.48%。截至2022年末，涉农贷款余额49.25万亿元，较2015年末增加22.85万亿元；小微企业贷款余额59.7万亿元，较2015年末增加36.2万亿元；全国脱贫人口贷款余额1.03万亿元，同比增长13.10%②数据来源：中国银行业协会发布的《2022年中国银行业服务报告》。文章仅代表作者个人观点，与所在单位无关，文章内容不涉及转载、摘编内部发行出版物的内容。。

2.可得性维度。农村地区银行业网点及支付服务村级行政区覆盖率进一步提升。截至2021年末，全国乡镇银行业金融机构覆盖率达98.17%，每万人拥有的银行网点数1.55个，基本保持稳定；全国助农取款服务点81.1万个。以银行卡助农取款服务为主体的基础支付服务村级行政区覆盖率达99.6%，较上年增加0.3个百分点①人民银行金融消费权益保护局发布的《中国普惠金融指标分析报告》（2021）。。在各相关部门引导下，金融机构的网点环境、布局和服务流程等不断优化、完善，使金融弱势群体得到更便捷、更周全的金融服务。

3.质量维度。一是消费者金融素养持续提升，通过多样化的形式向社会普及金融知识，推进金融教育常态化、阵地化建设，拓宽及金融知识获取渠道，提高全民金融素养等。二是信用贷款授信额度和农户普惠小微信用贷款占比提升，截至2021年末，银行卡均授信额度为2.63万元，同比增长7.68%；农户信用贷款比例为21.4%，比上年末高2.4个百分点；普惠小微贷款中信用贷款占比为18.1%，比上年末高2.7个百分点②人民银行金融消费权益保护局发布的《中国普惠金融指标分析报告》（2021）。。

三、普惠金融对农村经济发展的作用分析

（一）促进资源配置合理化

普惠金融通过扩大银行网点和支付服务村级行政区面积，在物理层面上提高金融覆盖率，使金融机构触达“金融排斥”群体，利用数字通讯技术和移动互联网打破空间局限，减少金融机构运营成本，降低金融服务的门槛，以线上线下共同驱动的方式，使得金融服务得以下沉，盘活闲散资金，促使资金流向农村各项经济活动当中，促进农业农村发展。除此之外，普惠金融的发展能够缓解信息不对称问题，拓宽了融资通道，金融机构能够根据金融需求，结合农村产业政策和自身发展利益，合理分配贷款资金，提供匹配的金融服务。普惠金融通过对资源进行引流使资源分配合理化，达到提高资金使用效率，调整农村产业结构的目的，对农村经济发展起到了积极的作用。

（二）提振农村地区的消费能力

消费是经济发展的重要驱动力，发展普惠金融可以缓解农村地区消费低迷问题。一是普惠金融通为市场主体提供更加便捷的金融服务，缓解市场主体的流动性约束，实现生产经营增收，在一定程度上释放了消费能力。二是普惠金融为市场主体提供交易、结算和支付业务，并与数字化技术结合，实现线上购物、线上支付，这种便利的交易方式满足了市场主体多样化需求，提高了农村地区消费水平。三是普惠金融利用农业保险、城乡居民大病保险等方式分散市场主体风险、降低损失，减少了市场主体经营和生活的不确定性，一定程度上促进了消费。

（三）促进农村业态多样化

普惠金融一方面为农村主体提供金融支持，另一方面通过社会影响力，多方位、多渠道提高居民金融素养，鼓励、支持农民创业，使农村业态创新成为可能。在普惠金融资金的支持下，农民创业的机会增多，成功率提升。农民作为劳动力是农村生产要素的重要组成部分，在创业过程中，对调动各类其他生产要素具有积极的作用，有助于提高农村全要素生产率，增加农村竞争力，促进农村市场业态创新，进而带动农村经济发展。

四、我国农村地区普惠金融发展存在的问题

2015年《推进普惠金融发展规划（2016-2020）》出台后，我国普惠金融发展迅速，但宏观上我国普惠金融仍处在初中级的发展阶段，当前仍面临很多困难。

（一）农村地区普惠金融可持续性受阻

农村地区成本收益问题突出。从整体大环境来看，农村地区现实的经济发展状况水平普遍不高，原本营利性不强的金融机构很难持续性开展成本和风险较高，盈利空间小的普惠金融业务。普惠金融的含义之一为“商业可持续性原则”，在商业性和可持续性的矛盾上，我国通过政府推进，通过各项政策优惠等方式，为实体经济减费让利，通过减少服务成本的方式鼓励农村金融机构普惠金融发展业务，虽然在一定程度上减轻了商业性和可持续性的矛盾，但却不利于金融机构产生内生动力，金融机构缺少能够持续发展的商业运作模式，难以发展普惠金融。

（二）金融服务无法满足农村多样化需求

农村普惠金融服务较为单一，无法满足服务主体的多样化金融需求。一方面目前我国普惠金融服务创新主要依赖于大型行，但对于农村地区而言，大型行获取金融服务的门槛较高，农村主体多通过农村金融机构获取金融服务，原则上农村金融机构较大型行在农村普惠金融市场开发上应该更具有优势，而实际情况却是农村金融机构对市场的敏锐性不高，这与农村金融机构内部业务管理和金融人才配备等有关。另一方面，金融机构对交易数据的利用率不高。通过分析生活缴费、交通罚款等交易记录，可以对用户的信用意识进行评判，丰富个人征信情况且有利于风险防控，而现阶段各部门间信息数据共享不畅，且金融机构对数据分析的技术投入远远不够，对设计有针对性、个性化的金融产品服务不利，难以改变金融产品和服务同质化。

（三）数字普惠金融农村地区发展面临挑战

一是我国基础设施建设仍需加强，农村地区人口分布分散，地域辽阔，互联网基础建设成本和银行网点服务设施更新成本高，与城市存在天然差距，不利于数字普惠金融发展；二是农村地区群体普遍金融知识匮乏、对网络技术操作水平不高，一方面难以适应对数字普惠金融产品的运用，另一方面缺少对数字诈骗的辨别能力，遭遇损失容易对普惠金融产生抵触心理；三是对风险防控提出更高要求面临挑战，数字普惠金融涉及金融、网络以及科技等领域，使不同市场、不同行业、不同机构之间相互交叉，在这种跨行业下的风险具有隐蔽性，且一旦暴漏具有传播速度快、危害范围广的特点，农村主体难以抵挡造成的损失，目前我国仍未实现从以往的“分业监管”到“穿透式监管”的完全转变，存在监管错位或重叠，不利于风险防范和数字普惠金融创新。

五、对农村地区普惠金融发展的建议

（一）加强基础设施建设

一是加快建设脱贫地区的通信基础设施，加强对移动通信供应商的政策激励，鼓励手机生产商加强创新，为农村居民提供易操作、可负担的智能手机产品。二是加强农村数字支付基础设施，以有效改善现金支付的低效性，为普惠金融非现金产品线上交易提供渠道，拓宽农村交易敞口。三是加强信用信息平台建设，利用大数据、人工智能等技术加大数据的采集和处理，补充农村地区“长尾”群体的征信信息，对信用进行评估。四是加强金融征信、市场征信和政府公共征信的信息归集，共建共享，打破信息壁垒。

（二）加强金融能力建设

提升农村居民素养，要营造良好的金融知识学习氛围，一是线下开展大型讲座、广播宣传等形式面对面传授金融知识。二是利用线上方式，通过直播、公众号宣传等方式进行全方位的科普。三是加大农村教育投入，将优质的教育资源引入农村地区。四是建立长效反馈机制，及时了解建设情况。金融机构在对农村居民提供金融服务时，要加强对金融知识的讲解和普及，政府和金融机构可与农业机构等进行联动合作，通过金融机构人员和农业专业人员深入农村地区，将金融理念和农业现代化技术结合，让农村居民深入理解金融知识，培养金融与农业结合运用的能力。

（三）加强普惠金融产品与服务创新

金融机构应结合自身发展特点找到市场定位，发挥自身优势，差异化创新金融产品和服务，提高普惠金融服务质量。大型行要依托自身资金和技术优势，充分利用数字技术，从加大对金融排斥群体的挖掘力度，加大对农村地区的支持力度。中小金融机构尤其农村金融机构需要积极打造核心竞争力，提高对农村地区金融市场的敏锐度，持续下沉金融服务重心，打造出具有针对性的金融产品和服务，以带动农村经济发展。另外，要加大对保险产品的创新，充分发挥保险对金融风险的缓冲作用。

（四）加强普惠金融政策引导

普惠金融的发展离不开多方合力，政府应持续推进社会各方积极作用，坚持“市场主导、政府引导”的原则，正确处理好外支持和银行自主经营的关系，推动加强普惠金融商业可持续性发展，引导金融机构加强与社保、医疗、教育等公共服务，与快递物流、电商销售等方面的结合，打通与民生领域的各项通道。健全政府性融资担保体系，有效支持小微企业及“三农”发展，有效发挥增信和风险分担作用，弥补市场不足。

（五）加强风险识别和风险防控

金融机构要充分利用数字技术，一方面加大对风险监控的覆盖面，另一方面加强对采集数据的处理和分析，对客户进行信用评级，以减少信息不对称，防范逆向选择和道德风险，通过提高对风险识别的前瞻性，有效建立风险防控措施。监管部门要加快“分业监管”向“穿透式监管”的过度速度，充分利用数字技术，加大对风险监控的覆盖面，避免监管空白藏匿金融安全隐患。加快促进普惠金融立法进度，明确普惠金融供给双方的权力和义务，对普惠金融发展边界进行规制，明晰各级政府及金融管理部门的职责和权力，保障普惠金融服务对象基本金融权力。