完善政府采购法规制度体系的理论探索

刘 朦 刘东坡

（中国人民银行吉林省分行，吉林长春 130051；中国人民银行辽源市分行，吉林辽源 136200）

一、我国政府采购基本情况

我国施行政府采购，其目的是为了满足政府日常政务活动的开展和为社会提供公共服务的需求，我国政府采购体系历经20年的探索、完善，有以下几个特点。

（一）规模性

政府采购具有规模大的特点，我国政府采购规模不仅总量随着我国经济实力的提升而增长，所占GDP比重也大幅增长，政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2021年的3.64万亿元，占GDP的比重由不足1%提高到3.2%，庞大的规模具有宏观经济调节功能。

（二）透明性

政府采购具有高度公开、透明的特点，在开展政府采购活动前，需要将采购内容包括采购对象、预算资金、采购周期等相关信息进行采购意向公开，采购活动结束后，也会将采购实施包括竞标供应商、综合得分表等相关信息和采购结果予以公示，采购活动全周期接受公众的监督，防范发生违规操作的行为。

（三）公益性

政府采购具有公益性的特点，除保障自身政务活动正常开展所需的采购项目外，通过其余采购项目获取的物资设备、基础设施、公共服务等全部用于服务社会公众，不存在私人采购具有的营利性动机，这也是政府履行职能的一种途径。

二、我国政府采购制度现状

由于政府采购数额巨大，因此我国通过立法的方式予以规范管理。《中华人民共和国政府采购法》于2002年通过，2014年修正，这是我国首部也是现行政府采购法，主要从以下三个方面进行了规范。

（一）严格管控采购范围

政府采购范围分为两个层面，第一层面是应纳入政府采购项目的范围，第二层面是政府采购活动的范围。应纳入政府采购项目的范围由政府采购目录及限额标准界定，在政府采购目录内或达到了政府采购限额标准以上，必须执行政府采购。政府采购活动的范围是指，凡是满足参加政府采购资格的供应商，任何单位不得以任何名义限制供应商参与政府采购项目。上述两个层面全面地限定了政府采购的范围，避免了由于界定不清晰导致采购范围随意扩大或缩小从而造成竞争不公平的情况。

（二）全面优化采购程序

政府采购管理属于一项系统工程，专业性强、程序复杂，现行相关法规制度经过持续的完善、修订，同时新出台数个政府采购制度规定，已经由“从无到有”过度到“粗放模式”再发展为现在的“精细化管理”，全面优化、细化了采购程序的各个环节，扩大了采购公开范围，细化了采购需求编制，加强了采购监督管控等，并对于不同的采购项目，梳理制定有针对性地采购流程，通过相应环节的增加、剔除、合并等提升采购效率。

（三）持续提升采购效果

政府采购的目标采购效果，已经由点发展为面，由从过去的只注重采购对象的性价比、履约情况发展到现在的不仅要注重性价比、履约情况，还要注重采购对象是否响应国家政策导向，即“采购对象+采购结果附加值”，将新发展理念融入到政府采购中，政府不仅满足了需求，也新增了一种政策导向较为明确的财政政策工具。政府采购通过“832平台”助力乡村振兴，带动贫困人口增收脱贫，支持采购节能、环保的绿色产品，助力实现“双碳”战略目标，支持倾向中小微企业采购，扶持中小微企业发展等持续提升采购效果。

三、我国政府采购制度存在的问题

在新发展理念、政府职能精准发力的背景下，我国政府采购法规制度体制在法规制度的统一、采购程序的合理性和政府采购的效果等方面仍存在一些不足之处。

（一）法律规制统一性有待加强

一些领域仍存在采购规则和市场不统一的问题，破坏政府采购公平竞争机制，以政府采购云平台为例，各省、市、县级政府分别在该平台上创建了独立的用户市场，供应商需要分别入驻到各省、市、县级政府创建的用户市场，根据各地区制定的不同入驻规则，供应商还需每年向所入驻的用户市场缴纳不等的入驻费，增加了成本，导致供应商一般只入驻所在地区，以此来降低运输成本和入驻成本，缩小了辐射范围，极易造成各地区借采购政策分割统一市场，演变成地方保护，形成市场壁垒。

（二）采购程序合理性有待优化

政府采购程序依然存在冗余、脱节等问题，一些程序和环节反复操作、衔接不流畅，导致单位之间难以及时沟通采购中发生的相关问题，延长采购周期，对采购活动的实施造成了负担和障碍，严重地影响了政府采购效率和规范性，也间接性地增加了采购成本。以疫情期间采购物资为例，由于各单位、各部门领导及采购相关人员因发病或处于居家隔离状态，无法及时审批、沟通，导致急需的采购物资因一些非必要的采购程序而延长采购周期，迟迟未能到位，极大地影响了机关的履职。

（三）政府采购效果性有待提高

现行评审机制轻采购效果的最大化而偏重采购对象性价比的极致，轻采购对象的质量而偏重采购对象的价格，造成政府采购只是为了满足刚需而采，忽略通过采购项目而拉动的采购结果附加值。以修缮道路为例，采购目标为半年内修缮完毕，拟使用最低年限为3年，若一家参与竞标的供应商报价比全场最低报价高出10%，但拟使用最低年限可达5年，并在此基础上再加5%，可提前2个月完工且雇佣当地劳动者务工，现行的评审机制该供应商很难中标，但其带动的连带经济作为采购效果的附加值要远远高于其总价的15个百分点。

四、我国政府采购制度有待完善之处

对于我国政府采购现状所面临的问题，可以向最早建立政府采购制度的英美等发达国家借鉴经验，其管理制度位于世界领先水平，有利于我国将新发展理念更完整地融入到政府采购法规制度体系建设中。

（一）强化法律规制的统一性

财政部应会同国务院有关部门继续推动各领域采购规制在法律层面的统一。参照美国的《联邦采购法》，其建立了健全的监督机制，不仅保护政府采购当事人的利益，更是非常重视保护供应商的利益，政府采购市场是国内市场的重要组成部分，必须坚持市场统一、规则统一、政策统一，促进公平竞争原则在全国范围内真正落地，真正消除政府采购市场的隐性壁垒，杜绝差别、歧视对待供应商，加强公平竞争审查建设，努力优化政府采购营商环境。

（二）优化采购程序的合理性

应将简政放权和精细化管理的理念相融合，优化采购程序的合理性。美国政府大力推广电子化采购方式，针对货物类、服务类、工程类不同的采购项目制定了不同的电子化采购流程，使采购流程更简便、更合理，我国也应借鉴其经验大力推广电子化采购，简化冗余程序、精细化易错程序，保证采购的标准化、规范化。同时建立采购各环节的对接制度，保证管、采、需三部门及时交流，避免出现推诿扯皮情况影响采购效率。

（三）提高政府采购效果性

应以政府履职尽责为结果导向，提高政府采购效果。英国作为最早创建政府采购制度的国家，其政府采购评审机制更为成熟，物有所值只是评审考虑的主要因素之一，推动新经济、增强自主性也是评审考虑的关键要素，因此我国不应再以简单的价格因素占大头、其他因素占小头的评审规则评审，而要建立起多维度的评审规则，将采购对象的性价比和政府绩效二者有机融合，充分发挥政府采购的效果最大化，真正将政府采购作为政府服务为民的一种财政性工具。