福利多元主义视角下公益托管项目中的多主体角色研究——基于一个政府购买服务项目

曹 迪 梁 奥

（沈阳化工大学 人文与艺术学院，辽宁 沈阳 110142）

一、研究缘起

从20世纪70年代中后期开始，西方福利国家进入福利紧缩阶段，政府部门通过缩减福利开支的手段减少福利规模，将福利责任下放到地方，从国家保障单一制主体发展成多元责任主体，在此背景下“福利多元主义（welfare pluralism）”应运而生。

英国的《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》里清楚地阐述了福利多元主义的概念，这也是福利多元主义概念的首次出现，其理论的出发点在于增加福利来源［1］。基于福利多元主义的主张，罗斯认为，福利是全社会的产物，是国家福利、市场福利和家庭福利的总和［2］13-39，他采用三分法的方式将福利的提供者分为国家、市场和家庭三部分。约翰逊是福利多元主义四分法的代表人物，与三分法不同的是，在国家、市场和家庭的基础上加入了志愿组织，并强调志愿组织、家庭等非正式组织在福利提供过程中发挥重要作用［3］。德诺贝格提出福利五边形的观点，认为个体在社会中可获得的福利主要来自五个方面：公权（国家）、市场、家庭、会员组织和社会网络［4］。

我国对“社会福利社会化”的福利政策从上个世纪90年代开始进行探索和实践，这与福利多元主义不约而同。随着社会的发展，各种社会问题逐渐显现，儿童托管问题作为一个社会性问题亟待解决。随着中共中央办公厅 国务院办公厅《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》的出台，使营利性托管机构逐渐退出托管舞台，造成儿童托管支持平台短缺，在此背景下公益托管是解决这一问题的重要途径。公益托管是发展儿童社会福利的一种形式，与福利多元主义存在联系。公益托管是多元主体参与其中，主体间相互联结相互配合，并承担一定的福利供给责任，发挥各主体优势，共促公益托管服务高效、高质量完成。

社区公益托管作为福利多元主义的一种实践，良好的主体间角色关系是公益托管项目能否成功的关键因素。那么，在社区公益托管项目中，都有哪些责任主体？各个主体扮演什么样的角色？ 以及在公益托管中，主体间应该有什么样的角色定位？社区公益托管供给主体较多，关系较为复杂，分析好各主体在社区公益托管中所扮演的角色是本文研究重点。

二、W 市S 街道购买公益托管服务的案例分析

（一）公益托管服务概念

《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》指出，要坚持促进儿童全面发展，遵循儿童身心发展特点和规律，保障儿童身心健康，促进儿童在德智体美劳各方面全面发展［5］。2021年7月，教育部印发《关于支持探索开展暑期托管服务的通知》，引导支持有条件的地方探索开展暑期托管服务，社区公益托管就是暑期托管类型之一。

社区内的公益托管服务相较于传统意义上的营利性托管更具社会教育性质，是指遵循公益普惠原则，采用财政补贴、政府购买服务的方式，把包括辖区内的资源统筹整合起来，并利用社区志愿者或招募专门志愿者来做管理与服务，开展更有社会意义的活动。社区公益托管其特点是公益性：零场地费、免费提供保险；多元主体参与：政府为主导，社会组织、社区、市场参与其中；规范性：志愿者专业水平较高、接受良好的高等教育；受认可性：政府推动及提倡、官媒报道。

（二）W市S街道社区公益托管服务概况

W市作为中部地区特大城市经济实力雄厚，对社会福利投入财政资金较多。自2009年开始，W市政府主动介入双职工家庭留守儿童暑期托管难的问题，通过政府部门、社会组织、社区、家庭等多元主体相互联动，在全市开展公益托管活动，提升双职工家庭留守儿童素质及能力、弥补双职工家庭儿童照养的缺失等。该服务的开展是对该区域儿童福利的一种发展，也对社会治理产生了积极影响。2021年W市S街道联合Z社工机构在辖区内的X社区开展双职工家庭留守儿童公益托管服务试点工作，取得一定成效，2022年S街道与Z社工机构继续开展合作在M社区开展公益托管服务。

（三）公益托管项目中的多元主体

该公益托管项目涉及五个主体且各自扮演着五种不同角色：S街道——服务的购买者、M社区——提供服务平台、市场——服务资源的供给者、Z社工机构——服务的承接者、监护人——服务的受益者。

1.政府——S街道

S街道进行公益托管服务的购买，可以说是公益托管服务的“根”，没有政府购买公益托管服务，该服务则不复存在。同时，政府是双减政策的发起者，双减政策的实施对传统托管服务影响极大，也对双职工家庭留守儿童的照管产生一定影响，S街道为了避免辖区内双职工家庭对留守儿童照养缺失，会委托第三方（社工机构）来进行服务。通过购买社工服务，让渡一部分权力，将公益托管服务交予社工机构和社区去做，来解决因双减政策导致的双职工家庭留守儿童不能有效照养这一问题。

2.社会组织——Z社会工作服务中心

Z社工机构在服务的准备阶段与多方进行对接，从政府方面得到资金、政策的支持；从社区得到场地、人员方面的支持；从市场得到物资上的支持；在家庭方面积极与监护人沟通，使其了解公益托管服务目的以及相关事项。在服务开展阶段，Z社工机构积极组织志愿者培训，M社区公益托管工作人员情况如表1，确保开展活动的过程中能应对突发情况。Z社工机构会对整个服务进行“监控”，进行活动物资分发，与社区工作人员进行沟通,处理好在开展公益托管服务时遇到的情况。在服务结束后，Z社工机构向服务购买方汇报服务完成情况，评估取得的效果，与社区进行对接，归还场地和相关活动物资等，进行志愿者补贴的发放。

表1 公益托管工作人员构成情况

3.基层组织——M社区

当前中国的社区在社会关系与社会结构中的地位显著提高，开始具有自主活动空间与自我发展能力。为缓解M社区双职工家庭照养负担，M社区开展的公益托管服务得到了社区居委会的大力支持。M社区居委会在活动开展的过程中提供活动平台及人员协助，在服务准备阶段，M社区工作人员通过在网络交流群发布托管信息，让该辖区居民了解双职工家庭留守儿童活动，提供活动场所、相关活动物资；在服务过程中，M社区居委会积极宣传活动；在服务结束阶段，M社区工作人员参与服务评估，对服务进行点评。

4.经营主体——市场

市场是福利多元主义框架下的重要主体，市场与社会组织作为社区治理多元主体的重要组成，妥善处理好二者的互动关系，是突破现阶段社会组织自身发展掣肘，及其参与社区治理效能锐减困境的逻辑起点［6］。在M社区的公益托管服务中，一些商品经营者会低偿或无偿提供一些活动物资，为公益托管服务助力，承担市场在公益托管服务中该有的那份责任。市场在此次M社区公益托管中的作用虽然比较有限，但也是开展公益托管服务不可或缺的重要力量。

5.监护人——家庭

M社区留守儿童的监护人也是社区公益托管服务中必不可缺的一个主体，他们身份较为特殊，为“双职工”，双职工家庭是当今社会最普遍的家庭组合形式之一，是指夫妻双方皆外出工作换取经济利益以维持家庭运作。夫妻双方外出工作必然会造成家庭内儿童照养的缺失，使亲子之间疏离感加深，开展公益托管服务能提高留守儿童的素质教育，也可以弥补双职工家庭照养上的缺失。通过相关主题活动，提高儿童的综合素质，提高儿童居家安全意识及户外安全意识，减轻监护人在这方面的教育压力，不仅让监护人安心外出工作，还能增进亲子关系。从监护人口述可以得知“公益托管服务在缓解亲子关系方面可以产生一定成效”。

监护人A：每天上班没时间管孩子，担心孩子居家安全，也怕孩子在家太无聊进行捣乱。但现在，孩子每天晚上给我分享今天在托管班做的手工、玩的游戏、学的知识，孩子每天都收获很多，很开心。

监护人B：以前下班回家，孩子就在那里看电视也不和我们讲话，我们教育他让他不看电视，他也不听。现在我们每天下班后，孩子会主动给我们分享他在托管班学的东西，还给我们上安全课呢。

监护人C：咱们社区与社工机构开展的双职工家庭留守儿童公益托管服务办得太好了，大大缓解了我们辖区居民暑期照看孩子的压力，我是暂住在该社区的流动人口，但我也有资格让孩子参加公益托管服务，增强了居民社区归属感。

三、公益托管中的多主体角色分析

角色最初是由拉丁语rotula派生出来的，格奥尔·齐美尔的《论表演哲学》一文中就提到了“角色扮演”的问题［7］。在福利多元主义的主体职能分析框架下，分权和参与是其讨论的核心主题，被视为多元实现的途径。在上述公益托管项目中，五个主体扮演着不同的角色，并相互联结与协调，既分权又参与，最终保证托管项目顺利完成。公益托管项目中多主体的角色及联结模式如图1所示。

图1 公益托管服务多主体扮演的角色图

（一）政府：服务的购买者

福利多元主义强调政府是福利供给的主体，政府购买公共服务的目的是满足公民和社会集体的基本需求，促进市场化改革，引导社会资源向公共服务领域投入，提高社会效益。政府购买服务发源于西方社会，其理论逻辑源于“合约失灵”“第三方治理”和“志愿失灵”，实践逻辑在于满足多元化的社会需求和优化社会治理结构［8］。传统托管的取缔，对有儿童托管需要的家庭造成一定影响，这部分群体产生一定社会需求，政府在该情况下选择发展公益托管来解决因传统托管取缔而造成的儿童难以托管的问题。在该服务中S街道通过购买社工服务，允许社工机构参与到社会治理当中，让社工机构开展公益托管活动，解决辖区儿童托管难的问题，进一步改善社会福利及民生状况。

（二）社区：服务平台的提供者

社区作为福利服务的基本单位，在公益托管中发挥着重要作用，在福利多元主义框架下，社区内福利服务的提供往往是由多个机构或组织来完成。社区在公益托管服务中扮演服务平台提供者的角色，使福利服务能更加高效的完成。M社区在公益托管服务的准备、开展、完成阶段提供开展服务所需的场地、人员及一些活动物资，社区工作人员也对辖区居民大力宣传公益托管服务，与社工机构相互协调促进公益托管服务的完成。

（三）社会组织：服务的承接者

福利多元主义要求非营利社会组织、非正式部门去分担社会福利的责任，Z社工机构作为非营利社会组织，在社会福利发展阶段需承担一定福利供给的责任，S街道购买社工服务是一种“分权与参与”的体现，让社工机构参与到福利供给中。社工机构承接政府购买的公益托管服务，对公益托管服务进行整体策划，需要在服务的准备、进行、完成与评估进行全程参与，保障服务能够正常进行达成最终目标。社工机构承接服务后并不是完全“打包”该服务，在执行服务时会与政府进行联动，对政府的要求进行执行，将服务的意见及建议传输给政府。

（四）市场：服务资源的供给者

福利多元主义认为市场在福利领域发挥着重要作用。市场可以提供一定的福利服务，在公益托管服务中，市场提供公益托管服务开展所需的物资，而这些物资有无偿的也有低偿的。商品的出售往往会涉及商家竞争，竞争可以使福利商品的质量得到提高，同时也可以使购买费用得到降低。公益托管服务引入一定市场，节约服务成本，分担福利供给责任，促进一定的经济发展。

（五）家庭：服务对象的照养者

在福利多元主义看来，家庭作为非正式部门也是一个重要的福利提供主体，家庭是构成社会的基本单位，能够为社会成员提供看护与教育作用。在公益托管服务中家庭的主要任务是对服务对象进行照养。监护人为服务对象提供基本生活保障，满足服务对象其他开支，保障服务对象生活安全与生存权利，使其能够顺利地参与到公益托管服务中，推动公益托管服务的顺利完成。

四、政府购买公益托管项目中的多主体关系

（一）三对联动性强的主体关系

福利多元主义认为，社会福利服务应该由政府、社区、社会组织和市场共同参与，各尽其责，形成合力，达到最大的效益。政府购买社工服务的购买主体（政府）、承接主体（社工机构）、协助主体（社区）和资源提供主体（市场），在公益托管服务中缺一不可，且具有较强的联动性，这几个主体相互联动是为了公益托管服务的完成（详见图2）。而在服务中联动性较强的主体为：政府与社工机构；社区与社工机构；社工机构与市场。

图2 M社区强联动性图

购买主体与承接主体：福利多元主义强调“分权与参与”，政府分权，多主体共同参与。政府处理“儿童托管”这一难题，采取购买社工服务让社工机构参与其中，政府直接购买服务，社工机构进行承接，在开展服务过程中，嵌入政府的指导思想、主流意识及政策。服务的最后，将成果交予政府检视，接受政府部门的评估。

承接主体与协助主体：社工机构是为了服务社区居民、促进社会福利而存在的。社工机构在社区执行公益托管服务，需要与社区深度合作，社区对服务不能坐视不管，需要对服务进行协助。服务结束后，社区也要对服务进行宣传、给予意见建议及评估。

承接主体与资源提供主体：福利多元主义主张市场介入社会福利，市场在公益托管中福利供给责任为“服务资源的提供”，社工机构在服务开展的全过程与市场不断保持联系，避免服务资源的断供。市场在提供资源过程中，不断优化产品价格。

（二）多主体间关系需要建构

主体间关系通常是由主体的性质、职责所决定。理想化的主体关系能够提高多主体在公益托管服务中的协作效率，各方彼此信任、尊重，可以增强合作者之间的信任度，促使服务的高效完成。若主体间关系出现问题则会造成不必要的沟通障碍，各方彼此猜忌，缺乏信任，出现合作的瓶颈，影响服务进度和完成质量，甚至会造成服务失败。尽管多主体参与公益托管服务是相互联动的，但这种联动还不够紧密，存在一定缝隙，这种缝隙主要体现在各主体的角色边界上的模糊。多主体参与公益托管服务难免有主体发生行为偏差的问题。

服务的购买者可能对服务的承接者产生一种不信任。信任不仅是人与人之间的“黏合剂”，也是主体与主体之间的一种“黏合剂”，相互信任有利于达成行动促进合作。而服务的购买者可能会认为服务的承接者难以完成任务，抑或认为服务存在质量问题，从而产生一种怀疑感；同时服务的购买者会过于将自己的意见传输给服务的承接者，会影响服务承接者的自主性，挫败其服务的积极性，产生一种“游离式”服务。

协助主体提供开展服务的平台时，也会存在一定主观性、随意性，影响服务的开展。协助主体与服务购买者由于存在共性即“行政性”，因此，在服务承接者进行服务时，协助者也会偏离主体定位，过于参与到服务中，对所开展的服务提出要求，让服务承接者失去服务方向，使其不能按照原有制定的服务计划来开展服务。

资源提供主体可能会在提供服务所需的商品时产生两种行为：其一，为争夺更大的市场，采用不正当手段进行竞争，挫败其他资源提供主体参与服务的积极性，这不仅影响到市场正常秩序，还影响公益托管服务的正常运行；其二，提供服务商品积极性不高，资源提供主体为实现商品利益最大化，会较多地将商品用于日常交易，获取正常回报，这会导致市场参与公益托管服务意识弱化，影响到公益托管服务的物资供给。

（三）服务承接者在多主体关系建构中处于核心地位

当代中国社会工作“社会性”的探索，是立足于社会转型与社会发展角度，谋求社会工作嵌入式发展的战略，实现社会工作作为一项新兴专业与职业纳入到整体社会权力体系之中，在社会建设、社会管理与社会治理时期不断调适社会工作的角色和身份［9］。社工机构作为服务的承接者，在整个公益托管服务中处于一个核心位置，在图2中我们可以发现，政府、社区、市场这些主体都会与社工机构发生强关联，社工机构在这些主体中起到枢纽作用，但政府、社区、市场这些主体之间在公益托管服务中很难有较强的关系存在，为了让这些主体在服务中能保持一定关系，共促服务完成，社工机构在其中发挥着关键作用。倘若社工机构在公益托管服务中不存在，公益托管服务主体关系网络则会出现“空心化”的情况，因此，强化社工机构在公益托管服务中的核心地位是尤为重要的。

五、政府购买服务中纠正多元主体角色偏差的相关建议

政府购买社会组织服务的政策壁垒以及社会组织角色标签错误，建构了社会组织非健康发展样态［10］。福利多元主义虽强调“分权与参与”，但分权并不意味着主体在共同开展服务时完全自由，过分干预其他主体；而参与并不意味着参与就行，不承担主体责任。在公益托管服务中，多主体要纠正自己的角色偏差行为，充分联动，共同促进服务完成。

（一）服务购买者需分权与角色定位

项目化作为一项主流的制度性安排，成为当前政府与社工机构合作的重要形式。政府购买公益托管服务，将服务给予服务承接者，就要进行分权，不能完全把握服务控制权，要正确定位自己角色，避免出现角色偏差。需给服务承接者一份信任，让服务承接者能够发挥主体性作用，使服务购买更高效。政府还需对社工服务进行评估，只有不断地评估社工服务才能更了解社工机构，消除不信任感，从而进一步提高“政社协同”的可行性及有效性。

（二）服务协助者需厘清权力界限

在基层治理场域中，社区扮演着重要角色，有着一定的“治理权力”，而对于在社区内开展的公益托管服务，社区作为协助者需要关注自身功能，充分发挥协助者作用，认真对待服务，为服务承接者减少服务开展阻力，但不能逾越权力边界，充当“政府”角色，将自身意志加于服务承接者身上，让服务承接者失去服务方向，这不仅影响到主体间的协调与合作，还影响到服务的运转。因此，社区在服务中需要认清自身权力范围，与服务承接者积极协作，提高服务质量，降低主体间信任危机。

（三）服务资源提供者需正确参与

物质资料是开展服务的基础，由市场进行提供，市场参与到公益托管服务中，塑造了公益托管服务的多元共参格局，从而打破了公益托管服务资源供给的低水平状态，实现公益性与营利性的平衡。市场扮演服务资源提供者的角色，在参与公益托管服务中应该在公平竞争的基础上进一步提高商品质量。市场在福利多元主义中应该发挥其优势，通过有效竞争，提供更好的福利服务。同时，市场在进行福利供给时，不能盲目追求利益，能够扮演一个规范自己行为的角色，正确参与到公益托管服务中，这不仅满足自身盈利需要还兼顾到自身在公益托管中公益性的作用。

（四）服务承接者需发挥自主性

社会组织是参与社会治理的重要主体之一，它们在扶贫济困、慈善救济、心理抚慰等方面发挥重要作用［11］。社工机构作为社会组织承接政府购买的服务，会产生一定的依附关系，政府把握购买服务的绝对控制权，社工机构的正常运转完全依赖政府资金，服务自主程度低，从而形成依附与被依附的关系［12］。同时，社工机构也会受到其他主体的影响，自主性难以发挥。对此，社工机构作为服务的承接者，需要向其他主体强调主体关系混乱的后果，同时强调自身在服务中的枢纽作用。社工机构也需摆脱“输血式”现状，不断向“半输血式”的方向发展，拓宽筹集资金渠道，不断提高服务质量，增强自身实力及话语权。消解政府单方管控的政策执行逻辑，构建以社工机构为中心的实践场域，分析该场域中各行动主体的资源与优势，进而打破空间权力区隔，构建适恰的主体关系［13］。