世界卫生组织在华合作中心的激励约束机制、存在的问题及对策

王丹蕾，邱五七，马 琳，杜海平

1中国医学科学院北京协和医学院，北京，100730；2中国医学科学院医学信息研究所，北京，100020

世界卫生组织(以下简称“世卫组织”)是联合国下属的专门机构之一,作为全球最大的政府间卫生组织,世卫组织担负着领导全球卫生事务、制定卫生规范、向各国给予卫生技术支持,以及监测卫生趋势的职责[1]。2016年5月,世卫组织在第六十九届世界卫生大会上发布《与非国家行为体交往框架》,积极推动了世卫组织合作中心的发展,帮助其实现世卫组织的远景与目标。党的二十大报告指出中国坚持积极参与全球安全规则制定、加强国际安全合作,提升卫生安全作为中国积极参与全球卫生治理的重要内容,有助于实现人类卫生健康共同体。世卫组织在华合作中心作为中国与世卫组织开展卫生技术合作的窗口,在维护卫生领域安全、推动卫生健康事业发展、实现卫生领域多边主义、构建人类卫生健康共同体等方面具有不可替代的作用[2]。

世卫组织合作中心是世卫组织总干事指定的,属于国际合作架构组成成分的研究机构,通过进行相关活动,为世卫组织重点领域的战略规划提供帮助[3]。世卫组织在华合作中心在1978年原卫生部与世卫组织签署《卫生技术合作备忘录》后成立,经过长期稳定的发展,截至2023年3月,在任的世卫组织在华合作中心共64家,分布在10个省、直辖市、特别行政区,涵盖疾病预防控制、人群健康、卫生研究等多个领域[4]。后疫情时代的到来使全球卫生治理行动方、参与者比以往更需要加强国际合作,世卫组织合作中心作为助力世卫组织实现全球卫生治理目标的中坚力量,在卫生援外、标准制定、信息共享、技术合作等方面持续发力。然而,由于世卫组织对世卫组织合作中心缺少系统性、可持续性的激励约束机制,世卫组织合作中心全球发展遇到瓶颈与障碍,履职不到位、发挥作用不明显等问题突出。我国同样面临着因激励约束机制不完善带来的世卫组织在华合作中心实际困境。

目前国内关于世卫组织合作中心的研究主要在合作中心的现状与职能、领域和合作方式上。有学者认为,合作中心承担着全球责任,在提供技术支持、建立合作关系、制定规范标准、人员教育培训和信息成果传播等方面都发挥了重要作用[3]。在具体领域方面,不少学者认为合作中心在传统医学、寄生虫病、传染性疾病、卫生体系建设等领域都有突出贡献[5-6]。也有学者研究表明,合作中心与同领域国内外机构之间开展了广泛交流,结合我国国情和世卫组织有关战略指南积极开展一系列合作活动并传播了先进技术经验,为制定适用于国内的相应疾病防控策略和医疗标准做出杰出贡献[7]。国际上,部分国家除了对世卫组织合作中心的现状开展研究,还着重于研究合作中心的评价体系机制。印度世卫组织合作中心的评估主要围绕以下3个维度:科学技术地位、机构的稳定性、机构与世卫组织的潜在合作[8]。有学者建立了一个适当的指标体系来评估伊朗的世卫组织合作中心,指标包括中心信息、知识生产、教育、人力资源等维度[9]。也有学者提出了一个评估世卫组织合作中心的逻辑模型,采用的4个评估要素是为利益相关者的工作提供资金、电子书籍、人际交流和免费在线资源[10]。通过梳理文献和相关网络信息资源,世卫组织合作中心在全球卫生治理网络中发挥了重要的作用,但国内和国际上缺少对世卫组织合作中心的激励约束机制及其存在问题进行剖析的相应研究。因此,本研究对世卫组织在华合作中心履职过程中涉及到的全球或区域层面、国家层面及世卫组织在华合作中心所在机构3个层面的激励约束机制进行梳理,为促进世卫组织在华合作中心良性、可持续发展提出建议。

1 世卫组织在华合作中心履职过程中的激励约束机制

2020年世卫组织评估办公室发布的《世卫组织合作中心工作评估报告》显示,技术支持归属总部的世卫组织合作中心更多致力于研究、制定指导方针和政策等全球性问题,这些合作中心是发展全球思想领导力和增加决策证据基础的有效机制;技术支持归属世卫组织区域办事处的世卫组织合作中心侧重于向各国提供直接技术援助,支持能力建设,提升世卫组织在区域层面技术专长和研究能力[11]。世卫组织在华合作中心既有技术支持归属总部的学术机构,也有技术支持归属区域办事处的学术机构,因此,全球或区域层的激励约束机制适用于世卫组织在华合作中心。此外,世卫组织在华合作中心与世卫组织、国家卫生行政部门乃至世卫组织在华合作中心承担机构属于集体委托代理关系,因此世卫组织在华合作中心在履职过程中的激励约束机制来自世卫组织总部、世卫组织西太区、国家卫生行政部门、世卫组织在华合作中心承担机构多方[12]。世卫组织在华合作中心的激励约束方式主要分为外部激励、辅助管理和内部激励,即世卫组织总部或世卫组织西太区办事处对世卫组织在华合作中心的外部激励;国家卫生行政部门对世卫组织在华合作中心的辅助管理,以及世卫组织在华合作中心承担机构的内部激励。以下分别从全球或区域层面、国家层面及世卫组织合作中心所在机构3个层面介绍世卫组织在华合作中心的激励约束机制。见图1。

图1 世卫组织在华合作中心的激励约束机制

世卫组织在华合作中心职责是世卫组织在华合作中心激励约束机制的重要行为准则与基础。根据世卫组织目标和发展规划以及世卫组织合作中心指南,世卫组织负责总体规划和政策制定,以及对世卫组织合作中心申请、续任和年度履职情况等进行审核。世卫组织在华合作中心承担机构与世卫组织技术官员需充分商定履职内容。世卫组织在华合作中心获得任命后,需与负责该合作中心的世卫组织官员协商制定包括预期目标和成果的工作计划,负责的官员会对合作中心进行持续的监管。世卫组织在华合作中心需每年将合作中心职责内的工作情况写成年度报告,包括计划执行进度及存在的问题,提交至该合作中心技术官员处,技术官员根据工作计划内容及其困难程度,对合作中心年度工作情况全面评估。评估过程也可以视情况邀请全球卫生研究委员会专家成员协助参与[12]。世卫组织在华合作中心履职到任前,世卫组织技术官员对合作中心开展任期终期评估,内容包括工作计划执行情况、取得成果、面临挑战,特别是机构发挥参与全球卫生治理示范带头作用的情况,评估合作中心工作任务与世卫组织不同时期目标和政策吻合程度等,评估结果是世卫组织在华合作中心能否续任的重要标准。

1.1 全球层面的世卫组织在华合作中心评估

全球层面的世卫组织在华合作中心评估是全球世卫组织合作中心激励约束的重要举措,将为世卫组织在华合作中心发展提供目标与远景。世卫组织通过世卫组织合作中心提升机构能力,领导全球范围内机构支持世卫组织的工作。相应地,机构通过任命成为世卫组织合作中心提升国家权威机构关注和认可,围绕机构开展的卫生领域工作获得公众更多关注。世卫组织开展的世卫组织在华合作中心评估有助于完善从制定到更新的内部政策指导,组织各层级开展世卫组织在华合作中心工作,形成更加清晰的世卫组织在华合作中心角色认同,明晰世卫组织在华合作中心与世卫组织工作总规划联系、界定成果贡献、促进高效管理等,是具有长期效益的约束方式和激励基础。

1.2 区域层面的世卫组织在华合作中心评估

区域层面的沟通协作对世卫组织在华合作中心的激励约束起到推动作用。世卫组织在华合作中心虽然通过世卫组织总部或通过世卫组织西太区进行任命,但履职过程和履职成果评估方面多归属于西太区,因此世卫组织在华合作中心积极参与区域层面的沟通协作是获得激励的一种方式。西太区近年来组织了多次西太区合作中心会议,于2022年11月在柬埔寨召开了第4次区域论坛,讨论了世卫组织与世卫组织合作中心更高效的合作机制,并为合作中心提供更多机会,使其可以最大限度地发挥全球卫生治理作用[13]。世卫组织在华合作中心积极参加了相关会议和讨论,从而可能得到多渠道优先激励方式,即体现在提升机构在国际上的知名度和声誉,以及自身能力建设等方面。

1.3 国家层面的世卫组织在华合作中心评估

根据世卫组织在华合作中心体现的集体委托代理关系,国家层面的积极倡导和支持推进为世卫组织在华合作中心发展提供坚强后盾与充足信心。国家层面通常以组织召开世卫组织在华合作中心主任会议、开展世卫组织在华合作中心调研等方式进行约束工作;以组织召开领域内世卫组织在华合作中心研讨、座谈等形式了解在华合作中心诉求,搭建在华合作中心、世卫组织和国家层面桥梁与沟通渠道;以宣传、鼓励等方式支持有意向的领域内先进机构申请成为世卫组织在华合作中心等进行激励工作。

1.4 机构层面的内部激励与约束

世卫组织在华合作中心本身还会进行内部管理和激励约束,为合作中心发展保持活力。世卫组织在华合作中心承担单位对合作中心的履职、人才、资源、资金、信息等多方面开展管理,采用职位晋升、提高待遇福利等方式进行激励与约束[14],在履行合作中心职责、发挥区域示范、带头全球卫生治理等方面保持了长期的活力。

2 世卫组织在华合作中心激励约束机制存在的问题

2.1 缺乏激励约束相关制度保障

对世卫组织在华合作中心进行有效的激励约束离不开配套政策规定与制度保障。当前,全球和国家层面都已逐渐认识到世卫组织合作中心的重要性,在2016年中共中央国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》、2016年我国政府与世界卫生组织西太区共同签署的《中国-世界卫生组织国家合作战略》和2022年国务院印发的《“十四五”国民健康规划》等相关政策文件中都提出要加强国际合作,积极发挥世卫组织合作中心在全球卫生治理中的作用[15]。但是尚未形成促进世卫组织在华合作中心发展的政策体系和保障措施,影响了对世卫组织在华合作中心的激励与约束并阻碍其规范发挥全球卫生治理的作用。

2.1.1 评估工作开展不足并且缺少相关专项评估指导文件。世卫组织合作中心任期满年限时,世卫组织对合作中心开展任期最终评估,了解世卫组织合作中心的工作情况和成果,决定承担世卫组织合作中心的机构是否续任,并总结问题和经验,以便更好地与世卫组织合作中心沟通与协作。但是,世卫组织并没有定期对世卫组织在华合作中心进行考核评估,世卫组织评价部门在2007年开展首次全球范围的世卫组织合作中心评估后,在2020年再次开展世卫组织合作中心评估,在此期间世卫组织合作中心存在的问题并没有得到及时解决。同时,缺少配套政策文件对世卫组织合作中心评估进行详细规定。

2.1.2 缺少国家层面的世卫组织在华合作中心发展指导性建议。目前我国仅出台了两部对世卫组织在华合作中心的管理办法,且年代久远。原卫生部于1983年制定了《卫生部关于世界卫生组织合作中心管理的办法》,又于1991年修订了《中国的世界卫生组织合作中心管理办法》,对世卫组织在华合作中心的监管和发展进行了指导与规定。两部办法出台已三十余年,在此期间,我国的卫生事业不断发展完善,我国与世卫组织的合作也随着全球化进程加快而从能力提升阶段进入到快速发展阶段,世卫组织在华合作中心的发展目标、职能和工作任务发生了很大变化。原有的政策一直未更新,已经无法适应现在的新形势,很难对世卫组织在华合作中心进行可持续的规范指导。

2.2 沟通平台建设不完善、内容不丰富、交流不深入

一方面,世卫组织通常采用召开世卫大会、发布报告、召开学术会议等方式公开、公布工作目标、任务和相关政策,信息覆盖范围和对象相对集中,世卫组织在华合作中心一般需要通过层层浏览相关网站获取相关信息,直接从世卫组织获取全球卫生战略、发展规划和行动策略及相关解读文件的机会较少。同时,一些世卫组织在华合作中心对自身认识不充分,机构任命后仍专注于国内工作,未能利用自身优势与特点以世卫组织合作中心身份开展卫生领域活动,主动参与全球卫生治理,与世卫组织沟通缺少积极性[16]。另一方面,世卫组织在华合作中心信息化平台由于数据时效性不足、内容不丰富等问题,认可度和利用率较低,进一步阻碍了世卫组织与世卫组织在华合作中心的双向信息传达与沟通[17]。自上而下与自下而上的双向沟通渠道不畅导致世卫组织与世卫组织在华合作中心交流不够深入,不仅影响世卫组织在华合作中心支持响应世卫组织的工作,而且不利于世卫组织对世卫组织在华合作中心进行有效激励与约束。

2.3 激励方式单一、约束机制缺位导致世卫组织在华合作中心发展良莠不齐

2.3.1 世卫组织对世卫组织在华合作中心的重视程度不足,激励方式单一。世卫组织在华合作中心的申请、项目审批以及日常工作的监督都需要世卫组织总部或西太区办事处技术官员参与,所以世卫组织执行官员的技术水平与工作态度对世卫组织在华合作中心的激励约束效果有很大影响。然而,目前参与世卫组织在华合作中心管理的技术官员水平参差不齐,有些工作人员对世卫组织在华合作中心的重视程度不够,甚至不了解相关申请和续任程序,存在管理缺位情况;同时,对世卫组织在华合作中心的外部考核缺乏统一的标准,世卫组织总部或西太区办事处技术官员的主观性会影响世卫组织在华合作中心的评估结果。另外,世卫组织对世卫组织在华合作中心的资金支持不充足,对世卫组织在华合作中心的激励主要体现在提升机构在国内外的影响力及自身能力建设等技术支持方面,激励方式较单一,对调动世卫组织在华合作中心工作积极性的作用有限。

2.3.2 国家卫生行政部门激励约束环节有待调整。由于管理机制与政策体系不完善,我国卫生行政部门未能充分发挥其激励约束功能。一些地区卫生行政部门职能定位与分工不明确,对世卫组织在华合作中心缺乏清晰的认知,导致其具体的激励约束措施难以落到实处。如,原卫计委国际司曾要求各世卫组织在华合作中心上报工作进展和执行情况,但是由于政策制度中的自愿原则,能够通过正规渠道将工作报告上传至国家卫生行政部门的世卫组织在华合作中心数量很少。同时,一些世卫组织在华合作中心也指出卫生行政部门对其监管的重视程度不够,项目审批时间长、资金申请程序繁琐等问题仍然存在,很大程度上影响着世卫组织在华合作中心的工作质量[18]。

2.3.3 世卫组织在华合作中心自身考核机制不完善。从世卫组织在华合作中心承担机构内部激励约束机制来看,目前并没有一套符合世卫组织在华合作中心职能、职责,且相对科学合理的规范性考核评价体系。部分世卫组织在华合作中心每年会对工作人员进行考核评价,但考核方式比较简单,内容仅限于年度工作总结,部分世卫组织在华合作中心未开展任何形式的考核评价工作。考核后仅有少部分世卫组织在华合作中心承担单位会通过经济奖励、职务晋升等方式进行激励,多数世卫组织在华合作中心的激励方式为非物质隐性激励,如精神鼓励、参加会议和培训等,也有少部分合作中心在考核后没有任何激励措施。世卫组织在华合作中心自身缺乏科学的考核评价机制与适宜的激励约束机制,导致员工积极性不足,内部管理松散。

3 对策

3.1 全球层面,加强世卫组织对世卫组织在华合作中心的指导与沟通

世卫组织总部应提高对世卫组织在华合作中心的重视程度,明确其在世卫组织在华合作中心任命、机构续任、项目审批等各环节职责,及时掌握技术官员的工作情况,减少因人员流动、机构改组等造成的激励约束环节缺位问题。同时,要建立科学的评估机制,将评估结果与续任挂钩,对于工作成效较好、管理较规范的世卫组织在华合作中心应予以资金、项目和政策等方面的支持;对于积极性不高、开展活动较少、工作业绩不显著的世卫组织在华合作中心应予以相应的警告或采取惩戒措施。此外,世卫组织总部要适时组织全球层面合作中心会议、论坛、培训等多样活动,促进不同领域合作中心在全球层面的交流与合作,切实发挥好合作中心在支持世卫组织实现组织目标上的重要作用。

3.2 区域层面,发挥世卫组织对世卫组织在华合作中心的引领作用

作为区域归口管理的西太区办事处,一方面应有计划地开展世卫组织在华合作中心履任期间的评估工作,制定评估办法、开发评估工具、出台评估细则和考评指标,确保可以定期了解世卫组织在华合作中心的工作情况并解决存在的问题。另一方面,应该进一步明确世卫组织总部、世卫组织西太区办事处以及世卫组织在华合作中心职能职责与功能定位,在各层级机构间形成紧密、完善的上通下达的沟通协调机制。世卫组织西太区办事处需以多种手段、多渠道收集汇总世卫组织在华合作中心的工作动态,定期开展形式多元、内容丰富的交流活动,通过多种方式及时向世卫组织在华合作中心下达发展规划与工作任务[19]。

世卫组织在华合作中心也需要明确身份定位,从主要关注国内卫生领域问题转变为关注国际卫生领域问题,积极参与全球卫生治理,促进自身转型。首先,世卫组织在华合作中心要积极参与区域层面合作中心的相关研讨和会议,如西太区合作中心论坛等,在国际合作平台分享合作中心经验;其次,要加强与区域内同行专业领域合作中心的沟通与协作,从参与合作逐步走向引领合作,倡议成立专业领域联盟,扩大专业领域影响力;最后,要更加主动加强与区域层面的沟通与联系,以邀请考察、开展论坛等形式促进合作中心与区域层面的交流。

3.3 国家层面,完善世卫组织在华合作中心的顶层设计

一是我国卫生行政部门应该提高对世卫组织在华合作中心的认识,更新修订相关政策文件。首先,需要加深对世卫组织在华合作中心工作现状与特点的认识,掌握其职责功能和动态发展趋势;其次,应该充分解读世卫组织合作中心指南,并了解全球卫生形势;最后,在此基础上制定符合我国实际的多层级协调管理机制,及时更新、完善并发布《世界卫生组织合作中心管理办法》等文件。只有加大相关政策制度支撑,不断完善世卫组织在华合作中心管理规定,才能持续对世卫组织在华合作中心进行激励与约束、监管与评估,促进世卫组织在华合作中心有效开展工作。

二是国家卫生行政部门也需要在国家层面进行顶层设计,加强对世卫组织在华合作中心战略布局和激励约束。一方面,需要明确其职责与功能定位,保证对世卫组织在华合作中心的激励约束方面工作正常开展;另一方面,应该制定并完善规范化管理指导建议,持续筛查影响世卫组织在华合作中心发展的因素,了解掌握真实世界数据。

三是提高对世卫组织在华合作中心信息化平台建设的重视程度。世卫组织在华合作中心及卫生行政部门的工作人员应该认识到信息化平台是提高信息共享、促进世卫组织在华合作中心间交流和监督的有力工具,加强网络建设对机构有长远价值。在思想上重视信息化平台建设的同时也要推动落实,设置专门的网站维护机构和人员,保证其与世卫组织在华合作中心密切沟通,确保信息化平台可以成为世卫组织、国家卫生行政部门、世卫组织在华合作中心多向沟通的有效媒介[17]。

3.4 机构层面,世卫组织在华合作中心需建立科学的考核评价体系

科学的外部考核评价将促进世卫组织在华合作中心自身发展,提升世卫组织在华合作中心自身及承担单位的社会价值和责任意识,提升其机构在国内外的影响力。

适宜的内部考核与激励将提升世卫组织在华合作中心人员的事业心、荣誉感,有效调动其主观能动性。世卫组织在华合作中心的任命代表世卫组织对世卫组织在华合作中心承担机构和相应职能团队在专业技术领域的认可,因此,世卫组织在华合作中心承担机构应充分认识和理解这份荣誉,树立品牌意识,鼓励世卫组织在华合作中心团队,从机构内部创造有利于世卫组织在华合作中心发展的条件,整合、调动内部资源,将承担世卫组织在华合作中心的工作情况纳入内部考核评价体系,设立相应考核奖励,如在机构内部绩效考核、项目申请、学术出访、职称晋升等方面适当政策倾斜,采取适宜激励约束方式促进世卫组织在华合作中心可持续发展。