失业保险运行机制的优化研究

徐游正

摘   要：自1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》条例发布开始，我国的失业保险制度便由此初步建立。到如今失业保险制度已历经37个年头，其运行机制也随之几经更改完善，而现行的运行机制虽发挥了显著功效，但时代在更迭，失业保险也应与时俱进不断更新。以江苏省常州市为例，探讨当前失业保险运行机制存在的问题，并提出相应的对策建议，以期促使中国的失业保险运行机制得到切实发展。

关键词：失业保险；失业保险体系；运行机制；常州市

中图分类号：F842.6      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）23-0071-03

一、失业保险运行机制的重要意义

失业保险作为我国的一种独特的救济制度，具有缓冲和补偿性质，主要是通过建立基金的方式，对失业人员提供物质帮助，维持其在失业过程中的基本生活，并尽可能地帮助他们重新步入工作岗位，以此来满足失业人员的基本需求，以达到“保生活、防失业、促就业”的政策目标，维持社会的总体稳定与可持续发展。此外，失业保险虽然与其他的社会保险一样是保障劳动者生活水平、预防未来风险发生的一种手段，但其独特之处在于可以帮助失业人员重新就业。例如，可以通过建立失业预警制度、加强对失业人员的职业介绍服务等来提供相关服务。

而所谓的运行机制，是指影响某一活动的各种要素的功能、结构和彼此关系，以及这些要素彼此之间交互和功能的过程、原理和操作模式。无论是社会上的哪一项公共活动，如果想要真正完成和实现其既定目标，就必须要使相关的各种要素以迅捷、完备的运行机制彼此相互协调、相互作用、相互影响。对于失业保险制度来说，要想实现三位一体“保生活、防失业、促就业”的政策目标，就必须有一个有效的运行机制。目前，在不断地实践和应用过程中，我国的失业保险制度已经形成了以失业保险筹资机制与失业保险待遇发放机制为主的运行机制。本文也将从这两个方面，对失业保险运行机制进行具体研究。

目前，我国的失业保险已基本实现制度上的全覆盖，但在距离人员上的全覆盖和保障水平的全面提高等方面仍旧有着不小的提升空间。而探析江苏省常州市失业保险运行机制的意义主要有以下两点：第一，为促进失业保险运行机制的建立健全，需要我们在实践过程中找出失业保险运行机制存在的问题和相应解决方案。江苏省常州市地处长江三角洲，属于二线城市，城市化水平高，以常州市为例的失業保险运行机制在经验总结方面势必具有一定代表性。第二，对常州市失业保险运行机制进行研究分析，不仅可以促进常州市失业保险体系的建立健全，而且也能使其他城市的失业保险运行机制在改革过程中汲取经验，得以借鉴。总而言之，通过对江苏省常州市失业保险运行机制进行研究分析，探究失业保险筹资机制与待遇发放机制环节的发展现状，发现存在的关键问题，提出相应解决措施，必定能够为我国失业保险运行机制的健全与发展乃至社会保障理论研究的深入与完善作出贡献。

二、常州市失业保险运行机制的现状

论及常州市失业保险运行机制的现状，应主要从失业保险的筹资机制与待遇发放机制着手。其中，在筹资机制方面，常州市政府为贯彻落实省政府《关于降低实体经济企业成本的意见》，从2016年起失业保险费率下降到1.5％，其中用人单位为1%，个人为0.5%。此外，根据省人社厅发布的《关于发布2018年度社会保险有关基数的通知》，常州市用人单位平均月缴费基数不得低于3 125元；职工月缴费基数上限不得高于19 935元，下限不得低于3 125元。此外自失业保险总费率下降后，以市本级为例，已有近3万家公司共减少了约1 000万元的社会保障支出。与此同时，个人享受的各项失业保险待遇并未受较大影响。

而在失业保险的待遇发放机制方面，根据《常州市就业和失业登记管理办法》和《常州市失业保险条例》，可以将待遇发放机制分为领取条件，领取标准和领取流程。一是在领取条件方面，享受失业保险待遇的必要条件为：第一，失业前用人单位及本人已经缴纳失业保险费并累计满一年的，或不满一年但本人有失业保险金领取期限的；第二，非因本人意愿中断就业的；第三，已经办理失业登记手续，并具有求职意向的。二是在领取标准方面，根据《江苏省人民政府关于修改〈江苏省失业保险规定〉的决定》的要求，常州市从2018年起实行新的失业保险金计发比例，其中以失业人员失业前12个月的月平均缴费基数为基准，缴费不满10年的计发比例为45%；缴费满10年不满20年的计发比例为50%；缴费20年以上的计发比例为55%。三是在领取流程方面，原用人单位必须为失业人员办理社会保险的停保手续、出具终止或解除劳动关系的证明、并告知其所具有的失业保险相关权利待遇；而选择申领失业保险待遇的失业人员的具体申领程序则需要经历六个手续，相对而言较为烦琐。

三、常州市失业保险在运行过程中出现的问题

（一）审批条件相对苛刻

审批条件相对苛刻，致使大批失业人员无法获得失业保险待遇。根据对调查问卷中“民众对于失业保险金领取条件满意度”问题的数据分析我们不难发现，90位受访者仅有21位认为领取条件是合理的，而在余下的61位受访者中有46位都认为审批条件中最为苛刻的便是领取失业保险待遇必须是非因本人意愿中断就业的这一条件。调查中有一位受访者坦言自己早在离职前两个多月就一直被经理排挤，不仅工作量加倍，而且还会在例会上动辄批评自己半个多小时，目的就是要逼迫自己主动辞职。诚然，对于处于劳资关系中弱势地位的劳动者来说，证明“非因本人意愿中断就业”这一规定是相对严苛的，主要原因有以下两点：第一，作为劳资关系中的主导方，企业为规避规模裁员的制约与逃避经济补偿金的发放，往往会采取各种变相打压手段逼迫劳动者主动辞职，而不是采取直接解雇的形式解除劳动合同关系；第二，在现实情况下，劳动者被企业解雇或辞退会对后续求职产生极大的不利影响，即被解雇相当于在履历上留下污点，会在今后面试与工作过程中被反复问询与考量。故而当劳动者预感到自己即将被解雇或辞退时，往往为其今后的职业生涯考虑，而不得已主动递交辞呈。诸如上述原因，将此等情况归类到“因本人意愿中断就业”显然与实际情况相违背。此外，由于待遇审批条件的明确要求，失业人员必须在规定时限内（即解除劳动关系30日内）到当地机构办理失业登记，所以在实际情况中也存在着相当一部分数量的失业人员，由于不了解现行的失业保险政策，错过了失业登记期，最终导致无法享受失业保险待遇。还有少数失业者是因为错综复杂的失业保险待遇审批手续与准备材料，而无缘享受失业保险待遇。综上所述，失业保险运行机制中确实存在着一些苛刻的审批条件，导致相当一部分失业人员无法享受失业保险待遇。

（二）领取环节上存在缺陷

失业保险运行机制在领取环节上存在缺陷，造成失业保险金的流失。第一，现行的失业保险运行机制在领取环节存在的缺陷主要表现在申领环节上。虽然我国的失业保险制度明文规定，失业保险金的申领手续必须由失业者本人亲自在规定时间内到失业保险经办机构进行办理，才能享受失业保险待遇，但也存在着代办政策，即一旦失业人员有特殊原因，也可由其亲属代为办理。代办就存在着失实上报、违法冒领的现象，从而导致失业保险金被不法分子窃取和滥用。因此，应当制定完备详尽的申领手续以切实保障失业保险金的安全。

第二，领取环节存在的缺陷也同样表现在领取审查环节上。目前所有的失业保险经办机构对失业人员具体情况的调查与核实仅仅停留在其申领阶段，一旦审核通过，便不再进行跟踪回访调查。但失业人员享受待遇的期限是漫长的，最长可有24个月，倘若失业人员在重新获得工作后不主动变更工作状态，或者新单位不为其办理社会保险，经办机构便无法全面掌握在享受待遇过程中真正的就业情况，从而致使失业人员的隐形就业现象越发普遍。而隐形就业的现象不仅会造成失业保险金的违规违法滥用，而且会违背社会保险维护社会公平这一主要目的。

（三）发放水平总体偏低

失业保险运行机制在待遇发放水平上总体偏低，难以保障失业人员的基本生活水平。2018年7月，常州市人社局将失业保险金发放的最低标准提高到1 040元/月。而失业保险金的计发比例是依据失业人员失业前12个月的月平均缴费基数所决定的，基本维持在45%—55%水平，也就是说常州市的失业保险金基本维持在失业者原工资的45%—55%水平。第75届国际劳工大会建议失业保险津贴金额不应低于失业者原工资的60%。常州市的失业保险金计发比例虽然在原标准基础上增加了5%，但仍低于国际劳工大会的建议标准。而在具体的调查中也仅有14位受访者认为发放金额合理，其余受访者在采访中均表达不满。诚然，失业保险金的收入替代率过高会使失业人员缺乏再就业的动力，长期摆脱不了或不愿摆脱贫困的状态，从而产生陷入失业陷阱的情形，导致失业保险中道德风险的发生，但过低的失业保障水平不仅不能保证失业者的基本生活，而且也会使失业保险丧失其最重要的“保生活”功能。

（四）政策手段实施不充分

失业保险运行机制中对于就业保障功能的政策手段实施不充分。为贯彻落实失业保险所特有的就业保障功能，常州市人社局、财政局出台了《关于失业保险支持参保职工提升职业技能有关问题的通知》，但现行政策并未得到充分实施。根据常州市劳动就业管理中心公示的2019年3月所补贴职工的汇总名单，可以看到此项政策一个月内仅9人获得补贴，补贴金额仅1 000—1 500元，获得补贴的职工有8人是育婴员，显示补贴工种十分局限。

四、对策建议

（一）逐步放宽失业保险待遇审批条件，取消“非因本人意愿中断就业”的规定，解除办理失业登记手续的限制

逐步放宽失业保险待遇审批条件，扩大享受待遇的人员规模，不仅能更大程度地惠及失业人员、保障失业人员，提高其基本生活水平，而且能促成劳动者从失业到重新就业的平稳过渡，进一步减轻社会负担并维护社会稳定。针对失业保险中存在的逆向选择和道德风险问题，如何有效放宽待遇审批条件，是今后政策方案首要解决内容。第一，应基于权力义务相对等的原则，取消“非因本人意愿中断就业”这一规定，即无论劳动者是由于何种原因失去工作，只要其参加失业保险，一旦成为失业人员就可以享受失业保险待遇。这种做法不仅有利于构建和谐的劳动关系，扭转劳动者在劳资关系中的弱势地位，也能杜绝企业与员工合谋，恶意篡改劳动关系解除证明的现象。第二，解除办理失业登记手续的限制。目前我国在发放机制中的领取材料和流程的规定都过于烦琐，不仅不符合国务院关于深化“放管服”改革的要求，而且也浪费了失业人员大量的时间和精力，与失业保险为失业人员服务的宗旨相违背。对此，失业保险经办机构可以逐步放宽待遇审批条件，优化申领的材料与流程，取消办理失业登记手续，直接依据其劳动关系解除证明来判断失业状态。

（二）完善失业保险运行机制的管理，预防失业保险金的流失

针对当前失业保险运行机制中所存在的缺陷，相关部门应当立即完善失业保险运行机制的体系管理，建立健全安全管理体系，加强信息平台建设，以确保失业保险待遇不会被违法滥用或窃取，失业保险金不会流失。第一，要完善工作台账统计系统以便于工作中的审查核实，同时严格按照工作计划进行任务安排，防止因工作人员的疏忽与懈怠而造成失业保险金流失。第二，对失业保险基金进行严格的资金监管，同时委托相关机构对享受待遇的个人进行跟踪回访调查，从监管层面上杜绝隐形就业与违法代领现象。第三，加强安全防范意识，进一步规范失业保险的经办流程，在严格执行《失业保险条例》的基础上，对于不满足相关要求的申领人员依照相关规章进行办理，从法律层面上杜绝违法代领现象。第四，为保障失业保险基金的安全，进一步加强信息平台建设，失业保险经办机构可与其他相关职能部门进行衔接，建立大数据平台，借助网络平台对相关数据进行即时更新，减少因数据失实而造成的失业保险金错发漏发误发的现象，提高失业保险运行机制的效率。

（三）建立失业保险待遇调节机制，逐步提高失业保险的待遇发放水平

针对我国失业保险运行机制在待遇发放水平上总体偏低、难以保障失业人员基本生活水平的问题，鉴于我国的实际国情，以及失业保险待遇只能增不能减的社会现状，失业保险待遇应当在精算基础上建立调节机制，逐步提高失业保险待遇发放水平。此外，由于物价指数的上升将导致实际保障金下降，因此为保障失业人员的实际生活水平，失业保险待遇也应随物价增长而相应提高。当前，我国相关职能部门已经认识到提高失業保险待遇的重要性，并加快改革步伐，相信在不远的将来必将建立起成熟的失业保险待遇调节机制，促成劳动者从失业到重新就业平稳过渡。

（四）加大现行就业保障政策的补贴力度与宣传力度，贯彻落实就业保障功能

现行的就业保障政策主要是对失业人员进行职业培训，提高其职业技能，这不仅可以增强失业人员就业能力，提升其职业转换能力，而且也有助于其就业保障功能的贯彻落实。并且符合我国当前技能强国的战略需求，有利于维护社会稳定，减轻社会负担，确保国民经济可持续发展。但现行政策并没有有效落地实施，针对常州市政府所提供的重点群体免费接受职业培训行动的实施方案进行调查，90位受访者中，打算去接受免费培训的仅有19人。因此为了进一步健全失业保险所特有的就业保障功能，第一，加大对于失业人员所参与的职业培训项目的补贴力度，扩大技能提升的政策激励面，增加补贴金额，鼓励失业人员学习职业技能从而提升其就业竞争力；第二，拓宽职业培训的技能种类，以技术工种为主，增强培训项目的实际效用，确保培训内容的有效性和实用性，从而增强对于失业人员的政策吸引力；第三，加大宣传力度，充分借助互联网、电视、纸媒、入户宣讲等多种形式，吸引失业人员参加职业培训，扩大政策效应，促进就业。

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[责任编辑   卫   星]