论我国环境民事公益诉讼诉前程序

杨艺红，韩醒醒

（河南科技大学，河南 洛阳 471000）

2017 年检察环境公益诉讼制度正式确立，而在立法与实践层面给予较多关注的是伴随该制度产生的特殊制度——诉前程序。根据《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十八条之规定，诉前程序是指当发现并确认环境受损的事实，检察机关督促和支持符合条件的组织行使公益诉权，如适格主体仍未行使诉权且环境一直处在受损害的状态，检察机关方能提起公益诉讼，作为适格原告行使公益诉权参与到环境公益诉讼的必然前置程序。从顺序流程上，它位于诉讼之前；从法律理论上，它是提起环境公益诉讼的前提和基础，具体涵盖案件线索发现、调查取证、立案、督促告知、诉前检察建议等流程。本文将从理论及实践层面进行阐明分析，针对目前环境民事公益诉讼诉前程序（以下简称“诉前程序”）在司法实践中存在的问题，从制度设计层面提出完善对策。

一、诉前程序司法功能的解读

目前，我国诉前程序的建设和实施仍处于初级阶段，诉前程序的设置能够提升环境权益保护的效果，在民事公益诉讼中产生不可替代的作用。对诉前程序的功能，国内学者观点不一，刘艺教授认为“诉前程序设置的目的是节约司法资源，发挥检察机关在民事公益诉讼中的辅助性作用”[1]。刘加良教授认为“诉前程序力在督促权力主体履行法定责任，补强相关社会组织的诉讼能力”[2]。学者间的观点虽不尽相同，但相互之间并不矛盾。笔者认为诉前程序的功能主要体现在以下几方面。

（一）有助于节约司法资源

与环境刑事案件、单纯民事类案件相比，环境民事公益类案件缺少直接的利益关切方[3]，且又极具复杂性与特殊性，环境公益诉讼立法之初要维护的就是一种公共价值与社会利益，宽泛地说，社会公众均直接或间接的从中受益。另外，为了避免滥诉，司法资源的节省和诉讼流程势必受到制约。诉前程序给予违法行为人自我纠错的机会，很大程度上削减了检察机关提起公益诉讼案件的数量，诉前程序的设置，在尊重行政自治、节约司法资源等方面具有不可替代的功效，既可防止检察监督权对行政权的过度干预，也符合检察监督的内在意蕴[4]。

（二）有助于补强适格主体的诉讼能力

社会组织作为适格原告，其资格虽不存在争议，但社会组织普遍存在诉讼意愿不强、诉讼成本负担过重、诉讼捕捉能力有限等缺陷，因而在2015年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第五十八条“社会组织起诉资格”条款下，通过激励机制与诉前处置机制等提升环保社会组织起诉能力至关重要[5]。诉前程序旨在通过公告方式督促适格主体提起诉讼，体现适格主体优先性，普通民事主体优先是民事公益诉讼程序中的一项基本准则，其体现的是在现代法治理念下，国家公权力对公民的私权利进行救助、调整的一种尊重[6]。由于环境问题天然的交叉性、热点性、紧迫性、公共性，环境司法更容易受到政策因素、国际因素和社会因素的影响[7]。环境公益诉讼因牵涉相关权益范围过大，双方力量相差悬殊，诉讼周期漫长，对于拥有公益诉权的适格主体而言，通常周期较长、程序烦琐、成本高昂，大多不愿主动起诉，或诉中出现半途而废的局面。在诉前程序阶段，检察机关应当先开展案件调查，在了解大致案情后，再发出公告，支持有关组织起诉，这在一定程度上填补了社会组织等主体能力的空缺。

（三）有助于体现检察权的谦抑原则

法律授予了检察机关提起民事公益诉讼的权利，使其身份具有了“双重属性”。由于其身份兼具双重性，司法权与监督权的并存破坏了法律审判的公平性，设置公益诉讼诉前程序可阻止检察机关滥用环境诉权，使之受到法定程序的规范和约束[8]。检察机关作为国家监督机关，本身就存在着优势地位，其享有的公权力是其他社会组织和个人不能相提并论的，法条规定在公益诉讼中其参与社会治理的方式只能是间接性、补充性的，即只能在起诉阶段适格主体缺位且环境尚处于受损状态方可行使兜底诉权。诉前程序的设置不仅可以鼓励适格主体行使公益诉权，而且能够有效避免因检察机关参与民事诉讼导致诉讼结构失衡及职能混淆的尴尬局面，有利于维护司法程序公正。

二、我国诉前程序的制度构建与运行成效

（一）诉前程序的制度构建

2012 年修订的《民事诉讼法》新增第五十五条规定，关于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以由法律规定的机关和有关组织向人民法院提起诉讼。学界也对“法律规定的机关和有关组织”的模糊规定进行了阐释，明确了省、市两级政府及其授权部门等行政机关、人民检察院、社会组织在环境民事公益诉讼中的原告资格[9]。虽然仅有一条规定，却也标志着我国在规则层面正式确立了环境民事公益诉讼及主体资格。

2014 年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。我国在设立诉前程序时部分借鉴了美国的前置审查起诉模式，从最初试点便遵循“发现线索—诉前程序—诉讼程序”的程序模式。2015 年最高人民检察院公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》），宣布在贵州、云南、陕西、甘肃等13 个省、自治区、直辖市开展为期两年的试点，并明确规定只有在履行督促或支持起诉的程序后，检察机关才能提起公益诉讼，此条规定表明诉前程序初步确立。

2016 年最高人民检察院发布了《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》（以下简称《开展意见》），其第三条规定了诉前程序的后续衔接强制性特征，其第六条要求严格规定诉前程序督促起诉的方式。2017 年6 月27 日，基于两年检察公益诉讼试点经验，全国人大常委会对《民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）进行了修正，在前者第五十五条增加第二款，扩大环境民事公益诉讼的原告范围，从法律上正式授权检察机关提起环境民事公益诉讼，此举为检察公益诉讼制度的建立提供了坚实的法律支撑。

2018 年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）规定，检察机关以公益诉讼起诉人的身份起诉，在实践操作层面对检察机关提起公益诉讼进一步细化，从而能够与《民事诉讼法》《行政诉讼法》中的有关规定相衔接。根据规定，检察机关参与民事公益诉讼案件程序包括线索来源、受理、审查、诉前程序、支持起诉、提起诉讼，创新确立了环境民事公益诉讼中的支持起诉制度。《检察公益诉讼解释》包含民事、行政公益诉讼两个类别，以及实体和程序两大方面，检察公益诉讼的制度体系得到进一步扩大。2021 年7 月最高人民检察院公布《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》），在完善诉前程序、丰富调查手段、加强建议刚性等诸多方面逐步健全法律保障。至此，经过实践推动与法律更迭，我国的检察机关提起公益诉讼前置程序兼具合法性、合理性与审慎性特点[10]。

（二）诉前程序的运行成效

诉前程序的顺利运行，依赖于立法上对相关程序制度的确认，从2012 年《民事诉讼法》制定的第一条有关环境民事公益诉讼制度，到2021 年的《办案规则》，相关立法和司法解释已经为环境民事公益诉讼中诉前程序的运行提供了有力的法律依据。诉前程序制度的确立促进了我国环境民事公益诉讼的开展。2015 年以来，全国各级人民法院依法保障社会组织的环境公益诉权，审理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件829 件①相关数据来源于中国法院网，https：//www.chinacourt.org/article/detail/2022/09/id/6921167.shtml，访问日期：2022 年11 月8 日。。检察建议被大范围应用于诉前程序中，有效推动了行政机关自我纠错、依法行政。自2015 年以来“两高”公布的118 件环境公益诉讼案例中，以检察建议并有效解决问题的案例有20件，占比16.95%②相关数据来源于最高人民法院发布的《中国环境司法发展报告（2021）》。。仅2020 年，检察机关发出诉前检察建议11.8 万件，更多问题诉前即获解决。从2018年至2021 年，全国检察机关开展诉前程序的案件数量逐年上升。2021 年，全国检察机关开展诉前程序案件14.4 万件，同比上升10.9%。步入新的发展时期，单一办案数量的增加已经无法满足现实需要，提质增效成为环境民事公益诉讼的探求目标。

三、我国诉前程序的困境检视

（一）督促建议效果局限

2015 年《试点方案》明确规定，检察机关在提起民事公益诉讼前须向辖区内有关组织送达督促或支持起诉意见书，意见书的形式虽有具体针对性，但范围过于狭窄。此外，鉴于实践的操作性，检察机关不太可能对社会组织一一采用送达意见书的形式。2018 年《检察公益诉讼解释》将诉前程序检察机关督促建议送达意见书的方式修改为以公告的方式，这种无强制性、无具体针对性的形式虽然能够大幅度增加相关讯息的社会普及面，但与试点期间发送具体文书的规定相比失去了具体针对性。从是否起诉而踌躇不决的适格主体来看，毫无疑问无法充分提高其提起诉讼的主动性；从原本不肯行使诉权的适格主体角度看，公告的形式明显也不能实现其预先设置的目标。

（二）检察机关的调查取证机制不完善

首先，检察机关在诉前程序中固定相关证据难度较大。《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《办案指南》）、《办案规则》规定，在诉前程序中检察机关需要调查侵权行为人的身份、具体侵权行为、损害后果以及侵权行为与损害后果之间的因果关系、侵权行为人的主观过错等情况。关于对损害后果以及因果关系的调查难度较大，侵害生态环境类案件，虽将因果关系的举证责任倒置给侵权行为人，检察机关仍然需要调查是否存在因果关系。其次，检察机关调查核实权的强制性保障制度构建不足。《办案指南》《办案规则》规定，检察机关仅能采取查封、扣押、冻结以及限制人身自由等强制性措施以外的相对措施，尽管法律给予检察机关相应的调查取证权，却未规定当调查遇阻或调查对象拒不配合、有意逃避的情况下，检察机关应采取哪种强制保障措施。由此，强制性调查保障仍是缺位的，先前研究普遍认为，被调查者的配合义务将流于一种软性的倡导，检察机关实际面临着“调查取证难”[11]。在民事公益诉讼中，兼具私益性质的个人和社会组织对公益诉讼普遍接受度低，在接受调查取证时缺少协助配合的意向。《办案指南》甚至没有涉及诉前证据保全，仅提及“在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，检察机关可以在诉讼过程中建议人民法院保全证据”。最后，环境民事公益诉讼的内部完整组织结构和检察机关、环保组织、鉴定机构等外部机构的协同机制尚未形成。环境民事公益诉讼案件往往涉及法律专业知识、生态环境、资源保护等多个因素，仅仅依靠检察院自身，无法在合理的时间内对案涉事实以及相关生态环境鉴定问题进行专业化和及时化处理。综上，在笼统化和兜底化并存的规定下，检察机关在实际行使调查核实权时出现缺乏力度和强制性保障措施、过度依赖被监督对象的配合、调查取证力量欠缺、完整的组织结构尚未形成等问题。

（三）诉前程序回复期限规定僵化

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中法定机关或适格社会组织收到起诉意见书后回复检察机关的时间规定为30 日，《检察公益诉讼解释》第十三条同样也规定了社会组织如提起公益诉讼的回复期限为30 日，在时间上回复期维持了一致性。规定确定的回复期优点是能够让公益流程变得明确可控，但接踵而至的桎梏也不可轻视。

《检察公益诉讼解释》第二十一条明确规定，行政公益诉讼时间设置为两个月，在特殊情况下减少到15 天，而民事公益诉讼则直接设置为30 天，与作为国家专门机关拥有丰富经验的行政机关相比反而更为严格，这显然不符合设立的初衷。当特殊情况需要立即采取紧急措施或案件复杂且无法在短时间内得到证据时，机械设定30 天的期限实际上不可能在司法实践中得到充分实现。作为专门的政府机构，行政机构设置了更长的期限且考虑到特殊情况加以规定，让社会组织在更短期限内精确评估案情，充分调查以达到公益起诉的标准，并决定起诉，这显然有些不合情理。

（四）诉前程序与诉讼程序衔接失衡

考虑到司法的谦抑性，法律对检察机关参与环境民事公益诉讼领域的基本定位十分确定，其只能是提起公益诉讼的最后防线，同时也想把维护环境公共利益的重心放到社会组织。诉前程序制定的最初目的也是让检察机关处于“补位状态”的，作为法律监督职能的一种保障和体现，然而在诉前阶段适格主体之间的顺位不明往往导致检察机关成为公益诉讼必然起诉主体，在民事诉前程序领域，检察机关能够实际督促社会组织起诉的情况较少，只占全部民事检察公益诉讼案件的10%左右[12]。这显然与设立初衷大相径庭，也与检察机关的法律监督地位与谦抑性特征明显不符。在制度上有关诉前程序的规定较为粗犷也导致适格起诉主体间的工作衔接不畅。例如，当发现环境受损时，法律规定的机关、社会组织、检察机关可能会同时进行调查取证，投入大量的人力、财力、物力无疑会增加诉讼成本，违背诉前程序减少诉累和降低成本的本意。在调查取证阶段，当多方主体重复行为时应当由哪一方主体终止取证进程或者放弃潜在诉权。若法律规定的机关或者有关组织在公告期内依法行使诉权，检察机关在诉前准备阶段收集证据材料的证明力问题、证据材料如何移交给其他适格主体问题、检察机关之外的适格主体欲行使公益诉权时，由管辖法院还是由适格原告向检察院回应公告、告知其终止相应的诉前程序、结束相关的调查核实措施、向法院移送有关案件材料问题等[13]。

四、我国诉前程序未来路径的完善

在环境民事公益诉讼领域，检察机关采取督促或支持起诉的方式推进诉讼顺利进行。但是，目前制度层面粗放的内容设计与存在缺陷同样不言而喻，制约了诉前程序设立功能的充分体现，故要实现法律制定者的目标，势必要对目前法律规定的诸多方面予以优化和健全。基于此，笔者认为应着力改变目前现状，从优化督促建议，明确适格主体顺位，使诉前程序与直接起诉有效衔接，设置科学、灵活的回复期限等四个方面发力，完善诉前程序的规则体系。

（一）督促建议方式的优化

考虑到我国幅员辽阔、人口众多且流动频繁的特点，尤其是在环境公益类案件中，若以具体文书的形式逐个进行送达建议，既不实际，也难以运行。实践也证明，检察机关在诉前程序中统一而不加区分地发布公告来督促适格主体起诉的成效不理想。针对目前诉前程序中检察机关督促、建议形式局限且缺少针对性的境况，笔者建议应当以优化督促建议为着眼点，设置以公告为主的多样化督促、建议形式。首先，检察机关调查取得案件线索后，可利用刊物、网络等社会媒介平台向社会公众特别是潜在适格社会组织以公告的方式进行督促、建议。其次，考虑在不同地域范围履行诉前程序决定其不同的方式。在省级行政区域内，当地社区组织更好地了解当地情况以及离案件发生地更近，这在参与起诉程序和后续行动方面更方便，更有利于持续关注和促进执法活动。根据《环境保护法》第五十八条第一款之规定，可以提起民事公益诉讼的环保组织应当在设区的市级以上民政部门登记，检察机关可通过省级民政部门获得适格环保组织的相关具体信息，主体已经相对特定化，用公告的方式履行诉前程序，难以达到建议起诉的效果。具体而有针对性的意见可能会解决上述问题，可以向适格主体送达意见书，强调社会组织的能力。社会组织的专业知识能力获得公权力的高度认可也将提高他们的社会责任感，从而加强他们在收到具体意见书后起诉的意愿。

（二）完善检察机关调查取证权

诉前程序能顺利进行的关键在于诉前调查取证环节，不管是在诉前监督、后续审判的继续推进、对案件法律监督的强化，均具有至关重要的意义。然而，在司法实践中，诉前调查取证面临缺乏强制保障、调查能力不足、证明标准不确定性等问题。因此，必须加强诉前调查取证的硬性保障，巩固强化诉前调查手段。依据《民事诉讼法》《办案指南》《办案规则》的相关规定，检察机关行使调查取证权时需调查侵犯国家利益或者社会公共利益的事实是否清楚，证据是否确实、充分，要对相关案情有相应程度的了解，对于案件的认定和评估是诉前程序开始的关键。环境类案件面对的较多是大型企业，案件类型也相对复杂，这类案件本身具有极高的专业性和技术性，调查取证需付出的时间、金钱成本较高，且涉及面较广，一旦证据灭失则大概率丧失再次取证的可能。因此，笔者认为应在规则层面赋予检察机关诉前程序的强制取证权，强化检察机关调查取证的效力，赋予其强制力。例如，某些特殊情况下，当调查对象不肯协助或发生调查对象试图毁灭证据时，检察机关可采取一定的强制措施，赋予检察机关相应的惩罚权，对妨碍、破坏调查取证的自然人、法人等主体视其情节严重程度采取罚款、司法拘留等强制措施。此时赋予检察机关强制取证权可防止证据丧失而无法再次取证，使调查行为人感受国家公权力的威慑，进而确保调查工作的顺利推进。

目前，学术界对是否允许检察机关强制调查和收集证据没有达成共识。反对者认为，环境民事公益诉讼仍应属于民事诉讼的范畴，不宜因诉讼主体的改变而突破民事主体权利的界限，检察机关在环境民事公益诉讼领域不应有超越一般民事主体的权利[14]。然而，笔者认为，环境民事公益诉讼制度把检察机关规定为起诉主体之一，其目标是希望国家权力能成为保护公共利益的最后屏障。作为保护社会福祉最有效的手段，它必须被赋予不同于普通公民的权利，否则就不能凸显检察公益制度的优势。与此同时，检察机关在公益诉讼领域维护的是社会利益，应优先保障其相应的强制措施实有必要。此外，在加强检察机关调查和收集证据的权力时，还必须对这些权力加以适当的限制，以避免滥用权力，并保护证据当事人的合法权利和利益。笔者认为同时可赋予取证对象一定的申诉权，当其认为检察机关的强制措施损害了自身合法权益，可以向该机关的上一级机关进行申诉。经调查核实后，若检察机关在调查取证流程中确实存在滥用权力的行为并使被调查对象正当权益遭受损害的，应当根据相关标准给予赔偿。

（三）设置科学、灵活的回复期限

美国环境公民诉讼制度，在保证公民、环保团体能够充分实现环境诉权基础上，设置了诉前60 日告知义务，赋予了被诉主体足够的纠错时间。着眼国内环境公益诉讼诉前程序，正好也规定了被督促主体的纠正行为期限，可借鉴美国相对完善的诉前审查模式，增加被诉主体履职通知时间。试点期间，诉前程序的回复期限设定为30 天，时间设置相对较短，从实践出发，需要给有关组织一个便于调查、收集证据、评估损害和风险预估的过程。综合考量多方因素，笔者认为回复期限应当设置为以60 日为原则，可依据实际情况相应缩短或延长。统一设置为60日，能够给予有关机关或适格主体更充分的考虑，并将结果回复给检察机关。对于某些受损十分严重或损害不断扩大类的案件，需立刻采取相关措施或提起诉讼，否则社会公共利益将会遭受无可挽回的重大损失的，可将回复期根据具体情况缩短到15 日内，甚至更短。规定比较灵活的期限能充分保障社会组织的公益诉权，使社会组织可以最大限度地参与到公益诉讼中。

（四）明确适格主体顺位，诉前程序与直接起诉有效衔接

应当明确诉前程序的启动是存在环境公益损害的事实，并根据环境受损利益性质进一步明确适格主体行使权利的先后顺序。具体流程如下：第一，诉前程序开始的关键为检察机关发现并初步确认环境公益存在受损事实，然后发布公告或给特定主体发送建议书，第一步先由检察机关调查取证。第二，初步判断违法行为所损害的利益性质，若侵害了社会公共利益，则由法律规定的机关调查取证，提起民事公益诉讼；若侵害了消费群体、集体经济组织或居民、村民的利益，则由相关组织调查取证，提起诉讼。第三，若享有优先起诉权的适格主体因特殊情况无法提起诉讼，或辖区内无适格主体，则由检察机关行使兜底诉权。

当有权提起诉讼的适格主体决定提起诉讼时，检察机关必须将之前调查的线索和证据信息移送给起诉的适格主体，并可依申请或依职权支持起诉。若公告期内享有诉权的适格主体未起诉或在回复期内未对公告和督促建议进行回复，检察机关应当兜底行使公益诉权，继续完成后续取证搜集资料的工作，并将适格起诉机关和社会组织的消极不作为告知其隶属的行政机关、同级监察机关或者主管部门，追究其相关负责人责任。

综上，笔者认为在环境民事公益诉讼方面，应当切实推动社会力量参与环境维护，鼓励动员社会各方面力量的积极参与。公共利益维护过于复杂，牵扯甚广，检察机关的功能和地位如果被盲目地强调和夸大，那么维护环境公共利益则会返回“孤军奋战”的原始状态，人们必须创造社会共同建设、共同管理、共同使用的模式，以及建立互助多赢的环境公益制度，这才是环境公益的本质要求。诉前程序的行使结果包括适格起诉主体接受检察建议或督促公告，在回复期内行使公益诉权；法律规定的机关和社会组织以自己的行为或者书面回复明确表示放弃诉权；法律规定的机关和社会组织在回复期内消极不作为；上述的回复权均由法律规定的机关或者社会组织自己行使，无须通过后续的管辖法院进行回复。因此，笔者认为诉前程序的最优终结标准是从案件辖区范围、诉前所收集的信息证据材料等因素来判断，确定行使诉权的适格主体或者在确定的适格主体未起诉的情况下由检察机关行使兜底诉权。