关于政府产业基金运作的研究

刘桐

随着我国经济转型升级，政府产业基金也在飞速发展，资金规模已达上万亿元。财政资金通过拨改投等方式，可吸引更多的资金流向实体产业，为创新产业提供了巨大的经济支持，有力地推动了地方经济的发展。本文对政府产业基金及其运作方式进行充分阐述，分析具体运作中存在的问题，探讨有效的优化策略。

政府产业基金的特性

当前，政府产业基金所涉领域包括公共服務、医疗、基础设施建设、民生工程等，具有普遍化、规模化的特点。随着政府基金的发展，已在全国遍地开花，从中央、省市级政府，到下面的县区级政府，均已创立了产业基金，引起社会各界投资者的广泛关注。产业基金的出现，改变了政府以往直接投资补贴的状况，转为引导、带动社会资金投资实体，产生放大效应，进而推动了整个政府产业基金规模的增长。

政府产业基金的意义

引导社会资金聚集 政府产业基金的设立，可弥补实业投资领域中资金供应不足、创业投资企业资金短缺的缺陷。和证券、股权交易所投资标的相比，实体产业投资周期长、见效慢，资金流动不够充裕，安全性保障也较差。因此，多数风险资本、社会资本都不愿投资创业成长期的实体企业，即使有投资，金额占比也不高，这一问题也无法通过市场经济调节机制解决，只能由政府参与资源调配。而通过政府信用背书，有助于吸引各类机构和民间投资者，形成政府、社会资本联合投资实体产业的局面，为推动实体产业发展提供充足的资本供给。

优化不同领域资源配置 一般来说，基于逐利的方向，周期短、见效快的互联网、通信、教育培训、餐饮等行业风险投资项目更容易被投资者青睐，而将资金投入那些资金需求大、见效慢的新技术、能源、材料方面实体企业的社会资本相对较少。但在政府产业基金引导下，借助政府信用筹集资金，通过市场化运作方式进行管理，可实现不同领域间优化资源配置，调整重点领域产业结构，将大量资金聚焦于生物医药、新能源材料等新兴产业，培育一批高新技术创新型企业，有助于推动产业结构调整升级，落实国家产业政策。

扶持科技创新企业发展 政府产业基金可在相关政策的扶持下，联合公共财政资金、风险资本共建投资体系，加大对科技型企业研发资金的投入。多数商业基金的投资偏好为发展中后期企业项目，特别是那些即将上市的成熟企业，即使这些企业融资需求并不大。与此相对应，多数科技创新类企业在创立初、中期均会面临较大风险，稍有不慎，即可能导致企业倒闭，这类企业融资需求大，却因风险大、回报不确定而面临融资困难的境地。政府产业基金的设立，就是为了这些有着较强创新能力的公司发展而助力，可为商业投资机构承担一定程度的风险，也能根据政府产业规划充分利用社会资源。

政府产业基金的组织形式和运作模式

政府产业基金的组织形式 政府产业基金组织形式有公司制、契约制和合伙制三类。公司制可再分为有限责任公司和股份有限公司两种，政府产业基金属于前一种，股东、第三方机构都可以成为基金管理人，可接受董事会的委托，收取基金管理费和绩效，股东会、董事会、监事会组成基金主要治理结构框架。契约制以信托关系作为主要法律关系，但由于私募股权投资行业的契约制模式存在较大法律风险，在我国运用不多。合伙制是最典型的政府产业基金组织形式，有普通合伙人和有限合伙人两种形式，前者一般负责基金的运作管理，后者则为投资者，以所投资金为限额承担有限责任，存在固定的存续期限，不参与基金日常管理，到期后需进行清算和分配利润。

政府产业基金的运作模式 一是政府引导型，由各地政府在大众创业、万众创新政策号召下出资设立天使投资基金，以母基金方式运作，政策性、属地原则性较强，将较大比例投向受到当地政府扶持的高新技术产业领域，尤其是中小微企业中。二是金融机构与政府合作型，即由金融机构和地方政府在股权投资领域合作所设立的产业类基金，遵循市场化标准和工具选择国内外投资机构为子基金合作对象，实行同股同权，目的为扶持当地产业和优势项目发展。三是国家级引导基金型，中央财政立足于国家战略，整合战略性新兴产业资金，并在财政资金杠杆作用下组建而成的各类新兴产业引导基金，联合社会、民间资本，有重点地推动科技成果转化和中小企业发展。这类基金通过市场化运作，公开程序选择基金管理公司。四是地方财政出资型，各地政府在相关政策性文件指导下，统筹区域资源，安排财政资金、部门专项资金设立政府产业基金，为符合当地特色的优势产业、引入重点企业带动整个产业链发展提供资金支持。这类基金以母基金形式为主，根据本地实际再设立各类专项子基金投资运作，重在培育地方优质财源税源和成果转化，有较强的投资针对性。

政府产业基金运作中存在问题

未能正确理解政府产业基金 政府产业基金的目的是扶持产业、强链延链补链。然而，在以往基金运行中，部分政府部门或领导由于未能对其正确认识，可能会直接推介需要基金支持的项目或将产业基金作为招商引资来源，未能遵循市场化运作方式，也未能综合考量市场状况、风险、收益，影响到基金收益和效应。

投资机构募资难度大 在进行子基金组建的过程中，需要地方政府出资并募集社会资本，且以社会资本为主，这就意味着有较大的募资难度。虽然各省市级政府为降低募资难度也出台了一些扶持政策，但总体来说，财政性资金共同出资比例也均被控制在子基金规模的50%以下。再加上金融去杠杆、地方债务清理规范及资管新规出台后的效果，有限合伙人门槛显著提升，募资困难进一步加大，不少投资机构都拒绝负责募资，导致子基金组建困难。

缺乏足够的可投资项目 各地政府在组建产业基金时都会直接规定所投资行业和地域，虽然多数地方都规定了至少要将资金的2/3投资于本地区，但实际上，大部分资金和优质项目仍主要集中在东南沿海发达地区。尤其是碰到优质项目时，基金公司会纷纷抢先投资，而不愿意将时间浪费在政府产业基金运作决策上。也有部分政府认为较好的项目，却因为和基金公司在企业估值、股份份额等方面的分歧，也会导致产业基金投资失败。

优化政府产业基金运作的措施探讨

明确政府产业基金运作概念 政府应树立多元化出资合作观念，坚持国有资金不控股，积极寻求多方合作。设立产业基金过程中，可争取和本地民营资本、上市公司合作，发挥金融杠杆作用，实现合作共赢；加強和社会化投资机构合作，发挥专业机构的企业辅导优势，真正起到企业帮扶作用。坚持市场化运作，运作基金和项目选择应遵循市场规则，实行同股同权，对符合基金投资标准的项目进行重点支持，摒弃原本财政支持的普惠观念，赋予基金管理团队充分的自主权。形成契约管理和诚信理念，子基金或投资合作方应严格履行协议合同，明确自身权责，严格遵循市场规律和契约关系，尤其是代表政府的投资方应避免出现各种变相违约的问题。构建基金信息公开和监管制度，对于无关安全信息的投资行为，应建立项目公示制度，定期将产业基金运作情况向社会公开，防止权力寻租的不良情况发生。完善内外部监督制度，保障基金运作的高效、安全。

提高政府产业基金管理水平 首先，应委托专业团队建立高效的沟通协调机制，根据相关原则和要求，制定合理的筹资、增资、出资调整方案，认真探讨投资发展策略，完善基金管理和风险管理，加强对各类投资项目质量的审查，加大经营风险防范力度，充分发挥基金投资决策委员会协调能力，加强与政府产业部门的沟通，提高基金资金使用效率，加快推进科技研发、成果转化。其次，政府基金行业相关部门应加大和科研院校、人才培养基地等单位合作力度，加强金融管理团队培训，加快对高层次国有基金管理制度的研究，积极学习先进的经营、风控理念和人力、薪酬制度，建立专业化的管理人才队伍，专门负责为地方政府提供融资方案、基金发展规划、产业引导、政策咨询等服务。加强和省内外政府产业基金发展较好地区间的沟通，积极引进先进投资管理理念，使其与自身基金管理相融合。

建立政府产业基金激励机制和容错机制 各地政府应制定优惠政策，鼓励社会资本参与，共同解决高新科技企业融资难问题，在“放管服”改革指导下，营造公平、公开、高效的良性环境。组织高层次产业投资峰会，引进外地优质投资机构，为本地特色实体企业引入更多资金，吸引高层次投资基金机构入驻本地，为本地基金、金融行业发展注入新鲜活力。开展基金投资考核激励机制，重点考核基金组建、募资、投资、收益情况，将政府产业基金新增收益按比例分配给子基金、资本金、个人投资者、基金管理者，确保母基金管理团队利益和政策效益，进一步吸引社会资本的积极参与，加快投资进度，提高产业基金运作效率。

根据区域特色进行产业引导 各地政府应坚持重点发展当地特色产业，根据当地自然资源、市场优势，推动新材料、新技术、医疗卫生、通信、智能制造等高新产业，以具备较大发展基础的大型投资项目为重点，邀请国家、省级产业基金参与，充分展开前期调研，以直接投资或子基金投资的方式助力高潜力的企业项目；借助于融资吸引技术、专业人才，树立、打造特色产业品牌和行业龙头，将其推荐至对外招商会议中，提高企业的知名度和行业影响力。政府产业基金应加强对高新技术企业和项目的投资建设，创立市级高新科技企业孵化器，探索可促进科技成果转化的基金建设，拓展金融机构合作渠道以获得更充足的资金支持。针对当地重点领域设置专项产业子基金，进一步明确投资目标和提高投资实效性。

总之，政府产业基金已在各地经济发展中发挥了重要作用，但在实际操作中同样也存在一些问题。对此，各地政府应正确认识政府产业基金，认真总结运作过程中存在的问题，通过明确政府产业基金运作概念、提高政府产业基金管理水平、建立政府产业基金激励机制、根据区域特色进行产业引导等方式，不断提高基金运作效率，切实发挥这类基金在引导社会资本、优化资源配置、支持创新创业等方面的积极作用。

（作者单位：贵州黔晟股权投资基金管理有限公司）