城镇密集地区高密度都市区人口演变规律探索及启示

胡洪铭

（四川集英社旅游规划设计有限公司，成都，610011）

0 引言

近年来，我国人口流动呈现出更加明显的省际和城际流动特征，欠发达地区人口向发达地区集聚的趋势更加明显［1-4］，人口腹地较大的直辖市、省会城市与副省级城市人口规模不断扩大，致使城市功能区由中心城区向都市区迈进［5-6］。与此同时，国家相关部委出台了一系列人口政策，要求控制超大城市人口规模，在学界引发争论［7］。部分学者认为人口规模是城市交通拥堵、环境恶化等负效应产生的根本原因，应该进行严格的人口管控［8］。部分学者认为人口规模偏大不是上述负效应的直接诱因［9］，例如，东京都市区拥有全球最大的人口规模，但是相应负效应却并不突出，大量的人口调查显示流动人口定居超大城市的意愿异常明显［10-11］，由此可见，人口规模并不是导致城市负效应涌现的核心原因。此外，从人口大国的城镇化演进规律来看，人口向首都城市或经济中心城市集聚是普遍规律，尤其是亚太城镇密集地区，上述规律特征更加明显。实施区域协调发展战略，是关乎我国经济发展全局的重要措施。各地超大城市在人口政策上普遍采取了较为“谨慎”的态度，例如，北京、上海等城市实施了严格的人口控制政策，广州、成都等城市，在最新国土空间规划中提出的人口规模指标仅为现状值的1.2倍左右。上述超大城市的人口政策是否符合城市发展的基本规律、是否贯穿落实了“人民城市为人民”的城市发展方针值得讨论和反思。基于此，本研究以与我国城镇化历程更加接近的日本、韩国相应城市为比较对象，深入分析其首都都市区人口演进历程特征与内在规律，并探讨了四川省成都市人口演进趋势，从而提出相应的对策，为后发地区尤其是城镇密集地区城镇结构规划、人口政策制定等提供参考。

1 典型高密度都市区人口演变特征探究

从全球视角看，在人口大国（指人口规模超过5 000 万人的国家）的发达都市区中，综合考虑国家制度、都市区人口与空间规模、发展条件与演进历程等，东京及首尔都市区与我国超大城市更加接近，与欧美国家相应都市区相比，有更强的借鉴意义，本研究重点介绍东京、首尔都市区人口演变特征及内在规律。

1.1 东京都市区人口演变特征

1.1.1 东京都市区基本概况。东京都市区以东京市区为中心，建成区主要集中在半径50~70 km的范围内，行政区主要包括东京都、琦玉县、千叶县、神奈川县及茨城县南部部分地区，总面积约为1.38 万km2，占日本国土面积的3.5%，人口约为3 561 万人，占日本总人口的27.8%。东京都由23区及其西部的多摩地区、岛屿地区组成，东西长约为290 km，南北长约为25 km，面积为2 188 km2，截至2020 年，常住人口为1 402 万人。东京区部（通常称区部，类似于我国特大城市中心城区）为23 区范围，面积为622 km2，截至2020 年，常住人口为973 万人，人口密度1.56 万人/km2。东京都的核心区主要为中央、千代田、港区三区，又称都心三区，面积约为42 km2，其中可建设用地面积约为25 km2，截至2020年底，常住人口为41万。

1.1.2 居住人口变化历程与典型特征。自“二战”以后，东京都市区人口增长大体上经历了两个阶段：1945—1995 年为快速增长阶段；1996 年至今为缓慢增长阶段（如图1 所示）。受日本巨大的人口基数影响，东京都市区人口自1945 年以来始终处于增长中。值得注意的是，自1995 年以来，虽然日本城镇化历程已完成，但是东京23 区和都心三区人口仍在增长中，尤其是都心三区人口在经历了大幅下降后，近30 年来出现明显的增长，与西方国家“鼓吹”的逆城镇化现象严重不符。其重要原因是老城区拥有更加便利的医疗条件，在老龄化社会到来后，吸引大量的老年人“回巢”。从具体的人口分布演进特征看，同样经历了“自内向外”依次快速增长的过程。在人口增长最快的20 世纪50 年代至80 年代，人口增幅最多的地带由距离区部20~30 km，逐步延伸至距离区部40~50 km（如图2 所示）。当前人口增长量最多的地区集中在距离区部50~60 km 的范围内，从中微观视角看，主要集中在放射状轨道站点附近，既包括JR 线路，也包括私铁线路。总体来看，东京都市区轨道交通一体化运营为居民居住地选址提供了更多的选择。

图1 东京都市区人口数量变化统计（1960—2020年）

图2 东京都市区不同区位空间人口增长率统计（1950—1980年）

1.2 首尔都市区人口演变特征

1.2.1 首尔都市区基本概况。首尔都市区包含首尔特别市、京畿道和仁川广域市，总面积为11 731 km2。截至2022年底，都市区人口为2 565万，占韩国总人口的51%，其中，首尔市面积为605 km2，南北长约为30 km，东西长约为36 km，人口为990万人，人口密度近1.7 万人/km2。京畿道环绕首尔市和仁川市，土地面积为10 183 km2，占韩国国土面积的10.2%，人口为1 297 万人，且主要分布于首尔市周边地区。仁川市人口为285 万人。从都市区空间规模、人口规模、中心城区地理位置分布等特征看，首尔都市区与中国超大城市极为接近，且为发达地区，同样为亚太文化圈，有较强的借鉴意义。

1.2.2 居住人口变化历程与典型特征。首尔都市区的人口增长主要经历了两个大阶段：第一个阶段以首尔市增长为主导；第二个阶段以首尔市外围卫星城发展主导阶段即都市区形成。1960—1990年，首尔市人口持续增长，自1990 年达到峰值后开始下降（如图3 所示），而仁川和京畿道地区的人口则几乎一直持续增长，没有出现下降趋势，且京畿道地区人口在2000 年以后已经超过首尔市，约占整个首都圈人口的一半。在人口增速上，首尔市区经历了由快减慢和1990 年后的负增长阶段，京畿道地区在1985 年之前人口增长缓慢，自1985年之后人口稳步增长。

图3 首尔都市区人口数量变化统计（1960—2020年）

1.3 高密度都市区人口演变基本规律

1.3.1 人口增长动力。与其他城市规模明显偏小的城市相比，特大城市聚集了更多的公共资源、拥有更高的经济收入、更丰富的就业与生活选择机会，且在强大的经济力支撑和创新力驱动条件下，始终是经济发展的引擎。因此，从100 多年的世界城镇化历程看，类似于我国超（特）大城市概念的国外都市区，自“二战”后人口规模整体上始终处于增长状态，即使是城镇化历程已完成多年，其首都都市区人口依然在增长，例如东京、首尔、伦敦和巴黎都市区等。人口向首位度最高的都市区集中是各国尤其是人口大国的普遍规律，不以人的意志为转移。例如，印尼首都雅加达、菲律宾首都马尼拉、巴西首都圣保罗、墨西哥首都墨西哥城等，其人口规模均超过2 000万人，且目前仍处于增长中。

1.3.2 人口终极规模。从人口集聚的规律看，无论是人多地少的亚太国家，还是人少地多的美洲和澳洲国家，或是人口密度适中的欧洲国家，其中人口规模超过5 000万人的发达国家均形成了以首都或最大经济城市为中心城市、建设用地基本连绵的都市区，都市区人口普遍超过1 000万人，且当前仍处于增长中，以地区中心城市为核心形成的都市区有强大的人口集聚能力。

人口大国首都都市区人口规模占全国人口比例一般为30%~50%，与首位城市交通辐射能力有很强的正相关关系，与国家次位城市、第三位城市人口规模有一定的负相关关系。韩国拥有釜山都市区，与首尔市距离超过400 km，且周边有蔚山等收入较高的城市，釜山都市区理论上具有较高的人口吸引力，能较强地对冲首尔都市区吸引力，但首尔都市区人口占韩国人口的比例仍高达50%，显示了首都都市区强大的人口吸引力。日本在拥有名古屋和大阪两个都市区的条件下，东京都市区人口仍占日本人口的30%，同样显示了首都都市区强大的人口吸引力。

1.3.3 人口空间分布。人口空间分布呈现明显的“核心-外围”特征，即人口优先在中心城区大幅增长，随着中心城区与郊区交通网络的快速发展，根据土地地租理论，近郊区人口增长率和人口增幅逐渐高于中心城区，而中心城区建设用地多用于利润率更高的商务办公等，中心城区以较小的建设用地规模提供较大比例的就业岗位，且就业岗位经济收益较高，使得外围居住组团与中心城区之间产生明显的职住分离现象。

2 成都都市区人口演进趋势研判及建议

基于国际上都市区的定义标准，成都都市区包括传统的5 个城区和与之紧邻的6 个近郊区，以及青白江区、高新区和天府新区，总面积约为3 900 km2。下文将对该范围内人口规模与分布特征进行具体分析。

2.1 成都都市区人口变化特征

2000 年与2010 年成都市常住人口分别为1 110万人和1 405万人。自2010年以来，成都通过城市宣传，依靠充足和多元的就业机会、较为低廉的住房成本，以及在四川省内首屈一指的优质公共资源，吸引了大量的省内其他地市州人口和邻近省份人口。截至2020 年底，常住人口达到2 093 万人，2010—2020 年，年均增长约60万人，与北京、上海人口增速最快的阶段接近。2020年以来，受新冠疫情影响，人口增长缓慢，截至2022年底，成都市人口规模达到2 126万人，年均增长量仅为11万人。

2.2 成都都市区人口规模研判

随着户籍制度的不断松动及区域间收入差距的持续存在，由于发达交通网络的支持，流动人口规模将继续不断增长，且呈现更加明显的省内流动特征。从第七次全国人口普查数据看，我国省内流动人口达到2.51 亿人，与2010 年相比增长85.70%，明显高于省际45.37%的增长率。基于成都市在四川省具有首屈一指的经济和人口首位度，在发达的放射状交通网络的支持，其对四川省下辖城市的辐射力还将日趋增强，预计随着成（都）达（州）万（州）高铁、汉（中）巴（中）南（充）高铁的建成，川东北地区与成都的联系将更加便捷，而这一地区人口总和达到近2 000 万人，为成都都市区人口增长提供大量来源。

当前，成都市人口占四川省的比例已达到25%。从全球类似城镇密集区人口集聚规律看，对于拥有广阔人口腹地的超大城市，其人口最终集聚规模将占腹地人口的30%~50%左右，其聚集比例与政府空间发展政策、产业吸引力、交通辐射力与空间组织力、城市文化特质等紧密相关。就成都市而言，作为四川省的省会城市和副省级城市，有着强大的资源配置能力，在发展惯性的驱动和地方决策话语权的保障下，预计成都市至少将承担本省40%的人口（例如，东京和首尔都市区占全国人口的比例大约分别为30%和50%，对于资源配置能力更强的中国省会城市，尤其是首位度很高的成都，其发达的放射状交通网络决定了拥有更强的辐射力，因此，人口吸纳能力将更强），估算远期将至少承载3 000万人，根据成都市已获批的城市总体规划确定的建设用地面积，按照当前的开发强度估算建筑体量，成都都市区也有充足的空间容纳3 000 万常住人口。

2.3 成都都市区人口空间分布特征研判及建议

在市场机制作用下，老城区居住开发体量供给量明显低于商业、商务类体量，尤其是受城市更新政策影响，老城区难以提供大规模的居住供给。在城市发展基本规律的隐性控制下和独特的政策条件约束下，未来成都市都市区人口空间分布呈现更加明显的“核心-外围”特征，即距离天府广场15~25 km的近郊新城将是未来新增人口的主要落脚地与承载地，为减少这些地区与中心城区通勤联系，在上述近郊新城应强化就业中心扶持力度，并实施TOD、SOD 和EOD 联合开发策略，强化公共政策合力，最大限度降低“分离式”家庭数量，减少职住分离比例。

为防止再次出现以天府三街片区为典型代表的严重职住分离现象，应对成都都市区目前执行的城市建设策略进行系统反思。老城区得益于宜人的街区尺度和百年人文沉淀，生活的便利性远远超过新区，而当前成都在城市新区建设中，仍以“车本位”思想为主，尤其是在天府新区片区，“宽马路”“大体量”建筑层出不穷，如不及时调整，将难以胜任公园城市示范区的重任，也难以吸引人口集聚。

3 结语

3.1 正确认识人口流动带来的正负效应

人口流动是一种社会现象，它是无数个体基于自身条件，综合考虑个人与家庭情况后做出的最优选择。在社会主义市场经济条件下，政府在资源配置中起极为重要的作用，如建设用地指标的分派、重大项目建设、政策试点与赋权等，这些政策对地区发展有巨大的影响，加之市场力的作用，使得发达地区往往始终具有更强的竞争力和人口集聚力。大量的研究已经证实，城市规模越大、资源配置效率越高、单位污染物产出越低，根本原因在于城市的集聚效应。在中心区负效应凸显时，城市会不断向外围地区拓展以对冲和消解中心区负效应，外围地区再次形成城市中心，由此形成多中心的都市区空间结构，因此，在城市发展的边界条件不断动态调整的背景下，城市人口不存在最大规模，这也是当前世界上所有人口超过1 000万的都市区人口规模仍在快速增长的原因。此外，应从更大的区域视角分析人口流动带来的正负效应，在人口向都市区不断集聚的同时，欠发达地区尤其是生态脆弱区人口的外迁，客观上更好地保护了本地的生态条件，实现了生态系统的优化，而都市区也实现了经济的高效发展和人的全方位发展。总体来看，人口流动有利于自然、经济、社会系统的和谐发展，放松和取消户籍管控政策是未来发展方向。

3.2 认真反思中心城区居住人口外调政策的合理性

当前成都市发布的所有规划基本均提出积极降低老城区人口密度，包括先后出台的《成都市“中优”区域城市有机更新总体规划》《成都市“十四五”服务业发展规划》《关于进一步深入实施“中优”战略建设高品质高能级生活城区的意见》等规划和文件。无论是从新增人口居住意愿，还是从“中优”区域的承载能力看，引导居住人口外移均缺少合理性。原因如下：第一，影响地区承载力的核心因素是交通运输能力，随着轨网里程的不断增长和站点密度的大幅提升，中心城区交通运输和集散能力均在大幅提升，具备吸引更多人口的基础条件；第二，根据土地地租理论，高可达性地区往往适合发展高端服务业，成都市中心城区土地开发也印证了这一理论，居住人口外移的同时，服务业就业岗位却不断增长，加剧了职住分离，造成了更多的钟摆式交通；第三，从国际都市区居住人口密度指标看，人口大国首都都市区近似区域居住人口密度普遍在1.6 万人/km2左右，成都市当前密度值尚未达到该值，考虑到我国都市区普遍具有更紧张的人地关系，居住人口密度也应适当提高。此外，我国都市区之中心城区承载能力明显高于国外都市区相应区域，具备提高居住人口密度的实际可行性。