制度变迁视角下创新型产业用地政策的理论内因、演进逻辑与治理路径*

陈丹阳，栗梦悦，吕 峰

引言

经历经济新常态后我国逐步进入转型发展阶段，科技创新、高质量发展成为核心发展导向，各地政府开始尝试改变过往“土地财政”模式，思考如何保障土地持续产出能力实现长期税收的“可持续增长”[1，2]。在此背景下，创新型产业用地政策作为优化城市土地资源配置助力创新经济的新制度设计，在全国先后开展了实践探索，目前已有深圳、广州、杭州、东莞等23 个城市出台相关政策，已然成为一种“热潮”。虽然各地对创新型产业用地（M0）的定义稍有差异，但核心内涵趋于一致，基本融合了科技研发、文化创意、中试检测、无污染生产等创新活动环节。从出发点看，创新型产业用地政策是以满足经济发展为目标的空间规划制度，具有空间和制度双层属性。目前已有学者从空间维度，基于创新型产业背后的空间内涵与逻辑转变，探讨创新型产业用地的管理优化策略[3]。但在制度维度，近年研究大多停留在政策本身层面，侧重对政策框架和内容的探讨[4-6]，对政策背后的制度学逻辑及理论支撑研究较少。因此，本文立足于制度经济学理论，通过制度变迁视角，分析我国现行创新型产业用地政策的理论内因以及演进逻辑，并吸收当前各城市的先进经验，探讨创新型产业用地治理优化路径，以便为各地政策的制定和完善提供支撑。

1 制度变迁视角下创新型产业用地政策“热潮”的理论内因

1.1 创新型产业用地政策：多主体盈利驱动下的制度变迁

“制度是一系列对行为施加约束的规则集合”[7]，各种土地政策的制定是对空间资源进行配置和约束，因此可将各种土地政策包括产业用地政策看作为一种制度。制度会随着环境和时间的演进，导致制度变迁，市场或者政府追逐效益最大化的需求推动了制度变迁的产生[8]。

在土地财政时代，工业用地价格低廉，亩均产出也远不及其他产业，以工业用地政策发挥对经济的促进和调控作用的需求并不显著。在创新型产业用地政策出现以前，普通工业用地管理多面向传统福特制的生产模式，包括以划拨或者50 年一次性出让方式供地，以及单功能的用地性质、低强度的规划指标、模式化的建设形态管控。随着存量时代的到来，地方开始尝试摆脱“土地财政”的发展路径依赖，进入“创新驱动”及“以亩产论英雄”的阶段，原有工业用地政策对经济的促进效能羸弱的弊端开始显现。同时，在创新经济发展背景下，由于产业人群及其需求的变化和产业发展思路的转变，产业空间形态与组织范式必然随之产生转变，原有工业用地的管控逻辑也将受到冲击。例如，多主体、复合化的创新链组织模式将取代原有单一主体独立化、封闭式的模式。而以创新为主要驱动的小型化、定制化、多样化生产形式，使得中小企业成为主要创新载体，低成本、多元化、高弹性的产业空间将更适合其需求。

此时原有制度进入一种非均衡态势，市场需要有新制度从而得到更为适宜的产业空间和生产模式支撑，政府则希望通过新制度来实现土地价值、空间品质提升等综合效益。创新型产业用地政策正是这样的一种新制度，其引导产业用地向“低地价、高容量、优品质、多功能”的特征转变，使市场和政府均实现收益（图1）。因此，创新型产业用地政策的出现是多主体盈利驱动下的制度变迁过程。

图1 创新型产业用地政策：实现多主体盈利的制度变迁

1.2 两种理论路径：诱致性引导与强制性调控

在制度变迁过程中，需要两种类型的相互弥补才能实现各类资源配置的最优，即自下而上的诱致性制度变迁和自上而下的强制性制度变迁。其中，诱致性制度变迁更多是市场力量推动，由公众或市场主体，基于自身最大获利的可能性，自发推动的制度变迁，并诱导政府层面形成正式的规章制度。而强制性制度变迁，则是由政府作为第一推动力，以满足公众利益为出发点，以法定手段推行的制度变迁[9]。诱致性制度变迁与强制性制度变迁彼此作用制衡，体现着政府和市场力量的博弈。

结合上述分类，可将创新型产业用地政策的制度设计分为诱致性引导与强制性调控。诱致性引导是在创新经济发展背景下，市场企业为了满足创新生产模式、创新人才的新需求，尝试突破传统工业用地管理下空间供给方式、功能形态等方面的禁锢，对政府提出政策变迁的述求，并引导政府制定符合市场需求的政策。强制性调控则是政府在进行产业空间配置时除了关注市场经济收益，还需要考虑综合效益，希望将产业空间配置给综合绩效高、社会正外部性大的主体，并制定强制性的监管要求。

2 创新型产业用地政策的演进逻辑：诱致性引导与强制性调控的博弈

从最早开启政策探索的城市来看，政策演进在诱致性引导与强制性调控的博弈下，经历了两大阶段，从政策起步期的放水养鱼，诱致性引导为主，转向后期反省调整期的放管结合，完善强制性调控。

2.1 政策起步：放水养鱼，诱致性引导为主

政策形成之初旨在降低中小企业用地成本，增加创新交往空间，是从市场角度以诱致性引导，逐步形成政策条文。强制性调控的力量相对薄弱。深圳作为国内最早探索创新型产业用地的城市，在2008 年率先探索在普通工业用地上供应“创新型产业用房”。而后2013年首次提出创新型产业用地，并在2013～2016 年之间，出台“1+6”系列文件，在供地方式及价格、闲置管理、工业楼宇管理、服务配套等方面适度放开管控，以最大程度吸引创新型产业。例如，允许物业按栋、层、间进行产权登记，并扩大分割转让对象，支持分割出让给租期满5 年的企业[2]。而东莞为了承接深圳外溢的创新资源，满足制造业转型发展需求，在2018 年出台政策，明确鼓励“工改M0”的政策导向，并对“工改M0”在供地方式及价格、投资强度和税收贡献要求等方面制定鼓励措施。

总体上看，早期诱致性引导为主的“放水养鱼”制度，为城市吸引培育了众多优秀的创新资源，例如，东莞自M0 政策施行后，仅2019 年全市便供应M0 项目近20 个，吸引了紫光和创、天安数码、欧菲等创新企业。

2.2 反省调整：放管结合，完善强制性调控

诱致性引导为主的政策在促进新业态的同时，由于实施中监管不到位也导致“擦边球”频出，影响了整体社会效益。深圳2013～2016 年间出现大量以研发之名、行办公之实的“寻租”现象，甚至有“工业用地对外售卖别墅公寓”的乱象。此外深圳工业用地蚕食严重，例如2014 年“工改商、居”占工改比例超过50%[2]。因此，在中后期，各大城市开始引导政策从宽松转向严格收紧，强制性调控的效能开始增强。

深圳自2017 后出台系列收紧政策（表1）。如《深圳市工业区块线管理办法》明确，在分割转让方面，要求一级线内M0 的转让或工业楼宇分割转让，受让方应是从事制造业产研等环节的企业。在规模控制方面，严格控制区块线内“工改M0”的比例，宝安区等5 区的区块线内M0 用地面积不高于各区区块线的工业总面积的20%。东莞则是在经历2019 年M0 项目井喷式供给后，2020 年收紧了M0 政策，规定每年可分割的新增用地M0 项目和已出让土地转M0 项目的供地总规模不超过500 亩。在政策管控下，2020～2021 东莞M0 项目批准开始回归理性（图2）。杭州在2014 年发布首个M0 政策后，历经五年实践，在2019 年也开始强化管控和关注M0 项目的综合效益，如谨慎允许分割，以及严格创新型产业准入评估与实施监管，准入端突出科技创新与低碳环保要求等[10]。

表1深圳市创新型产业用地政策制度变迁逻辑演变

图2 2019～2021 东莞市创新型产业用地供给概况

在制度学逻辑上，制度变迁是为实现帕累托改进，而由于市场环境的变化及政府执政理念的更新，帕累托改进过程往往是曲折的，将会经历制度“放松-收紧-调整-规范化”的不断试错和调整过程，最终达成符合社会运行规律的均衡[11]。因此，创新型产业用地政策的演进也是诱致性引导、强制性调控两种手段的不断交织与博弈，并互为补充、相互作用，最终趋于成熟实现稳定的制度化运行，实现公平与效率并重。

3 创新型产业用地政策的治理路径思考

3.1 诱致性引导与强制性调控的融合思路

创新型产业用地的治理框架涉及“供地前-供地中-供地后”的全生命周期环节，应然的政策应当把握不同环节的治理逻辑，以“抓两头、放中间”的思路，形成诱致性引导与强制性调控路径并行的完整框架。其中，诱致性引导表现在中端环节，面向市场主体需求，在供地方式、指标设定、用地兼容等方面，充分释放市场活力，达到“筑巢引凤、放水养鱼”的目的。强制性调控则是表现在前后两端，以相对刚性的制度强化创新型产业用地的前端准入与后端监管，保障用地的经济社会效应达标，以及满足城市高质量发展的导向要求（图3）。

图3 诱致性引导与强制性调控融合的创新型产业用地政策治理框架

3.2 诱致性引导的治理优化策略

3.2.1 供地优化：弹性、定向、低价的用地供应导向

（1）分类型、分阶段的精细化弹性供地模式

从事创新型经济活动的大多为轻资产的小型初创企业，具有不稳定性大，迭代速度快的特征，难以适用传统供地方式。从相关统计看，中小企业的平均生命周期在3年左右，创新型的制造业企业存活时间大多也不超过10年[12]。在此背景下，各地出台的创新型产业用地政策提出类似弹性年期、先租后让等灵活供地方式，但多停留在原则性、导向性的鼓励指引层面，对市场企业的精细化制度诱导相对不足。结合苏州、成都等城市先进探索，创新型产业用地可强化分类型、分阶段的精细化供地。

一是分类型，成都针对不同行业、不同类型产业特点，采取弹性年期出让、租让结合等多种供地方式，弹性年期原则上不大于20 年，租赁时长原则上不大于10 年，后续可选择出让或继续出租。二是分阶段，苏州在全国首创分段“10+N”的弹性年期出让模式，即先出让10 年的土地使用权，首期使用权期满前，受让主体应根据产业监管协议履约评估，基于评估结果，允许受让主体再受让一定年期土地使用权，但总出让时长不大于30 年[13]。“10+N”分阶段出让模式以用地续期作为激励制度，促进企业不断提升发展效益。另一方面，该模式下企业只需先付10 年的地价就可拿地建房，降低了初始成本（图4）。

图4“10+N”的弹性年期出让（总年期不大于30 年）

（2）精准面向企业需求的“以地等人”供地流程

受疫情冲击影响，以及在国家推进放管服改革的大背景下，助企纾困成为重中之重。目前，各地的创新型产业用地以传统审批流程为主，用地单位在地块出让后才能开展设计方案编制、审查和规划报建工作，审批效率不足。探索如何在供地中开展精准服务、主动服务、靠前服务，实现“交地即开工”，是促进创新企业快速复工复产的重要抓手。以下两种模式值得借鉴：

一是深圳开展的“预招商+定制化”供地流程探索。在园区供地后、设计前，由政府部门和园区运营平台联合“预招商”，经过预约报名、走访调研、专家评审、遴选公示等环节，确定符合产业方向的优质创新企业。规划设计在产业用房规模、层高、荷载、特殊设备等方面充分对接入选企业需求并建设实施，精准解决产业空间供需不能完全匹配的问题（图5）。

图5“预招商+定制化”供地流程

二是广州开展的“带方案出让”供地流程探索，在土地出让公告和成交之间的空档期，用地意向单位可以先行开展设计方案编制和施工图设计，政府部门主动对接，靠前服务，提供设计方案审查服务并出具技术审查意见，待企业正式完善用地手续后纳入供地方案，将拿地前的“等待期”变成项目推进的“加速期”，实现“拿地即开工”。

（3）与工业、办公用地形成梯度化的供地价格

从用地属性特征上看，创新型产业用地是一种低成本的政策性扶持用地，由于属于新增用地类型，在国家土地价格体系中无强制性规定。从目前各城市制定的地价计算规则看，价格大多介于工业用地与商办用地之间，以工业用地和商办用地作为基准，结合各城市实际情况乘以一定的系数，这样可在有效激活市场活力的同时避免冲击办公市场（表2）。同时，同一地区创新型产业用地的价格，还应与分割转让占比、具体出让时长、开发强度等因素关联。

表2 部分城市创新型产业用地地价计算规则

3.2.2 指标创新：创新“强度—品质”的双维指标设定

（1）强度指标：满足产业空间立体复合需求

目前都市型创新企业，其生产制造与研发办公、设计测试等功能往往集中在一栋产业建筑内，呈现空间立体化、功能复合化特点，需要突破传统工业用地容积率限制。目前各城市对于容积率多采用放宽上限或不设上限。具体来看主要有两种方式：一是设定区间引导值，例如广州设定了5.0 的容积率上限值；二是基准密度分区控制，通过划定若干个城市密度分区，通过设定与密度分区相对应的容积率指标进行差异化引导。

（2）品质指标：提升创新人群的空间软环境

后工业时期，高品质公共活力空间成为知识经济成长的摇篮[14]。生态、绿化等空间软环境是吸引创新人群的重要因素。目前各地的创新型产业用地在软环境营造方面缺乏相应的指标引导。可重点借鉴香港等地区的管理经验，设定空间品质指标，并建立正面激励机制。例如：鼓励企业以屋顶绿化、垂直景观等方式改善提高绿化面积，以建设口袋公园、开放架空灰空间等方式提高公共开敞空间覆盖率，对于达到空间环境指标要求的市场主体，给予容积率补偿、提高后期物业分割比例等奖励措施。

3.2.3 多元配套：“兼容性+精细化”的服务配套指引

（1）放宽用地兼容性提高创新功能混合度

随着创新企业的生产逻辑以及创新人群生活特性的转变，研发、制造、服务等环节在空间上的边界越来越模糊，各环节对应的用地在空间上高度混合是激活创新基因的重要途径。当前，众多城市探索了创新型产业用地的用地混合和兼容规则，并形成相对成熟的模式（表3）。一是配建式兼容，在确保产业用地为主导性质的基础上，设计混合功能使用规则或提升特定用地配建混合占比，实现单一用地的多功能兼容。目前绝大部分城市（如广州、杭州等）均采用此模式，允许配套总计容建筑面积30%左右的服务设施。二是定向化兼容，明确创新型产业用地具体鼓励配建的用地类型，并允许多个不同功能用途地块按一宗地整体出让。例如：东莞支持在创新型产业用地上配置一定比例的普通工业用地、商服用地、保障性租赁住宅等，统一进行规划。此外，对于创新培育潜力大同时具有较强不确定性的区域，以及创新价值较高的项目，可探索实行相对松弛的用地性质管制，可更有利于激发创新活力、释放土地效益。

表3 创新型产业用地用地兼容模式

（2）面向创新活动需求的精细化配套建设指引

“开放式创新”模式逐渐成为新潮，创新活动可谓随处发生。高频率的非正式交流有助于创新灵感的交互与扩散。创意体验空间、文化氛围、共享场景等“场所品质”将对人才产生高吸引力，社交化公共空间建设能有效提升知识溢出效益、激发创新活力[15]。因此，服务设施配套需要更为特色化、定制化和精细化。

目前，各地出台的创新型产业用地政策在服务配套方面以普适性的用地兼容管控为主，仅明确可建设的配套服务设施的比例以及禁建类型，缺少面向创新企业和人群实际需求的精细化建设指引。可重点借鉴新加坡纬壹创新产业园、澳洲昆士兰文化创意产业园等国际经验，在明确服务配套比例前提下，制定配套设施名录，精细化开展创新配套设施的建设引导[16]。例如在生活性服务设施方面，可面向创新人群的强社交生活习性，引导建设路演中心、文创LOFT、场景式人才公寓等更具个性化的设施，提供类型多元、情景链接、积极交往的日常体验场景。在生产性服务设施方面，可针对创新企业设施共享与创意交流的新需求，引导建设例如共享孵化器、数据中心、展示中心、教培中心等科创服务设施。

3.3 强制性调控的治理优化策略

3.3.1 准入管理：施行“空间-规模-产业”的全面把控

创新型产业用地具有较大的寻租利润空间，若缺乏相应的准入门槛和有效的管控手段，将可能挤占城市其他产业空间。前端准入需要结合不同城市的空间结构、产业特征以及未来发展导向，重点从空间、规模以及产业三大维度进行科学管控。

（1）空间布局：划定创新型产业用地准入引导区

创新型产业用地政策有明显的政府干预特征，因此创新型产业用地不应全域散点分布，应考虑产业的自身生长逻辑和可能产生的正外部效应等因素，适当划定空间准入引导区，进行集中布局引导。例如，广州重点从三大维度综合划定存量改M0 的空间准入区域。一是搭建产研孵化平台，在高校等创新源周边划定，二是支撑区域产业协作，在跨界产业合作区内划定，三是支撑重点产业发展，在国家、省、市重点产业平台内划定[3]。深圳则是为了平衡各类产业的空间布局，防止对中心地区商办市场造成冲击，同时尽量以存量更新形式引导创新产业形成集群，在十四五规划中结合城市更新和土地整备需求划定了“工改M0”引导区范围（图6）。

图6 深圳十四五期间“工改M0”规划引导区

（2）规模总量：以总量或流量有效控制建设规模

经济学理论认为，在其他条件不变的情况下，一种投入要素连续地等量增加，其产出收益会先出现边际递增效应，到达一个临界点后，会出现边际递减效应[17]。创新型产业用地亦是如此，当供给增加到一定规模后，所发挥的城市综合效益就会下降。因此，创新型产业用地的规模需要与城市发展反馈进行动态交互，有效制定更接近城市城市实际需求的规模目标。

一方面，可通过全市恒定总量进行把控。例如，杭州市将创新产业用地总量与工业用地规模相关联，明确全市创新型产业用地总面积原则上控制在工业用地总面积的10%以内。二是以年度或五年为周期，通过流量开展规模管控。例如，深圳以五年计划为期限，确定“工改M0”规模。通过对十三五规划评估发现，十三五期间审批通过的“工改工”项目约80%是“工改M0”，规划已批的M0 指标还有待消化。因此，为了遏制城市更新M0失控的状况，深圳严控了M0的指标，将全市十四五“工改M0”规模由十三五的675ha 下调至370ha。

（3）产业遴选：建立严格的产业准入和遴选机制

在空间布局和规模总量管控下，为了确保优质产业空间资源真正承载创新型经济的发展，实现精准定向投放，还需在创新型产业用地的产业准入阶段设定严格的资格遴选程序，并与通过遴选后的项目签订产业绩效监管协议，便于后端加强达标监管。总体上看，有三种较为成熟的产业准入遴选机制（表4）。

表4 创新型产业用地产业准入遴选模式

一是制定产业准入目录，例如佛山基于在湾区产业链中的定位，明确高端智造的产业发展导向，并制定相应的产业准入目录，作为M0 项目准入参考依据。对于产业目录可只提出产业类型和生产特征，提示各类型的典型代表，并不严格规定特定的产业，为准入管理预留一定的弹性。二是开展综合指标评价，在全市层面先行制定包含产业门类、投资强度、创新效益、预期产出等方面的统一指标体系，对拟申报的产业项目进行综合评估，达到一定标准后方可认定为创新型产业项目。三是实行“一地一审”机制，以个案评估的形式针对具体项目开展准入审查，明确重点审查内容和对应的责任部门，并设定详细的审查流程，结合项目的实际情况提出准入意见。

3.3.2 运营把控：强化物业形态建设与分割转让管控

产业用房的建设与分割转让是企业极易“打擦边球”的主要环节，需要政府部门加强调控和监管，规避风险。一方面，以建设形态约束产业用房功能。虽然创新型产业用房外观上与商业办公建筑类似，但是在产业用房内部，需要通过建筑平面、套型、电梯数量、楼面荷载等方面的详细规定，使内部功能充分与创新型产业的类型和业态相匹配。例如《深圳市工业区块线管理办法》中明确规定，厂房和研发用房禁止选取住宅建筑的平面设计，研发用房也需进行货梯配置等。

另一方面，对于产业用房的分割转让需要严加把关。为了避免产业用房的开发主体变为“二房东”，应对分割转让的比例以及最小单位进行限定，一般规定产业用房的分割转让比例不大于50%，最小分割转让面积为300～500m2。此外，为了鼓励产业链上下游企业能在空间上集聚发挥产业集群效应，应要求分割后的受让主体须为相关产业链合作伙伴的产业项目，且必须是从事生产、研发、设计等环节的企业，并由政府进行严格的资格审查。

3.3.3 供后考核：依托大数据平台开展定期绩效评估

后端应在适当周期内评估创新型产业用地的效益是否达到预期目标。首先，建立土地利用绩效评估制度，愿意主动拿地的M0 企业，一般为园区平台企业和有一定实力的创新企业，本身已经享受M0 相对低成本的地价，在供地前需与政府签订绩效监管协议，约定投入产出、税收、科技创新产出等指标，通过后期考核倒逼其承担相应的税收和促进产业创新的义务。考虑到创新型产业早期盈利弱的生命周期特点，达产后早期可以科技创新指标考核为主，适度放宽经济考核，后期发展成熟后可侧重税收等经济产出。

同时，应建立产业大数据监测及分析管理平台，定期分析土地供后的考核达标情况，通过科技赋能为实现对土地使用“全生命周期”的精准监管和动态治理，以规避市场主体在投产运营过程中的失信行为，确保土地综合效益的最大化。此外，可探索建立以创新、低碳指标为核心的全市统一绩效评估机制，把评价结果作为后续资源要素配置和行政监管的重要依据，并提出差异化的奖惩措施，以“激励-倒逼”相结合的治理方式推动市场主体主动完成绩效目标。

结语

当前创新型产业用地政策成为一种“热潮”。从理论内涵看，政策的出现是多主体盈利驱动下的一种制度变迁过程，并形成诱致性引导与强制性调控两种手段类型。从制度演进逻辑看，为了实现帕累托改进，政策经历了诱致性引导、强制性调控两种手段的不断交织与博弈，并互为补充、相互作用的过程，最终趋于成熟实现稳定的制度化运行。基于此，本文提出创新型产业用地的治理路径，认为应然的政策应当涵盖“供地前-供地中-供地后”的全生命周期环节，并把握不同环节的治理逻辑，以“中端诱致性引导、两端强制性调控”的思路，形成公平与效率并重的治理框架。诺斯认为，制度一旦走上某一路径可能会产生依赖并自我强化，可能被锁定在无效率状态，除非依靠外部力量推动路径突破[18]。因此，未来各地要结合自身发展情况加强对政策自身成效的定期评估，适时进行制定修订和完善，以动态的制度变迁避免陷入原有制度的“路径依赖”。

图、表来源

图2：作者根据东莞公共资源交易中心官网公开数据整理绘制；

图6：源自《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》；

其余图、表均由作者绘制。