浅谈基础设施建设中BOT融资模式及融资担保的问题

任欢

本文主要探讨在基础设施建设中BOT融资模式及融资所面临的担保难题及其解决建议，认为项目融资模式的担保体系复杂严谨且投资主体多元化。通过对BOT模式的介绍，分析了BOT项目资金来源与融资成本、BOT融资担保的主要风险类型、BOT融资常见担保方式以及BOT融资担保改进建议等。有针对性地提出了一些解决BOT融资中担保难题的对策，可为该模式在基础设施建设领域的广泛应用提供借鉴。

我国轨道交通、能源资源、水利水电等基础设施建设和基础产业制造一直是我国国民经济发展的重要保障，随着BOT模式在世界范围内的广泛传播，在吸引资金、提高经济效益和项目效率等方面的优势被普遍认可，纷纷采用BOT方式改善本国的基础设施建设。在国内还缺乏专门针对我国BOT问题的专门研究和论述。本文概述了基础设施建设引进BOT融资的意义和重要性，针对基础设施建设引进BOT融资担保的问题提出建议。

基础设施项目中BOT融资模式概述

BOT模式特点及融资方式分类 BOT英文为Build—Operate—Transfer，该模式操作原理是：由项目发起国或市区政府对项目的建设和运营提供特许权协议作为项目融资的基础，由项目公司负责项目投资、建设、运营等工作。项目公司进行融资并承担相应风险，在有限的经营期内获取利润，最后根据协议规定，将该项目移交至政府。BOT模式具有基础设施的民营化的特点，是以特许权协议为核心的模式，其基本结构如图1所示。

BOT融资通常采用多种融资方式，包括银行贷款、发债、股权融资等。一是银行贷款是BOT融资最为常见的方式，具有利率低、还款期限较长等优点。二是发债方式适用于融资规模较大的BOT项目，发行的债券通常有明确的还款期限和利率。三是股权融资方式则通过发售股票等方式融资，但风险较大，融资成本也较高。

BOT项目资金来源 项目公司的资金来源分为两大类：股本资金和债务资金。由于BOT项目的运作模式是所有权和经营权在特许期内权属于项目公司，期满后将经营权和所有权转移给政府，导致其存在产权和债务相结合的问题。贷款人为免受到还款不及时、无法还款等因素影响，要求项目公司必须具有可靠且稳定的收入来源，或提前存储一定数额的保证金，并能保证支付债务本息和股本投资者的合理回报。贷款方只关心资金上的安全余量，至于股本形式或是债务形式的融资方法对其而言并不重要。但目前，BOT的融资资金主要是以债务资金的形式发行，而不是权益资金。一是股本资金：项目股本资金主要是项目公司和项目投资者之间的联结，由项目发起人投资入股，筹资方式通常是以发行股票或吸收政府资金入股。由于政府投资的大型基础设施类项目更多在于发挥政府职能，改善民生环境和提供社会服务，因此政府股权占比一般小于项目总投资的30%。二是债务资金：项目的债务资金来源分为两类：商业银行放贷和其他借贷资金，例如多边金融机构（亚投行）、出口信贷担保等。贷款一般采用有限追索权的形式，即让项目公司或政府负责跟踪债务偿还，追索权只作用于项目收益资金和项目公司财产。

BOT融资成本分析 BOT资金成本按形式一般分为两类，即债务成本和权益成本。一是债务成本包括长期借款成本、债券成本等；二是权益成本包括优先股成本、普通股成本、保留盈余成本等。

BOT资金成本按会计角度一般分为两类，即资金筹集费和资金占用费。一是资金筹集费包括发行股票、支付债券印刷费、发行手续费、资信评估费等；二是资金占用费包括股息利息、银行借款等。

基础设施BOT融资担保问题分析

BOT融资担保的风险类型和特点 BOT项目一般投资规模大，建设和经营周期长，技术复杂，因此BOT项目的风险确定与分摊一直是项目公司、贷款人与政府谈判的焦点。按照BOT项目的运作过程与风险性质划分，主要分为五类风险，即，市场风险，技术风险，法律风险，政策风险等。第一，市场风险：由于基础设施项目实施周期长、需要大量资金和投资，财务问题可能影响项目的实施和回报。除此之外，汇率因素、通货膨胀或紧缩、战争涨价，需求减少等都会对基础设施投资市场影响，导致项目难以实现预期收益。第二，技术风险：BOT项目需要使用尖端技术和专业知识，实施项目的技术难度可能影响项目的正常运行。第三，法律风险：BOT项目需要涉及多个法律领域，如合同法、环保法、土地法等，而这些法律问题可能对项目的实施和可持续发展产生负面影响。目前，我国没有以BOT方式进行基础设施投融资的明确法律规定。第四，政策风险：BOT项目的实施可能受到政府政策、法律法规的影响，政策变动可能会影响项目的可持续发展。

BOT项目风险分配原则 在BOT风险分配的几大主体如社会投资人与政府之间、债主与股东之间、分包商及运營商之间可适用以下两条原则：一是能者多劳，即有能力承担风险的一方承担最大风险；二是多劳多得，即承担较大风险的一方将获得更多的报酬。根据以上两条原则，负责建设总包的单位承担竣工延期和超支风险；负责运营的单位承担运行成本及资金风险；政府负责承担经济和政治风险。

BOT融资常见担保方式 在基础设施BOT融资领域，常见的担保方式有抵押担保、信用担保、债券担保以及其他担保等。第一，抵押担保：将项目资产或流动资产作为担保物，提供抵押给融资方，以确保融资方能够得到偿付。这种担保方式基于项目的实物质量，通常被认为是一种风险较低的担保方式。抵押担保作为BOT项目中最重要的担保形式，主要发生在项目公司与贷款人之间。第二，信用担保：通过银行或担保公司的信用力作为担保方式，这种担保方式通常用于低风险或规模较小的项目，由于其安全性较低，利率和要求比较高。国际贷款融资中较多使用的这种担保方式，即保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，需由保证人（第三方）按照约定承担债务履行责任的行为。第三，债券担保：债券担保是指在债券发行过程中，为保障债券持有人的权益，发行人或发行人指定的第三方提供担保，承担一定的责任和义务，以保证债券本息的按时兑付。担保可以采用信用担保、质押担保、保证担保等形式。债券担保的存在可以提高债券的信用等级，降低债券的风险，吸引更多的投资者参与债券市场。第四，保险担保：即通过保险公司为项目提供担保，确保项目融资方在风险出现时能够得到妥善的解决。这种担保方式主要用于大型项目，风险较高，项目企业无法提供足够的担保物的情况。

融资担保评估

政府在项目融资担保中的作用 政府为项目融资担保主要以经济政策为主，常见的经济手段包括税收政策、利率补偿和外汇担保。第一，税收政策：对于BOT项目，可以在特许权协议中签订减少税收的条款，主要是营业税、所得税，也可以是免付外国投资者的利息和股息的预扣税款。虽然减少税收没有直接投入资金，但是可以减少成本中运营费用部分产生的現金流出，达到降低交税额度的目的，相对而言使项目的收益得到了提高。第二，利率补偿：如果通货膨胀率偏高，会对股本收益和保护发起人投资的价值产生重大影响。而政府为项目公司提供利率担保，在项目建设期及运营期内利率增长超过规定的范围，那么超出部分的费用由政府承担。那么项目的风险就不会超过项目公司的承担范围，使项目的收益得到保障。第三，外汇担保：主要用于引进了外资的项目。在经济全球化的今天，每个国家货币的汇率会受到国际各种因素的影响，发起人和贷款人通常要求政府提供某种形式的外汇担保，以确保其可兑换性和可得性，以及汇率的大致稳定。

融资担保机构在项目融资担保中的作用 BOT融资担保机构的主要服务是提供担保服务，为BOT项目的融资活动提供资金支持，同时承担项目投资的风险。第一，BOT融资担保机构需要具备专业的金融知识和高水平的风险评估能力，以保证其能够识别并承担合适的风险。BOT融资担保评估指标体系包括：资产质量评估、盈利能力评估、财务稳健性评估、风险控制能力评估、经营管理能力评估以及业务拓展能力评估等。在BOT融资担保评估指标体系中，需要进行多维度的评估，以全面了解项目运营情况、风险特征、市场竞争力和未来发展潜力等方面的情况。第二，担保机构需要对项目的财务报表进行分析，关注其营业收入、利润率、资产负债率、现金流等指标波动情况。另外，也需要关注融资担保机构的实际资本额度和实际控制人持股情况，判断其在行业内的实力和影响力。

BOT融资担保改进建议

优化BOT融资模式，提高效率的建议 BOT融资模式的优化及改进建议如下：一是充分发挥政府在BOT融资项目中的作用，提供产品购置担保，提供已建设项目的运营，提供BOT融资项目的开发权和经营权。二是建立和完善BOT融资法规，成立BOT融资专业机构并培养相关人才，增强项目融资的公开性，持续建立和保持基础设施建设良好的市场秩序和投资环境。为提高融资效率可以采取以下措施：一是建立BOT融资信息共享平台，收集BOT项目所需的各类资料，包括项目方的基本信息、经营状况、银行流水、财务报表等，以及项目资产评估和质量鉴定报告。二是使用人工智能技术，建立针对BOT项目的监管机制，监测BOT项目的运营情况和资金流向，及时发现和解决问题。

BOT融资担保制度的完善 政府在提供政策担保方面，建议引进或规定新的政策，为融资担保提供保障。一是建议引进浮动担保、债权转让担保、所有权转移担保、担保权转移等制度，使BOT项目融资担保呈现类型多样化。二是建议允许政府放弃一般是划拨地收取土地使用权出让金，或收受转让房地产土地收益的权利，其目的是增强抵押担保的实效性。三是建议政府应当承诺外围投资者所得收入无条件地兑换及汇出，一般情况下不实行国有化及征收等政策，保障资金流动性。四是建议允许境内金融机构为项目融资提供担保。避免境外机构与项目工程分处不同的国家，监督项目的建设、经营有诸多不便，较难准确把握项目的经营前景。

BOT模式在基础设施建设中具有诸多优势，可以有效缓解政府财政压力、提高建设效率、降低建设成本。在实践中，BOT模式也存在诸多担保问题，如投资者风险和收益的不对称、政府与投资者权益的平衡等。为了保障BOT项目的健康稳定运行，需要采取切实可行的担保措施，包括加强投资方尽职调查、设立担保机构、建立完善的风险管理体系等。只有这样，才能更好地借助BOT模式推进基础设施建设，实现区域可持续发展。

（作者单位：中铁投资集团有限公司）