夷陵创新服务机制 试点推行全域“先打后补”

文│朱银城 余波 温传柱 周恒（湖北省宜昌市夷陵区动物疫病预防控制中心）

孟霖（湖北省宜昌市夷陵区农业技术推广中心太平溪镇分中心）

“水至此而夷，山至此而陵”。湖北省宜昌市夷陵区是大国重器三峡水利枢纽工程所在地，区域面积3439平方千米，辖11个乡镇、1个街道、1个城乡统筹发展试验区，173个村28个社区，常住人口60余万人。先后荣获“国家现代农业示范区”“国家农业绿色发展试点先行区”“国家现代农业产业园”等部级荣誉，连续多年蝉联“全国生猪调出大县”称号。

近年来，夷陵区认真贯彻《中华人民共和国动物防疫法》《湖北省动物防疫条例》和部、省关于动物疫病强制免疫指导意见要求，创新疫病防控方式，实现防疫主体责任由春秋季集中强制免疫向先打后补转变、防控思路由被动应对向主动净化转变和防控举措由风险评估向精准预测预警预报转变“三个转变”。

夷陵区拥有家畜家禽饲养史的农户达10万余户。2022年生猪存栏52.50万头、出栏102.68万头；家禽存笼336.43万羽、出笼715.29万羽；牛存栏1.05万头（奶牛存栏717头）、出栏1.09万头；羊存栏6.51万头、出栏11.76万头；其中，规模猪场132个，出栏猪29.27万头；规模家禽场78个，出笼家禽250.7万羽；规模牛场20个，出栏牛0.24万头；规模羊场54个，出栏羊2.01万只。畜牧业综合产值占农业总产值比重达40%；全区生猪、肉牛、肉羊、家禽、禽蛋同比分别增长0.7%、60%、42%、27%、41%。动物常年免疫密度达到90%以上，春秋两防整体抗体合格率均达到80%以上；为促进畜牧产业高质量发展奠定了坚实基础。2023年，夷陵区龙泉镇“先打后补”全域推行模式经验，受到省、市调研组的高度肯定。现将夷陵推动改革情况做简要介绍。

一、如何推动改革——“三大”举措推动改革

1.成立“疫控先锋”星火党小组引领改革发展。2020—2022年，根据湖北省2020年出台动物强制免疫“先打后补”实施方案文件精神，夷陵区农业农村局出台了相应工作方案，通过会议、专题培训、印发“疫控动态”及入户技术指导等多种形式，大力宣传“先打后补”政策，但仅凭疫控部门推动仍然感觉乏力，近3年来推进缓慢，申报积极性不高（申报规模场仅占20%，2021年、2022年“先打后补”兑付资金年均70万元左右），大多数场觉得申报烦琐、补贴有限，都愿意领政府采购苗省事。2023年，离国家2025年年底全面取消政府采购疫苗、全域推进“先打后补”的目标要求越来越近，为扭转局面必须从思想上破冰，前瞻性谋划，工作进度才有可能突破。于是，区疫控中心成立“疫控先锋”兽医社会化服务推进工作星火党小组，坚持党建引领促改革、促发展，始终以人民利益为出发点和落脚点，强制免疫不收散养户一分钱，防范返贫风险。星火党小组认真研究把握国家政策趋势，并负责协调区、乡两级政府及行业部门间关系，确保改革不偏离航向。通过不断努力现已初见成效，全域“先打后补”雏形基本形成。2023年上半年申报场占比达32%，预计申报出栏量占全区比率突破50%，申报率得到较大提升。

2.狠抓“调查研究”这件法宝推进改革。“疫控先锋”星火党小组始终坚持问题导向，从基层兽医社会化服务管理体制、“先打后补”市场疫苗有效供给及乡镇兽医社会化服务市场主体培育等难点问题方面着手，组织专班到区内、区外考察调，先后到宜昌兴山、枝江、当阳，襄阳南漳，河南汝阳，以及区内各乡镇实地调研，不断攻坚克难，学习外面先进经验，挖掘区内组织辐射带动能力强、业务综合素质高及勇于改革创新的“领头雁”，扎实推进动物防疫改革。据调查研究发现，夷陵区龙泉、鸦鹊岭、黄花及雾渡河等乡镇动物防疫社会化服务基础较好，龙泉镇政府勇当宜昌“北拓”先锋，敢碰硬敢担当，且养殖体量适中进退可控，是改革“先锋”最佳选择。同时发现，区基层动物防疫队伍现有118名，其中带动能力强、业务素质精、政治素养好的年轻大学生、党员或退伍军人有10人以上，为全域改革提供了人才保障。全区现具备生物疫苗经营资质的商家有4家，乡镇供应链健全，能确保政府疫苗断供后区内疫苗有效供给。

3.争取各级政策支持，试点先行落实改革。2022年，宜昌各地动物防疫补助资金预算减少近100万～200万元不等，为确保“先打后补”项目资金有保障，下半年区农业农村局分管领导带领区动物疫病预防控制中心主任到省厅汇报工作，积极争取到动物防疫补助资金90万元，有效解决了“先打后补”项目补助资金不足的风险。

2023年3月，区人民政府防治重大动物疫病指挥部办公室于下发了年度动物疫病预防控制工作方案（夷政防办〔2023〕1号），鼓励基础条件相对成熟的龙泉镇作为试点，全域推进“先打后补”，并给予政策倾斜，为改革铺路。

同年4月，夷陵区龙泉镇防治重大动物疫病指挥部办公室印发了《龙泉镇推进动物防疫社会化服务工作方案（试行）》的通知文件，进一步明确了全域“先打后补”工作路径，压实了财政、农业农村及综合执法等相关部门的工作职责。通过“试验-示范-推广”三步曲，为全区全域推进探路。2023年龙泉“先打后补”示范镇建设经验在全省进行推介，目前各项工作进展顺利。

二、改革经验做法—全域试点改革“四点”经验

1.综合保障措施全—坚持定点帮扶，解决改革“先锋”后顾之忧。夷陵区合村前有近200个行政村，散养户多（高峰期有近10万户，当前有6万余户），每个村几乎都配有防疫员，经过动物防疫职业化改革后，通过选聘，吸纳了一批进入事业单位管理岗位，同时也退出了一批村级动物防疫员，当前仍然有118名村级动物防疫员，按照人均3万元的标准，工资待遇全部纳入财政保障范围。

2023年，“疫控先锋”星火党小组坚持每月一碰头，定点帮忙龙泉镇发现和解决改革中的系列问题。同时区级配套资金12万元拟用于夷陵区龙泉镇“先打后补”与动物防疫社会化服务全域推进工作试点。原区级配套给乡镇和村级兽医室的冷链设施不予收回，继续供给乡镇动物防疫工作使用，龙泉政府将原农技站两间仓库和乡镇畜牧兽医站旧办公桌椅等无偿提供给第三方主体使用。区、乡两级在公司强免疫苗采购上给予协调支持，有效降低了第三方服务主体的运营成本，确保了全域“先打后补”顺利推进。

2.兽医管理体制新——坚持企聘政管，抓好防疫职业改革过渡。近年来，由于非洲猪瘟疫病防控严峻形势和“猪周期”市场规律逐渐被资本打破，大量散养户逐步退出，基层动物防疫员社会化服务收益缩紧，加上过去政府包办的动物强制免疫工作逐步推向社会，村级动物防疫员群体随时面临失业的风险。

为了抓好动物防疫改革工作过渡，龙泉镇坚持“政府引导、市场主导、效益共享、风险共担”的原则，优先扶持当地通过畜牧兽医专业培训结业并取得防疫执业许可的村级动物防检员创建兽医技术服务公司（合作社），积极稳妥推进规模养殖场自主防疫、第三方主体承接动物防疫服务和政府购买服务的多元化动物防疫社会化服务模式。鼓励第三方兽医技术服务公司拓展业务范围，有效解决了村级防疫员就业创收难问题，激发了防疫员的工作积极性。通过龙泉试点，动物防疫员的工作积极性得到大幅提升，实现了个人经济收益不减的目标。

3.防疫服务机制新—搭建服务平台，破解散户强制免疫瓶颈。龙泉镇内村级动物防疫员自发组建了宜昌兴牧畜牧技术服务有限公司，搭建了动物防疫社会化服务的平台。镇政府委托龙泉镇农业农村发展局与该公司签订动物防疫社会化服务合作协议，购买政策宣传、强制免疫、动物检疫、疫情排查、监督采样、应急消杀、统计报表、污染巡查、无害化处理等各项服务。公司组建了12人的服务团队，并组织全镇所有规模以下养殖户全部加入该公司成为会员，按照“六统一”模式为会员提供“一条龙”服务，即统一采购强免疫苗、统一组织免疫注射、统一建立养殖档案、统一开展抗体监测、统一实施产地检疫、统一申报国家补贴，推进动物防疫由政府包办向社会化服务转型。有效解决了散养户防疫主体责任落实难的瓶颈问题，同时通过企业“散养单元”集团化经营管理，有效提高了疫苗等防疫物资的利用率。

4.市场经营理念新—实施规模经营，促进“小农户”融入“大市场”，助推乡村畜牧产业振兴。

全镇散养户依托第三方防疫社会化市场主体建立电子档案，形成一个独立的生产单元，第三方主体按“先打后补”畜种经湖北智慧兽医系统分别创建账户，并统一完成附码，合作散养户统一用不同栏圈舍顺序号区分开来，栏圈号编号规则：村名首写字母+五位顺序阿拉伯数字，货主统一为养殖户主（智慧兽医“先打后补”模块散养单元架构见下图）。

通过政府购买服务帮助散养户建立养殖档案，解决农户手机信息录入难问题，同时有利于今后散户土特畜产品实施标准化生产、品牌化经营、信息化管理，实现全程可追溯，便于“小农户”与“大市场”有机衔接。目前，龙泉镇已实现生产经营管理规模化100%。

三、改革问题建议—“先打后补”全区推进“五点”建议

虽然全区动物防疫改革取得了一定成效，但离上级要求也存在较大差距，依然存在区域性防疫社会化服务龙头企业培植不够、基层防疫队伍老龄化严重、“先打后补”补助标准偏低、申报验收与审计检查要求不一及智慧兽医系统架构更新滞后等诸多问题。

主要建议是：

1.育龙头。各级政府要高度重视，要克服麻痹思想主动作为，把动物防疫“先打后补”这项工作纳入政府工作目标考核。要加大宣传动员，进一步优化动物防疫“先打后补”三年行动工作方案，加大对培育区域性动物防疫社会化创新服务机制的龙头企业的政策扶持力度。出台政策鼓励本辖区内有实力的动物防疫员或养殖企业主体组建第三方服务组织，以县域为单位，承接好乡镇散养单元动物强制免疫、实验室检测等服务工作。

2.建机制。省人社、财政、农业农村等部门要出台文件，加大对散养密集的县市区村级动物防疫员的职业教育培训力度，各地政府、农业农村主管部门要加第三方动物防疫社会化服务组织防疫员聘用人员的职业资格培训、认证、选聘及考核管理，加强新老更替，不断提高动物防疫社会化综合服务能力，确保基层防疫工作保障有力。

3.重惠民。建议对前期“先打后补”第三方服务主体按上年度兑付资金一定比例给予预拨疫苗采购资金支持，弥补前期承接主体统购疫苗资金缺口问题。并建议提高补贴标准，按照一年每头/只畜禽，两季共2头次足额补贴，不增加农民负担。

4.优服务。坚持“让数据多跑路，群众少跑腿”的原则，提高政府工作服务质量。建议省农业农村厅与审计部门协商统一，利用好智慧兽医信息化管理平台，出台文件统一“先打后补”申报、验收程序，简化“先打后补”验收资料清单，不得设置过高门槛，系统有佐证的不得重复索取纸质资料。

5.强系统。省级应牵头征集“智慧兽医＋系统”现有模块功能改进需求，加大系统更新力度，提升系统流畅度，畅优信息管理服务。一是建议授权区级行业部门对超过2年未动的账户进行冻结，对关停的场账户以及一场多户的冗余账户进行删除。二是建议借助智慧兽医系统，对种畜建议加施RFID电子耳标，实施种畜全生命周期动态管理。根据养殖栏圈规模和畜种产能系统设置防疫补助控制上限，不断优化关联系统产地检疫、基础免疫、种畜保险和病死动物无害化等数据库，严格实施出栏检疫证核销制度，提高“先打后补”系统审核准确率。三是建议在智慧兽医系统强制免疫疫苗发放模块中授权乡镇监督部门、兽用生物疫苗经营企业及第三方服务组织出入库审核、派发疫苗权限，解决第三方主体自购疫苗不能入库的问题。