农村中小银行金融风险防控国际比较研究

中国人民银行延边州分行课题组

（中国人民银行延边州分行，吉林延边 133000）

一、研究背景

农村中小银行是发展普惠金融和支持实体经济的重要力量，是金融体系的重要组成部分。在我国农村经济发展历程中，农村金融机构经历了形成、演变、优化等步骤，并持续在管理体系、产权结构等方面进行改革。近年来，中小银行机构风险频发，暴露出部分金融机构经营管理体制混乱、股东股权结构不规范等问题，全面风险管理及内部控制要求落实尚不完善，农村金融体系改革势在必行。从2005年上海的“统一法人”模式、2008年宁夏探路“金融控股公司”模式，到2022年浙江、河南“联合银行”模式，“一省一策”省联社改革加速推进，多省份农村金融改革方向逐步明朗。2022年12月，中央财经委员会办公室解读中央经济工作会议精神和当前经济热点问题时认为，个别中小银行、村镇银行、信托公司等较为脆弱。2023年3月，政府工作报告指出，“一些中小金融机构风险暴露”，强调“深化金融体制改革，完善金融监管，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险。”

二、我国农村中小银行金融风险防控存在的问题

（一）公司治理尚不完善

一是股东数量多，股权结构不集中。我国农村中小银行现有股东超过440万个，其中99%是自然人股东，且股东类型相对单一，民营资本合计持股占比高达84%。二是管理履职不到位。部分董事对银行业务不够了解，监事会未履职尽责，监督职能弱化，部分机构“三会一层”形同虚设。三是“内部人控制”较为普遍。由于广大中小股东数量众多、持股分散，部分股东参与治理的能力差，高管和主要股东对机构操控空间较大。四是部分机构存在股东动机不纯、利益诉求不当。外部控制人通过股权代持、抽屉协议或者隐瞒关联方等不当手段控制机构，甚至使用违规手段套取银行资金，把银行变成“提款机”。

（二）经营区域范围小，机构规模差异大

一是大部分农村中小银行处于县域，服务范围较小，品牌影响力弱，经营风险受区域经济影响较大，跨区域经营困难。二是机构规模差异较大，在全国农村中小银行中，有18家机构资产规模已超万亿，但是还有一千多家机构资产规模不足百亿。三是经营实力参差不齐，从全国农村中小银行来看，已有13家农村商业银行成功上市，总体经营稳健，但是还有366家农村中小银行是高风险机构，占全部高风险机构的92%。

（三）资产质量持续承压，表外资产处置困难较大

一是由于中小银行贷款主流客户群以小微及涉农客户为主，此类客户风险抵御能力相对较弱，新冠肺炎疫情和经济疲软对多数行业造成冲击，进一步增加了中小银行信贷资产质量下行压力。二是受国家延期还本付息政策影响，部分不良贷款尚未凸显，加之关注类贷款数额较大，此类资产为不良贷款蓄水池，导致信贷资产下迁压力不容忽视。三是中小银行作为支持地方经济发展的主要力量，基于其自身特点和问题，地方政府和省联社存在一定程度的行政化干预，导致银团贷款和地方政府贷款集中度较高，加剧了经营风险。

（四）内控合规有待完善，操作风险时有发生

根据不完全统计，2022年国家金融监督管理总局及其派出机构对银行业罚单数量5130张，处罚金额合计16.47亿元。从银行类型来看，农商行、农信社的违规情况最严重，罚单数量为2065张，被处罚金额为5.34亿元，处罚事由有违规办理贷款业务、公司治理不规范等。与此同时，村镇银行也面临着相似局面，2022年村镇银行收到罚单375张，被罚总金额达到8895万元，主要涉及信贷业务违规、违反审慎经营规则、内部管理不健全等原因。

（五）外部竞争环境加剧，资本补充难度大

一是储蓄存款利率持续降低，存款竞争日益激烈，银行业产品同质化严重，客户群体局限性大，外部压力和挑战增加。二是受国家政策引导，大型商业银行逐步下沉业务进入普惠金融市场，受品牌影响力限制，中小银行的市场空间被挤压。三是受金融市场违约事件频发、市场流动性充足导致债券收益率难以达到预期、资本监管压降非标资产规模等多重影响，资产收益率持续下行。四是多数中小银行为非上市公司，资本补充渠道受限，股东对中小银行投资意愿不足导致资本补充面临诸多困难。

（六）业务创新不足，数字化水平有待提升

一是创新型银行业业务发展滞后，依然以传统的揽储和信贷业务为主营业务，虽然信贷规模整体逐步上涨，但是由于贷款利率下降，并未缓解盈利压力，而且贷款规模的增长也推动了风险加权资产规模增加。二是业务专业化能力不足，对客户价值分析、风险偏好等挖掘不够，未能实现客户差异化管理、业务规模化发展。三是数字化转型动力不足，缺乏数据分析、技术设计等复合型人才，数据系统开发及维护主要依赖第三方科技公司，缺乏科技投入，业务安全性和技术自主性存在潜在风险隐患。

三、国际中小银行业金融机构风险防控实践

（一）美国

1.健全的法律机制、信用体系、产权制度。一是较早出台《联邦银行法》等法律，金融机构市场化退出机制较完善。美国联邦存款保险公司（FDIC）对问题金融机构进行市场化处置，保证美国金融系统的安全与稳定。二是信用体系完善，中小银行通过对客户的社会关系、信用风险、家庭资产等进行客观评估，能够有效帮助银行判定能否向客户发放贷款。三是美国中小银行建立了健全的产权制度，“三会一层”相互监督、相互制约。

2.多头差异化监管，支持中小银行发展。美国实施多头差异化监管体制，由联邦和州级监管机构共同实施监管。监管部门对大股东采取严格的穿透式审查，社区银行则按照差异化开展日常监管。为了支持中小银行发展，美国政府机构也采取了多项措施。例如：新冠肺炎疫情后，美联储、美国货币监理署、FDIC联合出台了临时降低杠杆率达标标准、适当延长相关监管报告递交时间等措施，进一步支持中小银行发展。

（二）韩国

1.应对危机时的政策支持。韩国在2008年全球金融危机期间尤其关注中小银行的经营状况，并采取稳定货币政策和金融市场支持政策，帮助韩国金融业和实体部门走出全球危机的不良影响。一是与美国签署货币互换协议。二是韩国央行通过回购的方式向证券公司和资产管理公司注入流动性，同时成立债券市场稳定基金，以缓解信贷紧缩。三是通过韩国国家开发银行等政策性银行机构加大对中小企业的信贷支持。四是以创建股票市场稳定基金、金融稳定基金等方式维护金融市场稳定。

2.实施“经营改善”措施。2003—2015年期间，韩国在治理中小储蓄银行过程中，累计采取了经营改善劝告22次、经营改善要求19次、经营改善命令61次。一是当储蓄银行资本充足率低于7%（资产总额1兆韩元以上的储蓄银行资本充足率低于8%），或综合评价等级为1-3级，资产质量要素评级等级为4级（脆弱）以下时，可采取“经营改善劝告”措施。二是当储蓄银行资本充足率低于5%，或综合评价等级为4级（脆弱）以下时，可采取“经营改善要求”措施。三是当储蓄银行资本充足率低于2%时，可采取“经营改善命令”措施，收到“经营改善命令”的储蓄银行，必须提交经营改善计划，若储蓄银行拒绝执行或未全部执行则可吊销其许可并停业。

表1 “经营改善”措施的具体内容

四、政策建议

（一）完善股权结构，深化公司治理改革

一是结合美国完善的产权制度下的制衡机制，加强董事会、股东大会、高级管理层的相互监督、相互制衡，落实监事会的监督责任，确保各级管理层有效履行管理职责。二是优化股权结构，参考美国监管部门对大股东严格的内控监管和穿透式审查，加强股东资质审核和股东行为约束。三是压实股东自救责任，积极采取措施提升中小银行的风险防控能力，在风险处置过程中承担第一责任人。

（二）探索经营优势，推进转型发展

一是聚焦业务发展和经营需求，适时调整战略目标，明晰所在地区产业结构和资源优势，对政府扶持的领域、行业有所侧重，创新性开展业务及产品设计。二是及时调整战略定位，制定与之匹配的激励约束机制，在确保流动性、安全性及盈利性均衡发展的前提下，打造有特色、全覆盖的金融服务体系。三是深化农村中小银行改革，在各省份开展农村金融机构改革化险工作中总结经验，支持运用组建省级城商行、市级农商行等法治化、市场化路径整合区域金融资源，提高服务实体经济能力。

（三）建立差异监管，适时风险出清

一是完善农村中小银行风险管理机制，借鉴美国差异化监管制度，对农村中小银行的监管政策和具体措施给予更多的灵活性。二是参考韩国“经营改善”措施和美国市场化处置的具体实践，建议对于资本充足率不足2%、经营不断恶化、经分析研判无法在有效时间内完成自救的机构，尽快通过市场化退出的风险处置方式风险出清，避免错过最佳处置时机、增加处置成本。

（四）提升盈利能力，合理资本补充

一是注重盈利能力的提升，夯实业务基础，增加内源性资金，拓宽业务渠道并提升营销精准度。二是根据发展战略、业务类型、财务指标等情况综合评估风险承受能力和资金管理能力，建立合理的资本补充机制，并尝试通过发行专项债、配股融资等新型资本补充工具，增强资金实力。三是借鉴韩国经验，在危机期间适当采取金融支持政策，发挥央行最后贷款人职能，防止出现系统性或区域性金融风险。

（五）创新业务发展，加快数字应用

一是鼓励业务创新，在聚焦小微企业、服务“三农”领域开展普惠性、针对性、技术性服务，以特色产品扩大专业影响力，以创新业务模式获得核心优势。二是制定全方位数字化转型规划，结合实际业务，开发与自身经营和发展相匹配的数字应用系统，借助大型银行的科技平台和生态场景进行数字化布局。三是通过德国中小银行统一业务平台与网络等方式，适时科技合作以减少科技投入成本，并通过综合评估企业场景丰富性、内部人员专业性和产品周期合理性，对数字化风控能力进行专业评价。

（六）强化全面监管，提升监管效能

一是建立符合中小银行发展的风险监测体系，健全监测方法、监测流程及监测方式等制度，设置科学合理的监测预警指标，对触及预警阈值、反复进出预警区间的中小银行积极采取监管措施，前瞻性收集风险信息，主动性处置金融风险。二是优化监管资源配置，拓宽风险处置渠道。重点关注高风险机构经营及风险状况，参考美国联邦和州级监管机构共同实施监管的措施，加强与监管部门、司法部门、地方政府的沟通协作，充实一线监管力量，促进构建形成中小银行稳健合规发展新格局。