我国学前教育发展水平测度、区域差异及动态演进

蔡迎旗,张春艳

(华中师范大学 教育学院, 武汉 430079)

学前教育发展关系亿万儿童健康成长、家庭幸福与社会和谐稳定。在国家的大力支持与引导下,我国学前教育获得快速发展,2021年,学前教育毛入园率达到88.1%,普惠性幼儿园覆盖率达87.78%,[1]但单项数据无法全面揭示我国学前教育的发展状况。确保学前教育的充分、协调发展,才有可能让每一名适龄儿童享受公平而有质量的学前教育。因此,在实施《“十四五”学前教育发展提升行动计划》之际,构建学前教育综合发展水平评价指标体系,测度全国、各地区、各省(直辖市、自治区)的学前教育发展状况,分析地区间、省域间学前教育发展水平差距及其变化,揭示近十年来学前教育发展水平分布动态演进规律,这对我国实现学前教育的充分、协调与持续健康发展具有重要借鉴价值与指导意义。

一、文献综述

研究者对学前教育发展水平及其地区差异、动态演变进行了广泛研究。在学前教育发展水平的测度方面,既有研究通过构建多维度的学前教育发展水平评价指标体系,将各分项指数合成为综合指数以测度各省(直辖市、自治区)的学前教育综合发展水平,据此进行排序或划分发展类型,并通过求均值计算全国和各地区的学前教育综合发展水平。[2-5]此外,部分研究通过对分项指数的分析研究我国学前教育发展状况。张雪、袁连生等以学前教育毛入园率这一指标衡量各省(直辖市、自治区)学前教育发展水平。[6]中国发展研究基金会通过对入园率、教育规模、财政投入等指数的分析了解我国西部学前教育发展的成就与问题。[7]在国际上,经济合作与发展组织、经济学家智囊团等亦从多维度考查了部分国家的学前教育发展状况。[8-10]学前教育发展水平的地区差异研究主要集中于城乡差异、地区差异和省际差异方面。庄爱玲通过计算2009-2015年公共财政预算内教育经费泰尔指数,分析全国范围以及东、中、西、东北四大地区的学前教育服务均等化程度。[11]张玲、裴昌根等则构建了城乡学前教育均衡发展测评指标体系,计算2010-2017年各项指数的基尼系数,进而分析城乡学前教育发展差异的变化趋势。[12]陈纯槿、范洁琼等采用差异系数法对生师比、幼儿园生均教育经费等各指数的城乡、省际差异进行比较。[13]在发展水平的演变研究方面,已有研究多通过测度历年的学前教育发展水平和差异值,并据此判断发展水平和差异的变化情况。沈有禄分析改革开放以来有关学前教育发展的各项主要指标数据,了解我国学前教育的总体规模、教师职称与学历、办园条件等的变化。[14]

综上所述,学前教育发展水平、地区差异和动态演进相关研究已经取得了富有建设性的成果,但仍存在一定拓展空间:一是在发展水平的测算方面,较多研究从单一指标进行分析,未能全面反映学前教育发展状况;已有研究学前教育综合发展指数的合成多采用专家咨询等主观赋权法,难以避免主观性的影响;研究数据较为滞后,未能反映我国学前教育发展的最新状况。二是在地区差异的测度方面,采用直接比较学前教育综合指数高低的方式分析地区、省际差异,亦有研究使用差异系数分析省际、城乡学前教育具体指数的差异,[13]尚未对学前教育的综合发展水平进行深入的差异分析。尽管有研究[12]将教育基尼系数应用于城乡学前均衡发展的测算,但尚未应用于区域非均衡的计算,且传统基尼系数无法明确地区差异的来源和不同区域样本之间交叉重叠的影响。Dagum基尼系数能精确地计算地区间的差异大小,并将差异分解为地区间差异、地区内差异及地区样本之间的交叉重叠带来的差异,[15]克服上述局限。三是在动态演变的研究方面,已有研究比较具体指数在时间维度上大小的变化,极少有研究分析学前教育综合发展水平分布动态的演进过程。核密度估计能反映绝对差异及其变动态势、延展性、极化趋势。[16][17]

鉴于此,本文拟从以下三个方面开展研究:第一,构建我国学前教育发展水平评价指标体系,并使用熵权法对近十年我国学前教育综合发展水平进行测度。第二,采用Dagum基尼系数及其分解方法测算我国学前教育发展水平的区域差异程度,并将差异分解为区域间、区域内、超变密度三部分,从而揭示差异来源。第三,利用核密度估计刻画学前教育发展水平分布的整体形态,揭示其分布动态演进规律。

二、指标体系构建、研究方法与数据来源

(一)我国学前教育发展水平评价指标体系

鉴于学前教育评价指标体系相关研究成果丰富且较为成熟,本研究在刘占兰、高丙成、苏隆中等学者研究的基础上,同时考虑年鉴数据的完整性和可得性,构建了包括教育机会、师资队伍、办园条件、教育经费四维度的我国学前教育发展水平评价指标体系。另外,“发展”这一概念包括数量的增多与质量的优化,[18]在遴选具体指标时,将学前教育质量相关指标纳入其中。具体如表1所示。

表1 我国学前教育发展水平评价指标体系

1. 教育机会

教育机会包括入学机会、受教育过程机会、取得学业成功的机会。[7]学前教育以促进儿童身心健康发展为导向,但在评价中不能通过测查儿童发展结果的方式对学前教育的成效进行评估,因此选取学前教育毛入园率、幼儿园平均班额两个指标。因无法获得各省适龄儿童人口数,也无法直接完整获得所有省份的学前教育毛入园率,参照其他研究对该问题的处理,[11]用一年级新生接受学前教育的比例作为代理指标。

2. 师资队伍

师资队伍维度包括反映幼儿园教师数量与质量的指标,师幼比反映教师数量的充足程度,教师学历和职称则能在一定程度上反映教师质量,这也与已有研究对学前教育质量指标的选取一致。[3][5][6]幼儿园学历合格园长、专任教师比例指的是学历为专科及以上的园长、专任教师数占园长、专任教师总数的比例。

3. 办园条件

办园条件为幼儿园开展保教活动提供基本保障,选取3个幼儿园校舍建筑面积相关指标和1个图书配备指标。生均建筑面积指幼儿园园舍建筑总面积与在园幼儿总数之比;生均活动室面积指幼儿园活动室总面积与在园幼儿总数之比;生均运动场地面积指幼儿园运动场总面积与在园幼儿总数之比;生均图书则指幼儿园图书资源总量与在园幼儿总数之比。

4. 教育经费

经费为学前教育事业发展提供保障,学前教育经费指标包括绝对量、相对量与增长量三类。绝对量直接反映教育经费投入量的多少,选用生均教育经费和生均财政性教育经费2个指标。相对量则能反映学前教育在教育系统和整个社会系统中的相对地位,本研究选取的指标为学前教育财政性教育经费占财政性教育经费比例、学前教育经费占GDP比例。增长量指标为生均学前教育经费增长率和生均学前教育财政性经费增长率,反映学前教育经费的持续投入情况。

(二)研究方法

1. 熵权法

为避免专家赋权的主观性,采用熵权法对各指标进行客观赋权。熵权法根据指标的信息熵占比对各指标进行赋权,若某一项指标样本数据的离散程度越大,熵值越小,传递的信息量越多,则权重越大。具体计算步骤包括原始数据标准化、指标权重的确定、综合得分计算。

步骤一,原始数据标准化。采用极差法对原始数据进行标准化处理以消除不同指标量纲,另外,标准化后的指标值包含零值,因此,为避免求熵值时对数计算的无意义,统一对标准化后的数值加0.0001,具体如下:

正向指标:

(1)

逆向指标:

(2)

步骤二,计算指标权重。首先计算第i个省的指标值占第j项指标值的比重。

(3)

其次,计算第j项指标的熵值。

(4)

最后,计算第j项指标占所有指标的权重。

(5)

步骤三,计算综合得分。

(6)

2. Dagum基尼系数及其分解方法

Dagum基尼系数及其分解方法用于计算学前教育发展水平的区域差异及其来源。Dagum于1997年提出将基尼系数按照单位子群进行分解评价的方法。[15]弥补了传统基尼系数和泰尔指数的缺陷,能计算区域差异的大小及其来源,并且克服样本数据之间的交叉重叠问题。其计算公式为:

(7)

按照Dagum基尼系数的分解原理,可将总体基尼系数分解为三个部分:区域内差异对总体基尼系数的贡献Gw、区域间净值差距对总体基尼系数的贡献Gnb、超变密度的贡献Gt,G=Gw+Gnb+Gt。

(8)

(9)

(10)

3. 核密度估计法

核密度估计方法是一种非参数估计方法,相对于直方图而言其连续性更好,能反映学前教育发展水平的分布动态及其演变。其公式为:

(11)

其中,f(x)为根据学前教育资源在m个地区的值x1,x2,…,xn估计得到的概率密度函数;k为核函数;i为研究区域内的某地区,本文采用高斯核密度函数对全国及四大地区学前教育发展水平的分布动态演进进行估计,高斯核函数为:

(12)

其中h为带宽,其取值影响核密度曲线的形状和平滑程度,本文采用最小积分均方误差法获取最佳带宽。

(三)数据来源

本研究数据来源于《中国教育统计年鉴》《教育经费统计年鉴》《中国统计年鉴》,包括除港、澳、台外的31个省、直辖市、自治区数据。在时间跨度上,因自2010年开始,我国尤为重视发展学前教育,故本文选取近十年数据,即2010年至2020年数据进行分析。

三、学前教育发展水平测度

(一)我国学前教育发展水平总体偏低,呈波动上升趋势

图1呈现了2010-2020年全国、四大地区(1)四大地区的划分参照《中国统计年鉴》。的学前教育发展水平及其变化情况。近十年来,我国学前教育发展水平从0.3125增长到0.3713,增幅为18.83%,以2012年、2014年、2016和2017年为节点,可划分为五个提升与下降的交替阶段,其中2017年以后发展尤为快速。我国学前教育事业虽然底子薄、欠账多,但在国家的大力支持下发展迅速。在四维度中,教育机会得分最高,经过近十年的发展,办园条件明显改善,教育经费水平也得以提高,而师资队伍甚至有倒退之势。学前教育的投入和师资是确保其高质量发展的核心要素,[19]而普及高质量的学前教育是当前乃至今后一段时间的发展目标。2011年开始我国开始启动连续三期的学前教育三年行动计划,通过加大财政投入、加强师资队伍建设、改善幼儿园环境等途径扩大学前教育资源、提升学前教育质量。2010年全国学前教育毛入园率为56.6%,第三期行动计划收官的2020年达到85.2%。[20]除已评职称园长、专任教师比例这一指标外,大多数指数增长明显,如2020年的幼儿园生均财政性教育经费比2010年增加了5倍多。(2)根据各指标原始数据计算得出。将三年行动计划的周期与全国学前教育发展水平的波动阶段比对,发现前两期三年行动计划的初期学前教育发展水平均有所提升,而收官或启动的节点则存在回落,但第三期行动计划时期则出现了持续和快速的增长,这说明学前教育三年行动计划成效显著,在前期波动之后呈现出稳定、快速发展之势,这也表明学前教育改革并非一蹴而就,需要注意发展的持续性。

图1 2010-2020年全国及四大地区学前教育发展水平的变化趋势

(二)各地区的学前教育发展水平存在差距,均呈现波动增长趋势

从水平高低来看,东部地区的学前教育发展水平最高,除2017年外,其他年份均在0.4及以上;除了2017年以外,东北地区的学前教育发展水平均高于0.3,仅低于东部地区,2020年甚至超过东部地区成为学前教育发展水平最高地区;西部地区的学前教育发展水平历年均值为0.2973,除2017年外,其他年份均低于东部和东北地区;中部地区学前教育发展水平最低,2010-2020年发展水平均值为0.2213。从变动情况来看,东部地区学前教育发展水平小幅波动上升,可分为2010-2013年的逐年增长阶段、2013年以后至2017年的波动下降阶段、2017年以后的逐年上升阶段;东北地区呈较大幅度的波动上升趋势,分别以2012年、2014年、2015年、2017年为节点划分为五个交替增长和减小的②

波动阶段,其中2017年以后发展迅速;西部地区历年学前教育发展水平折线总体向上延伸,发展迅速,有轻微波动;中部地区学前教育以2014年为节点,分为此前的波动下降阶段及之后的波动上升阶段。从增长幅度来看,东部、中部、西部、东北地区2020年的学前教育发展水平相较于2010年分别增长4.52%、10.89%、35.22%、39.81%。

学前教育发展也存在“中部塌陷”,这与其他学者的研究发现相一致。[21][22]东部地区依托先发优势保持领先地位,而西部地区和东北地区在政策支持下快速追赶,中部地区学前教育发展起点最低且增长乏力,在师资队伍、办园条件、教育经费方面均排名靠后。以2017年为例,江西省和湖北省大专及以上幼儿园园长、教师的比例分别为65.42%、70.50%,在31个省份中分别排第31位和第30位;湖南和江西已评职称幼儿园教师比例分别为12.47%、13.23%,同样在各省中排名倒数第一位和第二位;安徽、河南的幼儿园生均建筑面积分别为第30位、第29位;安徽、河南、山西的幼儿园生均教育经费分别排第30位、第29位和第28位。出现上述结果的原因可能在于:一方面,中部地区经济发展水平较低。已有研究表明,经济发展水平是影响学前教育发展的重要因素。[3]中部各省人均GDP与东部各省差距较大,而与东北、西部各省(市、自治区)相比也并无优势。如2020年,山西省的人均GDP为50528元,(3)数据从《中国统计年鉴》中获取。低于西部地区的内蒙古、青海、新疆等省(自治区)。学前教育财政投入以地方为主,而中部各省地方政府的财政能力受经济发展水平制约。另一方面,国家对中部地区学前教育发展的政策支持力度偏弱。我国尤为重视中西部地区学前教育发展,制定一系列倾斜性政策,如,2011年财政部和教育部发布《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》提出中央财政重点支持中西部农村“校舍改建”项目、“幼师培训类”项目。根据中央财政下达的2017年支持学前教育发展资金预算计算得出,中部地区生均资金低于西部、东北地区。[23]

(三)大多数省份学前教育发展水平偏低但发展迅速

各省(市、自治区)发展水平存在一定差距。约77%的省(市、自治区)学前教育处于中等及以下发展水平,但发展迅速。北京、上海的学前教育发展水平长期领先,而广西等(省、市、自治区)的学前教育发展水平较低。为更清晰地呈现我国各省(市、自治区)学前教育发展状况,通过系统聚类分析,将2020年各省(市、自治区)的学前教育发展水平进行拟合,从而划分出学前教育发展高水平地区、中高水平地区、中等水平地区、中低水平地区、低水平地区五个类型。具体情况如下:

(1)上海、西藏属于学前教育发展高水平地区。上海历年学前教育发展水平基本在0.7以上,长期处于全国领先地位。上海经济发达,地方政府财政能力强,且重视学前教育发展。早在2010年,其幼儿园生均教育经费、生均财政性教育经费首屈一指,数倍于大多数省(市、自治区),甚至相差数十倍,在财政性教育经费中,学前教育所占份额也较大,为6.05%。西藏2020年的发展水平为0.6731,相较于2010年增长了1.26倍,自2014年开始,其发展水平在0.6左右波动,且排名始终居于前三。西藏学前教育快速发展既得益于国家的大力支持,如将学前免费教育纳入财政补助、中央财政倾斜、其他省市的帮扶,另外西藏经济的快速发展也为当地学前教育发展奠定物质基础。[24]

(2)学前教育中高水平地区包括北京、内蒙古、浙江、黑龙江、天津。五省(市、自治区)2020年学前教育发展水平在0.5～0.6之间。除2020年以外,北京的学前教育发展水平均在0.6以上,常年排在前三位;内蒙古、浙江、黑龙江、天津发展迅速,浙江、天津长期排名靠前,黑龙江和内蒙古增长尤为明显,分别为79.42%、52.29%。

(3)学前教育发展中等水平地区包括江苏、吉林、辽宁、新疆、陕西、海南、甘肃7个省(自治区),其2020年的学前教育发展水平在0.38～0.46之间,江苏历年学前教育发展水平在各省中的位次比较稳定,海南发展迅速,增幅为68.40%。

(4)学前教育发展中低水平地区包括江西、山西、宁夏、贵州、广东、河北、青海、福建、山东、安徽、湖南、四川、云南、河南、湖北、重庆16个省(市、自治区),其2020年的学前教育发展水平均在0.35以下。除广东、河北、福建、山东外,大多数省(市、自治区)位于中、西部地区,其中贵州、江西增长极为迅速,贵州增长2倍,江西增幅为90.74%。贵州各级政府重视学前教育发展,2011-2017年,共投入100亿发展学前教育并增加幼儿园师资配备、事业编制向幼儿园教师倾斜。[7]另外,值得注意的是,部分省(市、自治区)学前教育发展与其经济发展水平不符,如2020年,重庆市、山东省、福建省的学前教育发展水平分别位列第30位、第23位和第22位,其同年的人均GDP则分别位于第8位、第10位和第4位,即存在着“学前教育投入不足而GDP领先”的现象。[25]

(5)广西为学前教育发展低水平地区,2020年发展水平为0.1441,其学前教育发展水平常年靠后。

四、学前教育发展水平的区域差异及其分解

我国学前教育发展水平存在一定地区差异(见图2),但呈缩小趋势。总体基尼系数值在0.2以上,2010年总体基尼系数值为0.2176,经大致“M”状的波动后,回落至2020年的0.2127。胡耀宗对衡量教育支出均衡程度的基尼系数进行了划分,0.1以下为高度均等,0.1～0.2表示比较均等,0.2～0.3为相对合理,0.3以上则表示差距过大。[26]虽然我国学前教育发展水平总体基尼系数在0.2～0.3的相对合理范围内,但2014年和2017年均向上波动到0.26,应进一步缩小地区差距,防止向上波动过高。

图2 我国学前教育发展水平总体差异、区域内差异

(一)区域内差异

就区域内差异而言,西部地区、东部地区区域内差异最大,其次是中部地区,东北地区差异最小;从变化趋势来看,东部地区、中部地区内部差异呈缩小趋势,中部地区差异缩小最为明显,西部地区和东北地区差异呈现扩大趋势。

具体来看,东部地区的基尼系数由2010年的0.2016降低至2020年的0.1833,原因可能在于:虽然东部地区10个省(市)之间的经济发展水平存在差距,如2020年,河北的人均GDP不足北京的1/3,支持学前教育发展的财政能力不足,进而引发师资配备不足、幼儿园条件无法得到改善等一系列问题,但是,在《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》和《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》中都提到支持东部困难地区发展学前教育,缩小了东部各省间的差距。中部地区各省基尼系数在0.1～0.15之间,由2010年的0.1397波动降低至2020年的0.1069,降幅为23.50%。中部各省经济发展水平均较低,且国家持续支持中部弱势地区学前教育的发展,2018年《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出中央财政继续安排支持学前教育发展资金并重点向中西部农村和当时的贫困地区倾斜,实施更为精准的支持政策,进一步缩小中部各省间学前教育发展水平的差距。西部地区各省(市、自治区)间的学前教育发展水平基尼系数值波动增大,由2010年的0.1880波动增大至2020年0.2248,发展最不均衡且差距有进一步扩大趋势,这与已有研究的结果一致。[23]这可能是因为西部12个省(市、自治区)经济发展水平本身差距较大,如2020年重庆的人均GDP约为甘肃的2倍,而中央财政的支持唤起部分西部省份对学前教育的重视、引导其加大对学前教育的投入,在《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》规定“扩大资源类”项目基金根据各省基础与绩效、投入与努力、改革与管理三个因素进行分配。东北各省之间学前教育发展水平基尼系数值在0.1以下,处于高度均等状态,但有增大趋势,以2014年为时间节点划分为差距波动缩小阶段和差距波动增大阶段。具体如图2所示。

(二)区域间差异

就2010-2020年各区域之间学前教育发展水平基尼系数的均值而言,东部-中部地区之间差距过大,西部-东北地区之间、东部-东北地区之间比较均等,其他地区之间的差距相对合理;从变化趋势来看,各地区与东部地区的学前教育发展水平的差距呈缩小趋势,中部-西部地区、中部-东北地区、西部-东北地区的差距呈扩大趋势。具体来看,中部地区与东部地区之间的学前教育发展水平差距最大,历年基尼系数值基本在0.3及以上,甚至在2014年和2017年两度接近0.4,总体呈“M”状波动缩小趋势,与2010年相比,2020年基尼系数降幅为10.01%;西部地区与东部地区之间的差距波动缩小,除2014年以外,历年基尼系数值均低于0.3,降幅为16.59%;东北地区与东部地区之间的差距波动缩小,除2017年外,历年基尼系数值均在0.1～0.2之间,即处于比较均等的范围内;中部地区与东北地区的学前教育发展水平差距明显扩大,可划分为2010-2015年的差距扩大阶段、2015-2017年的差距缩小阶段、2017年以后的差距扩大阶段,相较于2010年,2020年的基尼系数值增幅为51.35%;中部地区与西部地区之间的差距先缩小、后扩大,总体呈扩大趋势,2013年以后基尼系数值均在0.2以上;西部地区与东北地区的基尼系数有增大趋势,以2014年和2019年为节点划分为增大、缩小、增大阶段。具体如图3所示。

出现上述现象的原因可能在于:第一,国家的政策倾斜是学前教育地区差距缩小的重要原因。2011-2020年,中央财政累计安排学前教育发展资金1530亿元,[27]并向中西部地区倾斜,带动各地增加学前教育投入,缩小了各地区与东部地区学前教育发展水平的差距,获得较多支持的西部地区追赶迅速。第二,低重心的学前教育管理体制和财政投入体制导致学前教育财政投入受限。我国实行“国务院领导、省市统筹、以县为主”的学前教育管理体制,县级人民政府履行本县域学前教育发展的主体责任。虽然我国财政支持学前教育发展的基本原则之一是“地方为主、中央奖补”,但在实践中县级政府往往是学前教育财政投入的主体。[28]中部各省县级政府财力本身存在较大差距,而与东部各省县级政府相比,差异更为悬殊。另外,义务教育也是“以县为主”的财政投入体制,[29]与学前教育相比,县级政府会优先投入义务教育,挤压了对学前教育的财政投入。第三,各地学前教育发展基础的制约。随着我国学前教育转向内涵式发展,学前教育发展基础较好的地区能借助先发优势快速提高学前教育保教质量,而发展水平偏低地区仍处于扩大普惠性学前教育资源阶段,与其他地区的学前教育发展质量存在较大差距。

(三)区域差异的分解与贡献度

我国学前教育发展水平总体差异产生的贡献度从高到低依次是地区之间差异、地区内部差异、超变密度差异,区域间差异贡献率呈明显缩小趋势,各区域间学前教育发展水平差距缩小,区域内贡献率、超变密度贡献率呈增大趋势,各地区内各省的学前教育发展水平差距有扩大趋势。地区间差异贡献率平均值约为53.84%,而地区内差异贡献率在26.21%左右,超变密度贡献率约为19.95%。具体如图4所示。

图4 我国学前教育发展水平总体差异的分解

五、学前教育发展水平的分布动态演进

(一)全国层面学前教育发展水平的分布动态演进

我国学前教育发展水平呈上升趋势,绝对差异缩小,两极化现象消失。从核密度曲线位置来看,总体向右移,说明学前教育发展水平提升;从分布形态看,曲线总体高度变低,宽度拓宽,但同时两极化现象消失,省际绝对差异总体呈缩小趋势;从分布延展性看,核密度曲线存在右拖尾现象,呈现收敛趋势,说明存在学前教育发展水平较高的省(市、自治区),但与其他省(市、自治区)的差距在缩小;从极化现象来看,双峰消失。具体如图5所示。出现上述变化的原因可能在于,在国家的大力支持下,我国学前教育获得快速发展,且倾斜性的扶持政策缩小了省际发展差距,但由于各地经济发展水平的差距仍然存在,学前教育发展水平也呈现一定的地区差异。

图5 我国学前教育发展水平的分布动态

(二)四大地区层面学前教育发展水平的分布动态演进

东部地区学前教育发展水平总体上升,绝对差异趋于缩小,两极化消失。从曲线位置来看,东部地区核密度曲线总体向右移动,说明东部地区学前教育发展水平提高;从分布形态来看,主峰高度变低,宽度拓宽,但同时两极化现象消失,东部地区省际学前教育发展水平的绝对差异总体呈缩小趋势;从分布延展性来看,核密度曲线呈现明显右拖尾,延展收窄,东部地区学前教育发展水平较高的省份与水平较低的省份差距在缩小;从极化现象来看,波峰由双峰转变为单峰,两极化现象趋于消失。海南等发展水平偏低的省缩小了与东部其他发展水平较高的省(市)差距。具体如图6(a)所示。

图6 我国四大地区学前教育发展水平分布动态

中部地区学前教育发展水平趋于提升,绝对差异缩小,两极化现象突出。核密度曲线总体向右移动,说明学前教育发展水平提高;从分布形态看,主峰高度变高、宽度收窄,中部各省学前教育发展水平绝对差异缩小;从分布延展性看,有明显右拖尾,且呈现收窄趋势,中部地区学前教育发展水平高的省份与学前教育发展水平低的省差距缩小;从极化现象来看,两极化现象更加突出。存在江西、山西发展水平相对较高的省及其他发展水平较低的四省。具体如图6(b)所示。

西部地区学前教育发展水平提高,绝对差异扩大,出现两极化现象。从曲线位置来看,西部地区核密度曲线向右移动,其学前教育发展水平提高;从分布形态看,主峰由尖而窄变为矮而宽,学前教育发展水平绝对差异扩大;出现右拖尾且延展拓宽,西部地区出现学前教育发展水平较高的省,并与其他省的差距扩大;从极化现象来看,2017年开始出现一个侧峰,西部地区出现两极化现象。西部地区学前教育在迅速发展的同时内部差异也扩大,既存在发展水平居于全国前列的西藏、内蒙古等省(自治区),也存在发展水平靠后的广西、重庆等省(市),两极化明显。具体如图6(c)所示。

东北地区学前教育发展水平也得以提升,各省差距增大。东北地区核密度曲线向右移动;主峰高度变低、宽度拓展,绝对差异呈扩大趋势;呈单峰曲线且无拖尾。具体如图6(d)所示。

六、结论与政策建议

(一)研究结论

本文在前文分析与测算的基础上,总结得出如下结论。

第一,我国学前教育发展仍然不充分,水平总体偏低,但呈上升趋势,存在区域差异。东部地区、东北地区学前教育发展水平较高,西部地区追赶迅速,中部地区则出现塌陷。

第二,我国学前教育发展的区域均衡性增强。全国、东部地区、中部地区内部的学前教育发展水平差距呈缩小趋势,西部地区、东北地区内部差距有扩大趋势。各地区与东部地区的学前教育发展水平差距呈缩小趋势,中部-西部地区、中部-东北地区、西部-东北地区的差距呈扩大趋势。我国学前教育发展水平的区域差异主要来源于地区之间的差异。

第三,从分布动态演进来看,西部地区、东北地区绝对差异有扩大趋势,全国及东部地区、中部地区绝对差异趋于缩小,西部地区出现两极化现象,中部地区两极化趋势增强,全国、东部地区两极化现象消失。

(二)政策建议

基于以上结论,本文提出以下政策建议:

1. 强化省级政府统筹,健全学前教育经费投入保障机制

学前教育发展与教育经费密切相关,财政投入是学前教育经费的最主要来源,而“以县为主”的学前教育财政投入体制和中西部地区部分县级政府相对薄弱的财力导致其对学前教育的投入不足,进而扩大与东部地区、东北地区的差距。可考虑从以下方面消除制约学前教育财政投入的体制机制障碍:一是强化省级政府统筹,合理划分各级政府财政支出责任。提高统筹学前教育事业发展的政府级别,有效调动和协调辖区内资源,改变低重心的学前教育财政投入方式,由地方各级政府共同承担,明确各级政府财政投入的权责边界,基于各级政府实际综合研判分担比例。二是强化对各级政府的督导评估,激发其投入动机。建立健全督导问责机制,将各级政府落实学前教育财政投入作为其履行教育职责督导评估的内容。三是强化学前教育财政投入的法律保障。尽快出台学前教育单行法律,使财政性学前教育经费能受到法律强制保护,防止其他学段财政投入对其的挤压,提高其在财政性教育经费中的占比。另外,除了加强财政投入外,拓展其他经费筹措渠道。中部及西部经济欠发达的省积极吸纳东部地区公益基金等社会力量的投资,充实学前教育经费。

2. 补齐师资队伍短板,助推学前教育向高质量发展

经过十来年的迅速发展,我国学前教育资源得到极大扩充,甚至部分幼儿园面临着学位过剩的问题,[30]我国学前教育已转向内涵式发展。目前,学前教育发展水平整体不高,处于发展不充分的低位均衡状态,究其原因,主要在于学前教育质量有待提升,而师资是实现学前教育高质量发展的核心要素。[31]中西部薄弱省(市、自治区)的师幼比、已评职称园长和专任教师比例等指数仍然不够理想,补齐薄弱地区的幼儿园师资队伍短板方能进一步提高学前教育发展水平、弥合区域差距。首先,完善幼儿园教师公费定向培养制度,补足配齐学前教育发展水平偏低地区幼儿园教师、提高其师资质量。设置定向招生标准,招收具有从教意愿的师范生;完善评价制度,确保定向培养质量;培养本科层次、五年一贯制专科层次等多种类型的幼儿园教师。其次,实施倾斜性的幼儿园教师待遇保障政策,增强幼儿园教师职业吸引力。幼儿园教师编制补充、职称评定向薄弱地区倾斜,增大补贴力度。再次,利用信息技术和网络资源实现区域联动,强化学前教育发展水平偏低地区幼儿园教师职后培养。提高网络设备使用效率,实现跨区域学前教育资源共享和交流互鉴,促进专业发展。最后,根据人口形势在一定区域内实现学前师资流动或转化为托育师资。针对幼儿园教师区域内分布不均衡和出生人口下降的新形势,过剩的幼儿园师资可在县域等较小范围内流动,或补充3岁以下婴幼儿托育师资。

3. 精准帮扶与自主发展相结合,激发内生动力

西部地区学前教育的快速发展表明,我国对西部地区薄弱省份倾斜性的支持政策成效显著,应坚持根据各地财政现实状况、学前教育发展变化动态调整帮扶资金的分配。《中央财政支持学前教育发展资金管理办法》规定资金的分配应考虑学前教育事业发展目标的实现情况、投入情况、改革与管理情况,能引导和激励地方政府积极发展学前教育事业,除此以外,还可以将地方财政的压力、义务教育负担、学前教育基础等作为资金分配的依据,并及时根据现实情况变化予以动态调整。在地区层面,除了继续对西部地区进行弱势补偿外,应特别关注“中部塌陷”现象,对中部地区予以更多政策倾斜,激发中部地区学前教育活力,缩小与西部地区、东北地区的发展差距。在地区内层面,引导东部、西部区域内部均衡发展,加大对广西壮族自治区的支持力度。另外,增强地区经济实力,提高发展学前教育事业的主动性,促进区域学前教育内生发展。外界支持能在一定程度上弥补地区学前教育发展不足,但区域学前教育的持续健康发展更需要内生动力。一方面,增强本地区经济实力,进而提高政府财力,为学前教育发展奠定坚实的物质基础;另一方面,提高当地对学前教育的重视程度,省级政府统筹协调挖潜本地各类资源,提高资源使用效率,全力促进本辖区学前教育充分、均衡发展。