老龄化背景下党建引领乡村治理的生成逻辑与作用机理

毕雪涵

摘要：党的领导是中国之治的根本保障。老龄化背景下，党建引领乡村治理现代化因满足人民美好生活需要而生，因“自治、法治、德治”相统一而胜，因中国共产党的领导而强。党建引领乡村治理的作用机理，主要包括思想引领、组织嵌入、功能增效三个方面，即坚持人民至上的思想引领、依托基层党组织整合社会资源以及推动构建实现乡村治理现代化的体制机制。

关键词：老龄化 党建引领 乡村治理

* 基金项目：山东省社科规划研究项目和中共山东省委党校（山东行政学院）重大项目攻关创新项目“新时代党建引领乡村治理研究”（项目批准号：22CDCJ13）。

老龄化背景下，党建引领乡村治理是全面落实乡村振兴战略、建设社会主义现代化国家的重要课题，是化解乡村治理中存在的“治理破碎化”“权力分散化”等治理难题的重要举措与有效抓手。深刻剖析老龄化背景下党建引领乡村治理的生成逻辑与作用机理，可为有效提升乡村治理水平、破解乡村老龄社会治理困境提供智识参考。

一、老龄化背景下党建引领乡村治理的生成逻辑

“全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党。”中国社会老龄化引发的一系列社会问题事关现代化强国建设，事关党和国家各项事业的全面发展，事关人民福祉。深入探讨老龄化背景下党建引领乡村治理现代化的时代课题，不仅具有夯实政党执政合法性的制度性价值，也可为建立健全“覆盖全民、城乡统筹”的高质量乡村社会保障体系提供重要参考。

（一）因“满足人民美好生活需要”而生

党性与人民性的统一是马克思主义政党的基本要求，而实现党性与人民性现实统一的落脚点就是始终坚持人民至上的根本政治立场。

党的十九届五中全会明确提出，要以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的。人民日益增长的美好生活需要是新时代中国共产党带领中国人民团结奋斗的方向指引和奋斗目标，准确理解和把握新时代农村老年群体的美好生活需要，对化解新时代社会主要矛盾、推动乡村高质量发展、实现老年人对美好生活的向往具有极大的指向意义。

我国于2000年开始步入老龄化社会，老年型年龄结构初步形成，且老龄化进程呈现速度快、城乡老龄化程度差异大等特点。2021年第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口已达2.64亿人，占总人口的18.9%，比2010年上升了5.44个百分点。需要特别指出的是，近年来我国乡村老龄人口占比不断升高，规模不断增大，且受制于经济发展差异等因素，广大乡村地区应对人口老龄化挑战的能力、条件远不如城市。因此，在推进现代化强国建设的过程中，满足广大乡村老年人的“美好生活需要”具有紧迫性、复杂性与长期性等特点。

人民真正需要什么，我们就应当努力创造什么，这是中国共产党一贯的立场和主张。老龄化背景下，党和国家在健全乡村治理体系，推动乡村高质量发展的过程中，应当把农民群众的根本利益作为自己工作的出发点和落脚点。努力从根本上实现好、维护好、发展好农民群众的根本利益，使广大农民群众的美好生活需要得到切实满足，使其在党的领导中感受到幸福，使中华民族伟大复兴的中国梦早日变为现实。

（二）因“自治、法治、德治”而胜

党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。此后，中共中央、国务院发布的相关文件中也多次强调，要加快建立以善治为目标的“三治结合”的乡村治理体系。

“三治结合”的治理体系可以充分激发乡村基层党组织的创新创造活力，着力促进基层党组织在基层治理中强党建，在基层事务中抓党建，在基层工作中促党建，不断巩固党的执政基础，提升党的领导能力。同时，“三治结合”也因党的领导而科学有效。党的建设质量不断提高可以助推“三治结合”的治理体系朝着善治目标不断前进。因此，积极探讨“自治、法治、德治”的融合发展，对发展中国特色乡村治理道路、破解乡村老龄治理难题、提高党的建设质量具有重要的现实意义。

首先，老龄化背景下乡村自治的不断推进为乡村治理嵌入坚实的民主内核。“当代中国的乡村善治之路需要鼓励村民积极探索、大胆实践、勇于创新，建立基于村民内生性的适合本地的乡村治理机制。”老龄化背景下，基层党组织在引领乡村治理的过程中既要立足中国乡村社会的具体村情，因地制宜，又要积极推广具有普遍借鉴意义的老龄社会治理经验，使因地制宜与一般经验相结合，力求在民主治理过程中兼顾老龄社会治理的共识凝聚与乡村共同体意识培育。

其次，老龄化背景下乡村法治的持续实施为乡村治理明确了基本原则和秩序底线。一方面，基层党组织在治理实践中充分加强和改进群众工作，深入老年群眾了解其法律需求，根据实际情况提供法律援助，使法治资源的可及性与有效性在乡村地区得到有效实现；另一方面，老龄化背景下基层党组织全面领导乡村治理，以法治原则约束权力行使，以法治标准检验治理成果，着力避免村级公权力私人化。

最后，老龄化背景下乡村德治建设为乡村治理构建文化秩序与道德基础。基层党组织在治理实践中将乡村社会中具有一定威望的老年人吸纳到党建人才队伍中，充分发挥乡村社会道德治理主体的政治价值，积极推动党建与道德的协同治理。同时，基层党组织以社会主义核心价值观作为乡村德治的文化基础，充分发挥农村“先进党员”的示范作用，使社会主义核心价值观在广大乡村社会广泛传播、落地生根。

（三）因“中国共产党的领导”而强

中国共产党历来重视乡村老年群体的权利保障。1956年颁布的《高级农业合作社示范章程》明确规定，农业合作社要对丧失劳动力且生活上没有依靠的老人在生产生活上给予一定的安排和照顾，保证他们生养死葬都有依靠。进入改革开放新时期，党的十三届七中全会，十四届三中全会和十四届五中全会都强调建立多层次的社会保障制度，多形式的老年保障制度。党的二十大报告中“增进民生福祉，提高人民生活品质”部分也有多处涉及老年人权益保障与老龄社会治理问题。在一百多年发展历程中，中国共产党在各个历史时期针对我国的主要矛盾对乡村老年群体采取了不同的方针、政策，不断提高老年群体的生活水平。

中国共产党的领导是当代中国社会基层治理的显著优势之一。一方面，中国共产党始终坚持以马克思主义中国化的最新理论成果武装自身，指导实践，其先进性和科学性有力地保证了在党建引领乡村治理的过程中，基层党组织能够科学预判乡村老龄化的基本形势、做出合理规划、明确发展路径。另一方面，只有坚持党的权威领导，才能保证老龄化背景下乡村治理的基本方向与国家治理现代化的发展大势相统一；也只有通过党的集中统一领导，使党建引领乡村治理，才能保证党的发展原则得到贯彻，振兴战略得到实施，老龄社会潜能被充分激发。

二、老龄化背景下党建引领乡村治理的作用机理

老龄化背景下，党的建设对乡村治理的引领作用与党建引领的能力水平、方式方法、体制机制等密切相关，主要体现在思想引领、组织嵌入与体制支撑三个方面。

（一）思想引领：坚持人民利益至上的根本立场

1.秉持以人民为中心的发展理念，坚持走中国特色人口老龄化道路。老龄化背景下，提升党建引领乡村治理的水平，要牢牢把握住人民立场和中国特色两个根本立足点。

第一，人民立场是中国共产党赓续传承的根本政治立场，也是中国共产党立于不败之地的根本所在。乡村老龄工作作为中国共产党社会保障工作的重要组成部分，蕴含着党对我国社会主要矛盾发展变化的深刻透视，体现了新时代以来党紧紧扣住民心这个最大的政治，在共同富裕目标的指引下，着力推进公平正义，不断保障乡村老年群体切实权益的基本治理思路。新征程上，确保党和国家各项事业稳健前行，人民多样化养老需求不断满足，就必须始终坚持人民至上的根本政治立场，保持党同人民群众的血肉联系。

第二，走中国特色人口老龄化治理之路。“人口老龄化贯穿于社会主义现代化国家建设的全过程，全面建设社会主义现代化国家、进军第二个百年奋斗目标的征程始终和人口老龄化相伴”。受我国社会制度、文化传统以及具体国情的影响，中国特色人口老龄化治理之路具有鲜明的政治属性与人民属性，事关亿万农民幸福生活以及共同富裕事业的扎实推进，对全面建设社会主义现代化强国具有举足轻重的重要意义。因此，站在全面建成小康社会的新起点上，我们要深刻认识我国乡村人口老龄化的基本态势以及发展不平衡不充分的现实国情，牢牢把握中国特色人口老龄化治理道路的丰富内涵与鲜明特色，实现老龄化背景下党的领导、党的建设与乡村治理的高度统一。

2.理性看待乡村人口老龄化问题，树立积极应对人口老龄化观念。进入新时代，我国乡村人口老龄化、高龄化问题更加突出。根据第七次全国人口普查结果，乡村60岁及以上老人占乡村人口的23.81%，65岁及以上老人占17.72%，分别比城镇高7.99%、6.61%。这表明，乡村人口老龄化和高龄化已然成为建设社会主义现代化强国必须面对的现实问题，而积极应对人口老龄化也成为国家的一项长期战略任务。

“积极应对老龄化”在我国经历了概念提出、政策出台、战略部署三个阶段。第一阶段，以2006年“十一五规划”提出“积极应对人口老龄化”概念为标志，“我国在政策文件中首次提出积极应对人口老龄化，标志着积极应对人口老龄化从理论逐步应用于实践，并且将老龄问题与经济社会发展问题相衔接，开始将应对人口老龄化问题纳入老龄化社会的建设进程中”。第二阶段，以党的十八大报告中“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”为标志，“积极应对老龄化”从概念提出步入政策设计的发展阶段。第三阶段，以2020年党的十九届五中全会提出的“实施积极应对人口老龄化国家战略”为标志，中国共产党围绕积极应对老龄化国家战略在养老服务体系建设、开发老龄人口资源等方面作出战略部署，这也意味着党的十八大以来，中国特色人口老龄化治理进入顶层设计与全面实施的崭新阶段。

面对乡村地区将长期存在的老龄化问题，基层党组织要以“全龄健康”和“全民参与”等“积极应对性养老理念”为指引，促使积极应对老龄化战略落地生根。在“全龄健康”方面，“老年人的健康状况与个体进入老年期前全生命周期的生活习惯、行为方式、身体状况等有直接关系。”因此，基层党组织要切实贯彻实施“健康中国”国家战略，积极树立全周期保障人民健康的目标理念，通过建立全民健康“六大体系”为人民群众提供终身连贯的服务，推动健康事业的快速发展。同时也应看到，“积极的社会参与是激发老龄社会活力、降低人口老龄化成本、提升老龄问题治理能力的关键。”这既要求基层党组织在工作中要引导乡村老年群体认识和挖掘自身价值，也要求其在老龄社会治理中积极引入社会力量参与养老服务体系建设，打造“共融共建共享”的老年友好型社会。

3.运用辩证思维洞察老龄问题本质，理性看待乡村人口老龄化影响。唯物辯证法是中国共产党解决治国理政问题的重要方法论。“坚持运用辩证唯物主义和历史唯物主义，才能正确回答时代和实践提出的重大问题，才能始终保持马克思主义的蓬勃生机和旺盛活力”。

第一，要辩证看待乡村老年群体的社会价值。一方面，要看到老年人由于身体机能下降而成为被照顾、被服务的对象，在全社会弘扬爱老、敬老、孝老、助老文化，加快养老服务设施建设，着力保障农村老年人各项权益。另一方面，要着重挖掘老年人的社会价值，充分认识到“作为知识和智慧的载体老年人的才能、经验、高尚的品德和优良作风都是传世之宝”。

第二，要辩证看待老龄化给乡村带来的影响。一方面，我国正处在建设社会主义现代化强国的关键期，“未富先老”“未富先寿”给国家经济发展和社会和谐稳定都带来不小压力。另一方面，以辩证的态度看待老龄化给乡村带来的影响，我们可以发现，积极应对人口老龄化不仅能在治理实践中维护老年人的尊严和权利，提升其晚年生活品质和生命质量，同时也为进一步扩大内需，融合社会资源发展老龄产业，推动老龄事业不断发展，提升经济发展的质量和水平提供了契机和条件。

（二）组织嵌入：充分发挥基层党组织的领导作用

1.依托党的领导优势，推动乡村养老保障体系标准化建设。在社会主义现代化强国建设过程中，中国共产党始终坚持人民至上的根本立场，将自身的先进性、革命性等特质融入乡村社会治理中，引领乡村老龄社会治理不断取得新突破。

首先，以高质量发展引领农村养老服务供给管理改革。针对广大乡村地区普遍存在的养老机构数量少、养老服务人员专业水平低、乡村老人收入低无力承担护理费用等现实问题，要坚持以实现乡村养老服务高质量发展为主题，以深化乡村养老服务供给侧结构性改革为主线，以乡村振兴战略实施为重要机遇，正视城乡养老资源不平衡的现状，全面规范和加强乡村养老服务供给侧管理。

其次，以党的政治优势引领乡村养老保障制度积极变革。与城镇相比，广大乡村地区社会保障水平较低，经济基础较为薄弱。为此，要加快建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善城乡居民医疗保险制度，不断扩大乡村低保制度的覆盖面，逐步提高乡村低保制度的保障水平，尽早实现应保尽保。

最后，要继续发挥土地对于广大农民群众的基本保障作用，“在保证‘农者有其地’的同时，我们积极推行土地流转机制的建立，倡导土地适度规模经营，大力发展高效生态农业”。通过发展新型农业，使土地涵养人，让农村留住人，为广大青年施展才干提供广阔天地。

2.加强党的组织建设，推动老龄化背景下乡村治理步入新阶段。基层党组织是实现乡村老龄社会治理现代化的根本推动力量。党的二十大报告明确指出，“增强党组织政治功能和组织功能，坚持大抓基层的鲜明导向，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒”。老龄化背景下，乡村治理现代化的有效实现，必须坚持在基层党组织的领导下进行，通过加强党的组织建设，推动乡村治理步入新阶段。

其一，切实提升基层党组织的覆盖面和影响力。一方面，要实现基层党组织对农民群众、经济组织以及各类社会团体的全覆盖，加快形成覆盖乡村治理的组织体系。另一方面，要通过筑牢老年群众对所属党组织的主体意识，增强老年群众对乡村集体生活和基层党组织的关注度，提升老年群众对公共事务的参与度。

其二，创新基层党组织与老年群众的联系载体。要在以往行政村党支部的基础上不断细化组织体系，根据党员和村民特点设立多个党小组，为党员干部教育、管理以及服务群众提供组织保障，切实提升基层党组织在乡村老龄社会治理中的组织能力。

3.壮大养老服务队伍，发挥广大党员干部的先锋模范作用。实现乡村老龄社会治理现代化离不开高素质的工作队伍以及全体党员干部的接续奋斗与顽强拼搏。党的二十大报告指出，建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍，坚持德才兼备、以德为先、五湖四海、任人唯贤。基层干部作为党在乡村治理中的方向引领者和政策落实者，处在贯彻落实党中央乡村振兴战略的“神经末梢”，承担着打通乡村老龄社会治理“最后一公里”的重要使命。一方面，要不断充实基层党组织党员队伍力量，主动“引燕归巢”。人才是老龄化背景下乡村治理的基础力量。要健全基层党员干部激励机制和保障机制，使其以充沛的热情和十足的干劲投身到乡村治理和乡村养老服务保障体系建设中，进而使基层党员干部的力量倍增，使基层党组织的力量倍增。另一方面，要不断提升乡村党员干部队伍质量，充分发挥其在老龄社会治理中的“领航雁”功能。首先，基层党员干部要坚定理想信念，厚植为民情怀，着力提升服务老年群众的工作意识。其次，基层党员干部要积极学习老龄社会治理的先进观念，不断用科学理论武装头脑，以主动学习补足精神之钙。最后，要全面增强基层党员干部的执政本领，特别是狠抓落实的本领。面对老年群众的困难、疑惑、诉求，党员干部要着力剔除“表面派”“假大空”等病症，将群众所思、所想放在心上，把让人民满意作为自己做人立业的根本尺度。

打铁还需自身硬。面对新时代乡村老龄社会治理的艰巨任务，廣大基层党员干部要始终践行初心、担当使命，聚焦基层人口发展治理、乡村振兴以及高质量发展等重要任务，在基层历练中积累经验、坚定信念，在攻坚克难中展现担当作为、提升治理本领、不断增长才干，努力做到既政治过硬、又本领高强。

（三）体制支撑：推动构建实现乡村治理现代化的体制机制

1.全面推行村级组织负责人“一肩挑”制度。“一肩挑”制度即村级党组织负责人与村级自治组织负责人由一人担任的制度。全面推行“一肩挑”制度，有利于党组织在乡村充分发挥领导作用，有效提升老龄化背景下基层党组织领导乡村治理的能力与水平。

第一，“一肩挑”制度为集中力量发展乡村经济，促进民生改善提供制度支撑。一方面，经济发展是实现老龄化背景下乡村治理现代化的必要前提，全面推进“一肩挑”制度为村党组织集中力量发展地方经济、充分利用国家和政府项目资金发展集体经济、补齐老龄化背景下乡村治理的经济缺口提供制度支撑。另一方面，当前我国城乡发展不平衡的问题仍十分突出，着力推进“一肩挑”制度，推进“村治”与“乡政”合二为一，可以为牢牢把握城乡融合发展的战略机遇、促进乡村社会民生改善、实现共同富裕提供助力支持。

第二，“一肩挑”制度为厘清治理主体的权力责任边界，发挥党组织的总揽全局作用提供制度支撑。“制度性是老龄社会治理的一个显著特点。老龄社会治理强调运用制度化的方式明确各类治理主体的责、权、利。”“一肩挑”的治理模式，有助于厘清不同治理主体之间的利益诉求，有利于以制度方式明晰老龄化背景下基层党组织、基层政府、社会组织、家庭等治理主体在乡村治理中的权力（利）边界，从而在乡村治理的实践中推动制度优势转变为现实治理效能。因此，“一肩挑”的基层治理模式有利于老龄化背景下基层党组织在乡村治理中充分发挥总揽全局、协调各方的领导作用，不断提升“下乡资源”和“乡村需求”的匹配度。

2.完善多主体协同参与的体制机制。作为正处于并长期处于社会主义初级阶段的发展中国家，我国的基层治理若单纯倚仗有限的国家财政，将无法持续保障乡村养老资源的有效供给。因此，在乡村老龄社会治理中，应当把乡村内部主体与乡村外部组织加以统筹，以优势互补为基本原则，不断提升“基础性服务覆盖”和“专业性服务供给”的衔接度，使基层党组织、普通村民、社会组织等乡村治理主体相互配合，共同为实现老龄化背景下乡村治理现代化赋能增效。

第一，发挥家庭在破解老龄社会治理难题中的支撑作用，不断巩固家庭的基础养老地位。在全社会大力弘扬“孝道”文化，弘扬中华传统美德；通过财政提供的家庭补贴、税收减免等方式着力减轻年轻人的赡养压力；依托相关机构，创新家庭养老与社会养老的融合方式，不断巩固家庭的基础养老地位。

第二，充分发挥社会团体、组织在乡村治理中的协同作用，加大“组织下乡”的政策扶持力度。在养老资源引入方面，一方面要不断完善政府购买社会组织服务的机制，坚决遏制“所谓‘圈内指定’‘设置超纲性门槛’等非竞争性参与情况的发生”。另一方面，基层党组织要明确规范社会组织参与治理的权责界限，以实现基层党组织与各类社会组织之间的合作共赢、同频共振。

第三，要不断扩大基础养老服务的乡村内部供给，创新老龄化背景下党建引领乡村治理的机制。一方面，在乡村治理中，基层党组织要以党小组为覆盖组织形式，坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法，着力满足老年群众的生活需要，虚心接受老人的合理意见，通过持续不断的服务给予老年群体生活幸福感和晚年尊严感。另一方面，“要在集体产业配置环节创设与老年人相适配的农业经营环境，通过经营老人农业使其生产者形象得以塑造、老年闲暇秩序得以安顿”。

3.推进党建监督考核体制机制改革。基层党组织作为贯彻落实党和国家方针政策的“神经末梢”，其执行能力和自觉性决定着方针政策的落实效果。党的二十大强调，要落实新时代党的建设总要求，健全全面从严治党体系。在建设社会主义现代化强国的新征程上，必须坚定不移地推进制度治党、依规治党，不断提升党的建设制度化水平，以完善的考核监督机制助推基层党建不断实现规范化和制度化。老龄化背景下，乡村治理的良好运行离不开健全的监督考核机制，完善的党建监督考核机制是保证乡村振兴战略落地生根的重要抓手。

在推进党建监督考核体制机制改革的过程中，一方面，考核评价应突出重点，避免监督考核过于频繁、叠床架屋。根据乡村治理实际科学分配各项指标权重，摒除无效考核，不做无用之功。另一方面，我国地域辽阔，人口众多，广大乡村地区资源禀赋以及人口状况不同，考核指标要充分考虑历史差异以及乡村治理的长期性和阶段性特征，牢固树立实事求是的指导思想，因地制宜制定考核标准，有效提升监督考核的科学性和有效性。

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（作者单位：山东大学马克思主义学院）