行政事业单位内部控制风险管理研究

俞晓萍 常州市不动产登记交易中心

内部控制在规范单位的经济活动秩序、确保财务会计核算规范化、提高资产管理水平等方面发挥了重要作用，然而部分基层行政事业单位由于对内部控制工作的重要性认识不足、构建的内部控制体系不完善等原因，在内部控制管理活动中出现了一定的风险，对经济活动、财务工作等各方面造成了不良影响，因此应该进一步研究以更好地提高内部控制风险管理水平。

一、行政事业单位内部控制内涵及原则

(一)行政事业单位内部控制的内涵

2012 年我国政府通过正式文件定义了我国行政事业单位的内部控制，根据该文件，内控是为实现控制目标，建立制度，采取措施对经济风险进行防范的活动”①。同时还规定了对合同、项目、资产、采购、收支以及预算等经济活动业务层面的风险控制。行政事业单位以提高公共服务效率、实现行政职能、保证单位资产安全及财务信息真实准确等为目标，由单位管理层及全体工作人员实施的，在保证合法合规的前提下，对单位层面、经济业务层面风险进行管控的过程。

图1 行政事业单位内部控制内涵

(二)行政事业单位内部控制的原则及目标

行政事业单位内部控制的原则体现在四个方面：首先，行政事业单位的内部控制必须秉承全面性原则，内部控制活动贯穿在行政事业单位活动的前期准备、中期执行以及后期的监督反馈方面，确保每个阶段的风险在控制范围内；其次，将重要性原则贯穿于内部控制的始末，行政事业单位的各项工作往往牵一发动全身，因此将内部控制放在重要的问题，加强风险管控；再次，行政事业单位的内容控制应该坚持相互制衡的原则，各个岗位之间不是独立存在的，应该在业务流程、岗位设置、信息共享等方面进行全面的安排，各个流程之间相互影响相互牵制才能更好地进行管控；最后，行政事业单位的内部控制还必须具有良好的适应能力，能够顺应内外部环境的变化，及时地根据外部情况进行调整。

行政事业单位不同于企业等组织，是为社会提供服务的非营利机构，其内部控制具有明确的目标：首先，行政事业单位积极地进行内部控制的首要目标是确保行政事业单位的合理合法活动，杜绝违法乱纪的行为发生；其次，加强内部控制更好的是为了达到确保单位内部资金安全和资金有效利用的目标，避免资金的浪费；再次，通过内部控制确保行政事业单位的财务具有真实性、完整性，避免出现财务错误及漏洞问题，保证财务信息的准确；最后，通过内部控制的方式杜绝行政事业单位的腐败行为，避免腐败现象滋生，提升为社会服务的质量和水平。基于以上原则和目标，对行政事业单位的内部控制风险进行研究，不断发挥行政事业单位的职能。

二、行政事业单位内部控制风险及原因

(一)单位层面

1.部分人员内部控制意识不足

受到传统思想的影响，部分的行政事业单位的工作人员内部控制的意识不足，缺乏对行政事业单位内部控制的整体认识，对内部控制的理念缺乏一定的理解，大部分的行政事业单位的工作人员认为对内部控制进行学习和关注是财务部门的事情，整个的内部控制应该由财务部门进行落实和执行，与自身岗位职责关系不大。同时部分的行政事业单位人员在内部控制的认识方面还存在一定的错误，认为内部控制就是进行管理和控制，将工作重点局限于内部控制的本身，缺乏整体的思考和认识，没有将内部控制与行政事业单位的公共服务提高结合起来，导致内部控制的效率比较低。

2.内部控制关键制度有待完善

内部控制的执行需要遵照和参考国家最新的规章制度，需要根据国家的最新的规章制度进行调整，如行政事业单位的预算计算方法、合同台账管理、业务经费执行等各项制度需要以国家最新的规章指导作为指导，但是目前部分的行政事业单位缺乏对这些制度的学习和借鉴。部分的内控控制工作缺乏一定的制度约束，造成了部分的行政事业单位的内部控制职责不清，部门和岗位之间缺乏紧密的沟通和联系，容易产生一定的遗留问题。

3.内部控制信息化水平有待提高

内部控制的信息化能够有效地提升事业单位内部控制的效率和精确性，目前大部分的行政事业单位的内部控制的信息化设计导设备资产、OA 红头文件行文等，但是在具体的预算、采购以及合同的审理等方面还有待提升。内部控制的信息化概念涉及的范围比较广，包括信息化理念更新、流程更新、硬件软件的升级等各个方面，通过逐步实现内控控制的信息化水平，逐渐实现去人为化，减少个人的主观控制，降低人为因素的失误，因此行政事业单位的内部控制信息化水平还有待进一步的提升。

4.内部控制关键岗位职责未明确

事业单位的内部控制的关键岗位具有重要的责任和意义，事业单位的内部控制的关键岗位之间的决策者、执行者以及监督机构之间能够相互的制衡才能够更好地将内部控制放置于更合理的权力范围之内，但是目前部分的事业单位缺乏对关键岗位职责的确认，导致岗位职责不明确。与此同时，事业单位的部分岗位之间缺乏一定的轮岗规定，轮岗能够让本岗位职责的工作人员能够更好地了解其他岗位人员的工作内容和流程，但是目前缺乏的轮岗制度导致部门岗位职责之间缺乏一定的沟通，一项内部控制工作的执行还是存在着相互推诿责任等问题，部分人员对其他岗位工作流程不熟悉，导致内部控制的效率执行不足。

(二)经济业务层面

1.预算执行效率有待加强

内部控制的大部分工作内容是对其预算的执行率进行把握，目前少部分的行政事业单位尚未建立完善的预算执行监督机制，缺乏监督的机构和机制，财务部门与预算相关的部门缺乏对预算的监控力度，根据相关的调查发现，目前大部分的行政事业单位会在中期对各个部门的预算执行率进行调度，或者通过会议的方式进行明确或者是通过口头通告的方式进行推进，但是对于预算执行滞后的部门和个人缺乏一定的惩罚措施，因此部分部门的预算执行率难以有效的执行。此外，由于部分的行政事业单位预算编制不合理，导致在执行过程中往往会出现一个项目的预算不足的情况，导致预算之间来回调整出现较大的偏差。

2.合同管理有待优化

部分的行政事业单位的合同保管还需要进一步的优化，目前部分的行政事业单位的合同保管存在登记不完整，合同台账不完善等问题，部分的借阅缺乏登记，同时，部分的合同本身存在一定的问题，如部分的合同条款不明确，政策调整有待进一步的细化，合同的管理部分对于以上问题并没有进行重视，造成合同保管存在一定的隐患，后续如果有合同纠纷找不到依据，相关的部门也并未对后续的合同履行进行跟踪，导致了行政事业单位的内部控制失效。

3.固定资产管理不到位

部分行政事业单位的固定资产存在实际的资产值与账面上的资产值不想符合的问题，部分行政事业单位的固定资产在实际的管理中存在着调动或者是报废的情况，但是资产管理员并没有及时地将固定资产的调动或者是变更额进行网上申报，这样会导致了固定资产管理系统管理的工作呈现被动的局面；此外，部分行政事业单位的资产管理制度有待进一步的细化，部分资产管理部门的职员之间的责任和权限划分存在不清楚的问题，资产设备的日常维护和使用记录不清晰，档案归档不清楚。

三、行政事业单位内部控制风险管理策略分析

(一)加强单位层面的内部控制

1.加大内部控制意识宣传力度

为保证行政事业单位的长期发展，高层管理者和相关职能部门的领导者都需要高度重视行政事业单位的内部控制。为此，行政事业单位应该定期举办专题讨论会，并向行政事业单位的全体成员介绍行政事业单位内部控制的相关的规章制度和相关的文件，以便提高行政事业单位的整体管理水平。同时，行政事业单位也需要不断提升单位的管理水平，以便更好地服务于社会，为了提高行政事业单位的效率和效果，建议对行政事业单位的内部控制进行更多的培训和指导。这样就能够让所有的行政事业单位职员更清楚地认识到，内部控制并非只有财务部门负责，它涉及到各个部门和岗位。通过这种方式，能够建立起公平、公正的内部控制环境。

2.建立健全内部控制制度

为了保证行政事业单位的正常运营，需要制定和实施一套健全的内部控制制度。这些制度包括：为了保证行政事业单位的高效运营，需要制定一套详细的流程，并严格遵守相关规定。同时，还需要制定一套岗位责任制和审批制度，以便更好地监督和约束行政事业单位的运营。为了提高工作效率，行政机构应重组其内部的管理体系，并结合当前的业务需求，不断修订、优化和改进。在此过程中，还需特别重视管理体系的系统化、连贯化以及可操作性。通过对行政事业单位内部控制制度的不断完善，促进行政事业单位的各项内部控制相关工作都有制度可遵循。

3.加强内部控制信息化建设

为了保证行政事业单位的运营和发展，需要构建一个完善的、安全、可靠的内部控制信息化体系。这个体系能够融合监督机构的监督措施和规范的操作流程，从而更好地限制行政事业单位的经营活动，同时也能够更快地完成行政事业单位的任何决策。为了更好地推进行政事业单位的发展，需要采取一些措施来改善行政事业单位的运营和管理。通过引入科学技术和工程技术，能够实现科研项目的全面管控。例如，能够在科学技术领域内构建一个包括立项、结果、财务预支和决策在内的数字化管理平台。此外，还能够构建一个基于工程技术的数字化管控平台，用于实现与工程技术相关的各种应用。

4.明确事业单位的岗位职责

为了更好地管控工作，各级行政机构必须明确各自的工作范围，特别是关键工作，并将它们划分为独立的部门。按照《内控规范》，各级机构必须科学合理地划分工作范围，并且必须纠正工作中的错误。为了保证公共利益，必须清楚地指出，某些公共服务机构的决策过程可能会导致公共利益的损失。因此，必须认真负责地处理这些问题，并且在必要的时候向相关的决策机构提交有关的信息。为了保证公共利益，有必要建立一些专门的监管机制来审核公共利益相关的决策、实施以及管理过程。这些机制必须独立运作，并且能够有效地确保公共利益的有序实施。

(二)加强经济业务层面的内部控制

1.全力提高预算执行效率

预算管理是行政事业单位实现经济目标的关键，其执行效果直接反映出预算的有效性。因此，建议行政事业单位制定明确的预算管理机制，将计划财务室和各部门的职责分配清晰，以保证预算的有效实施。

所有部门都必须遵守“先有预算，后有支出”的预算执行原则，按照财政局批准的目标和开支范围合理安排经费支出，以确保预算得到高效执行。此外，所有预算中的财政性资金都必须严格遵守国库集中支付的相关规定。为了确保行政事业单位的财务状态良好，应每月召开一次会议，以便全面了解各个部门和项目的财务执行情况，并从中发现问题所在，采取必要的补救和完善措施。此外，为了更好地推动项目的实现，还需要仔细研究并解决其中的问题。

2.优化合同管理

合同的管理具有重要的意义，为了提高合同的质量，需要重新组织和改进相关流程。这可能会涉到重新安排一些特定的职能，并在相关领域内进行更多的交流和协作。此外，还需要加强对于合同的监督和检查，确保在执行过程中不出现违规情况。

建议行政事业单位的相关的管理者都要认真履行所签署的协定。每个协定都要被妥善地登录和存储，以便日后使用。协定的执行者必须根据协定的内容，并向相应的机构报告，以便获得更多的信息支持。如果合同存在不公正、错误的规定，并且由于政策和市场的变动，相关的责任者的权益可能会遭到影响，应该立即向相关机构汇报。相关机构将会根据实际情况协助处理这些问题，并对单位的权益进行维护。为了保证合法有效的执行，建议改革相应的审查监督机制，包括制订具体的规定。此外，还建议加强监控，确保合法有效的执行。为此，建议建立一个专门的监控系统，来监控各个部门的工作流程。

3.全面加强固定资产管理

根据目前部分的行政事业单位存在的固定资产管理存在的问题，应该通过制度明确的方式建立相应的固定资产的盘点机制，部分的行政事业单位需要对固定资产进行对账，建立固定周期的对账机制，并且要明确责任，将固定资产盘点的责任落实到个人，各个部门应该积极地配合盘点，对存在的实际的固定资产与账面资金不相匹配的问题应该进行积极的解决，将责任落实到每一位责任人身上，保证同时应该进一步完善固定资产管理制度。在基础上应该进一步的加强行政事业单位固定资产的相关的制度文件的建设，提高固定资金的使用效率，使行政事业单位的固定资产管理更有效地运行，同时建议部分行政事业单位根据《事业单位国有资产管理暂行办法》等有关法律法规，结合部分行政事业单位的资产管理的实际情况，及时更新固定资产管理制度。

四、结语

造成行政事业单位内部控制出现风险的原因集中在单位层面管理以及经济业务层面，需要不断优化单位内部控制体系，结合单位的实际情况，从单位层面和经济业务层面细化完善内部控制管理措施，有效防范和控制内部控制风险问题，促进单位内部控制水平的整体提升。■

注释：

①关于印发《行政事业单位内部控制规范(试行)》的通知http:/kis.mofgov.onlzhengcefabu/201212120121212_713530.htm 财会[2012]21号 2012 年11 月29 日.