山东省水利发展资金绩效执行监控实践与优化管理建议

石伟南，李瑞青

（1.山东省水利综合事业服务中心，250013，济南；2.山东省海河淮河小清河流域水利管理服务中心，250100，济南）

水利发展资金是指中央财政预算安排用于支持有关水利建设和改革的共同财政事权转移支付资金，支出范围包括水旱灾害防御、水资源集约节约利用、水资源保护与修复治理等。水利发展资金管理应遵循绩效管理、强化监督的原则。多年来，山东省水利系统积极推动绩效执行监控管理，加强过程监控，高效完成水利发展资金工程项目，2020—2022年共实施水利发展资金项目2323个，累计完成投资178.8亿元，其中中央转移支付资金65.89亿元，取得了良好的经济效益和社会效益。

一、山东省水利发展资金绩效执行监控实践

1.绩效执行跟踪监控开展情况

2023年，山东省对2022年度水利发展资金项目年度绩效执行情况开展集中监控。依托山东省水利绩效管理系统，4月底在线完成全省150多个行政管辖单位（含市本级、县级）2022年度项目执行情况及相关数据的填报工作。5月中旬结合资金规模、支出方向以及发现的问题，进一步开展监控数据现场核实工作，共抽查7 个地市13 个县（市、区），涵盖10 个支出方向45 个项目，涉及总投资35.15 亿元（详见表1）。同时，对现场核实发现的可能影响绩效目标实现的风险及隐患，第一时间交由相关业务处室组织开展深度核查及纠偏整改。6月底绩效自评期间，再次委派行业专家就整改落实情况前往现场复核，高效有序完成绩效监控的闭环管理。年度绩效监控流程示意见图1。

表1 现场监控抽查核实统计

2.绩效执行跟踪监控发现的主要问题

（1）部分项目执行进度滞后

资金支付方面，抽查的45个项目资金支付总额为11.77亿元，仅占总投资的33%；工程进度方面，抽查的45个项目中有26个项目已完工并完成法人自验，10个项目存在工期滞后、尾工较多等问题，9个项目已基本完工，但未完成法人验收；资料整理归档方面，部分已完工项目相关台账资料未能及时整理归档，影响项目整体考评进度。

（2）绩效目标的偏离指标较多

除上述未完工、未验收项目影响相关数量指标外，此次绩效监控还发现中小河流治理项目、小型水库工程设施维修养护项目、中型灌区节水配套改造项目三个支出方向的绩效目标申报值与实施方案偏离较大，分析其主要原因为：一是部分项目实施方案批复后，相关指标值有调整，未按要求及时申报；二是有的项目履行设计变更手续不全，相关工程内容与指标值存在一定差值；三是部分跨年度项目实施方案年度指标分解不清晰，与考核标准存在差异；四是部分项目批复方案、验收方案中遗漏对相关效益指标值的描述。

3.纠偏措施

（1）纠偏任务“清单化”，自查自纠全覆盖

针对集中监控期间抽查发现的施工进度迟缓、实施方案编制与批复指标值不对应、项目变更手续履行不及时、工程尾工剩余较多等主要问题，要求相关业务处室及市、县深度核查，并进一步覆盖全部所辖项目及支出方向，梳理项目执行现状，自查自纠，建立“纠偏清单”及措施机制，积极牵头整改，全力协助推进项目进度以及资金拨付进度，确保6月底完成年度投资计划及工程任务。

（2）加强目标管理，厘清年度任务

重点关注中小河流治理、小型水库工程设施维修养护、中型灌区节水配套改造等项目的绩效目标分解下达及完成情况。要求逐项厘清跨年度项目的资金计划及绩效目标年度分配任务，同时避免出现实施方案中无年度绩效目标值、与绩效目标分解指标值偏离较大或绩效目标年度实际完成值无支撑的情况。

（3）加强处室联动，促进三级合力共管

2022 年虽受新冠疫情及资金拨付缓滞等客观因素影响，但监控发现的问题仍在一定程度上反映出市、县对水利发展资金项目进度管理不到位、对项目绩效目标执行重视程度不足，业务科室与财务科室沟通不畅等问题。通过绩效执行监控将问题隐患提前暴露，相关业务处室与地方各级持续加强沟通，统一绩效执行监控标准及表述口径，促进省、市、县三级合力共管，确保绩效目标如期达成。

（4）建立整改考核机制

将执行监控偏离及隐患整改情况纳入年度考核，倒逼市、县（市、区）各级提高重视程度，联合加大对水利发展资金项目的监督检查力度，推动项目目标如期实现。

4.项目执行及绩效管理成效

2022年度，山东省实施水利发展资金项目451个，批复总投资约81.35亿元（其中中央财政资金25.12亿元，省级财政资金14.02 亿元）。在持续跟踪监控与积极纠偏下，截至2023 年6 月30 日，年度任务全部完工，各项目成本均控制在概算批复范围内，水利发展资金全部按《水利发展资金管理办法》规定的方向支出，所有项目均达到或超额完成备案指标值，完成中小河流综合治理781 km、小型水库除险加固64座，新增供水能力3025万m3，新增、恢复灌溉面积2.61万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），改善灌溉面积94.14 万亩。各子项目区受益群众对项目安排、工程建设以及实施效果等总体较为满意。

二、山东省水利发展资金绩效管理经验

2018 年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》至今，水利发展资金绩效评价的框架体系逐步完善，地方各级单位对资金的使用范围、分配和下达、绩效管理，以及资金监督、各级职责均已清晰，绩效管理理念已全面树立，但在水利发展资金全过程绩效管理方面，各级水利部门仍存在不足。根据山东省水利发展资金绩效管理实践，应加强绩效目标管理，重视绩效运行监控，开展年度绩效评价，并强化结果应用，形成全过程绩效闭环管理。水利发展资金绩效管理流程见图2。

图2 水利发展资金绩效管理流程

1.全过程绩效管理的基础——目标管理

用好目标总抓手，夯实全过程绩效管理基础。水利发展资金下达后，省级财政、水利部门要协同配合，明确总体绩效目标，厘清年度绩效目标，实化细化绩效指标。同时，按时限要求做好任务指标分解核对工作，将批复的绩效目标准确分解至各市，各市应根据项目及资金安排情况将绩效目标进一步分解、细化至县（市、区）。

加强目标调整优化管理，确保指标趋于实效。因水利项目特性存在项目实施方案批复后的量化指标与原备案指标不一致的现象，或项目执行过程中发生设计变更后少数水利发展资金项目绩效目标值同步发生变化的情况。应对绩效目标调整优化备案工作高度重视、加强管理，根据批复的实施方案，细化补充完善相关绩效指标，并做好调整备案工作，确保年度指标值更趋真实、有效。

2.全过程绩效管理的关键——绩效执行监控

开展绩效执行监控，对绩效执行情况和绩效目标实现程度开展定期与不定期的监督、控制和管理，跟踪查找项目执行中资金使用和业务管理存在的薄弱环节，及时发现目标偏离、指标偏离以及偏离造成的隐患和风险，弥补管理漏洞，最大限度纠正绩效目标执行偏差，对推动绩效目标如期实现具有重要作用。督促各相关水利部门及时纠偏、及时整改，在有效保障绩效目标实现的同时，亦能保障水利发展资金的使用效益。

提升绩效执行监控的全面性及系统性，切实发挥监控作用。一是对绩效目标完成情况及资金执行情况进行“双监控”，二是对资金执行的及时性、过程管理的合规性、绩效目标的有效性等方面开展全面且系统的绩效执行监控。同时，应建立完善的整改措施机制，强化监控结果应用，切实发挥执行监控的作用。

3.全过程绩效管理的核心——绩效评价

绩效评价是绩效管理的末端环节，也是反映绩效管理结果的一项重要手段。通过开展年度绩效评价工作，可以清晰、全面地反映各项目完成情况的规范性、科学性、有效性，是对项目立项决策、过程管理、产出和效益的客观评价。做好绩效评价，并将评价结果合理应用到下一年度的目标分解和资金分配中，是绩效管理精益求精的有效途径。

三、持续做好水利发展资金绩效管理的建议

在做好“目标管理—绩效执行监控—绩效评价”三大环节的基础上，结合山东省水利发展资金绩效管理工作经验，对持续优化绩效管理提出如下建议。

1.细化项目台账，实现精准化管理

水利发展资金年度目标任务下达后，省水利厅需积极协助、督促相关市、县，建立水利发展资金项目台账，详细记录项目前期可研、设计和批复、资金到位、招标与投标、合同签订、绩效管理、进度管理、项目变更、项目验收、结算与支付等内容，并根据项目建设进展情况及时更新完善。通过台账管理，提升项目管理的清晰度、透明度，有利于掌握项目进展情况，及时发现问题并进行有效整改，加快项目建设整体进度。

2.跟踪投资执行，强化资金监管

对项目投资计划执行、前期工作推进、政府债券发行等方面存在的问题进行分析研判，协调项目立项审批，积极办理建设用地，筹措建设资金，努力破解水利工程建设制约要素，确保规划工程顺利实施，力促投资计划执行。指导项目法人建立健全资金管理办法，规范资金拨付流程，强化内部监督，确保资金使用符合《水利发展资金管理办法》和相关财政法规的规定。

3.摸排偏离隐患，持续跟踪监控

做好日常绩效目标跟踪监控的同时，在非固定时间开展集中监控自评，发现问题及时纠偏，作为年终绩效评价前期摸底与演练；同时，对重点指标及任务开展持续跟踪监控，必要时开展现场跟踪监控复核，对发现的偏离隐患及时跟踪纠正，确保准确掌握水利发展资金执行情况，推动绩效目标如期实现。

4.加强过程监控，做到闭环管理

开展水利发展资金绩效执行情况跟踪监控，要确定各项进展评定标准；要组织力量并邀请专家集中复核和现场抽查，评定监控成果，及时归类汇总，发予主管业务处室或单位；要明确职责、厘清责任，要有完整记录和信息反馈，及时跟进纠偏进度及成效，直至彻底消除偏离隐患，实现监控纠偏闭环管理。

5.健全奖惩机制，优化资金分配

健全地方“水利发展资金管理办法”或“水利发展资金实施细则”等相关资金与绩效管理制度及办法，为绩效评价与预算资金分配挂钩机制提供制度依据。在分配年度水利发展资金时，综合地方项目建设需求及上年度绩效评价结果，将非项目法分配因素涉及的资金分配与上年度绩效评价结果挂钩，逐年持续优化资金分配，将绩效管理理念真正落到实处。