生态脆弱民族地区环境污染第三方治理机制创新研究——以武陵山片区为例

贾先文，李 周

（1.湖南文理学院 经济与管理学院，湖南 常德 415000；2.中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732）

一、问题提出

实现人与自然和谐共生的关键在生态脆弱地区。我国是世界生态脆弱区分布面积大、脆弱生态类型多、生态脆弱性比较明显的国家之一，其脆弱生态类型有山地生态脆弱区、干旱生态脆弱区、石灰岩山地生态脆弱区和青藏高原生态脆弱区等等。生态脆弱区大多跨越省际行政边界，《全国生态脆弱区保护规划纲要》中确定的八大生态脆弱区基本分布在跨省交界地带，学者根据已有研究成果识别出的18 个生态脆弱区也大多分布在省际行政交界区[1]，14 个连片特困地区大都在省际生态脆弱区。这些地区生态脆弱、经济落后、贫困人口多等问题交织叠加，是环境监管相对薄弱的区域。武陵山片区作为典型的生态脆弱地区，集交通不便、生态脆弱、经济落后、民族复杂、跨省级行政区导致的管理困难等于一体，是重要的生态功能区，这就决定了治理这些地区的复杂性，采用单一治理模式是无法实现其治理目标的，而环境污染的第三方治理是其重要的治理模式。

所谓“环境污染第三方治理”是指“排污者通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理的新模式”[2]，旨在以市场化、专业化、产业化为污染治理导向，推动建立排污者付费、第三方治理与排污许可证制度相结合的污染治理新机制。这种新机制有助于营造有利的市场和政策环境，改进政府管理和服务，引导社会资本积极参与，健全第三方治理市场，不断提升生态环境治理效率和专业化水平。“环境污染第三方治理”首次从国家政策层面提出是在党的十八届三中全会上，后续不断从制度上加以完善。2014 年12 月国务院办公厅发布《关于推行环境污染第三方治理的意见》，2016 年5 月国家发改委公布《环境污染第三方治理合同（示范文本）》，2017 年8月环保部出台《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》，此后各省也相继出台了一系列关于环境污染第三方治理的政策。2020 年3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，提出“积极推行环境污染第三方治理，开展园区污染防治第三方治理示范，探索统一规划、统一监测、统一治理的一体化服务模式”[3]，可见党和政府高度重视环境污染第三方治理。学界也就环境污染第三方治理开展了探索与研究，分析环境污染第三方治理的缘由和价值，认为其作为多元治理手段可协同提高环境治理效果[4]和治理能力[5]，克服内部治理与外部治理不足[6]；揭示环境污染第三方治理的法律缺陷[7]、监管问题和责任困境[8]；提出强化法律法规制度建设[9]、完善权责机制[10]、加强监管[11]等政策建议。

国内外较为丰硕的相关研究成果，为本文写作奠定了基础，但已有成果大多集中在对环境污染第三方治理发展进程、立法现状、发展障碍、理论依据以及相关对策等方面，对某一区域尤其是生态脆弱区聚焦研究不够，比如，对武陵山片区这一类集经济落后、生态脆弱、少数民族聚集和多省交界的特殊区域的生态环境第三方治理的研究几乎为空白。本研究的目的，就是在生态系统对外界扰动敏感、时空波动性强、生态价值与生态功能明显、资源环境承载力超载以及民族文化鲜明的省际区域，根据其生态脆弱的实际情况，将民族传统生态文化元素嵌入到环境污染第三方治理模式中，破除治理难题，提高治理效能，构建环境污染第三方治理新机制。

二、生态脆弱民族地区环境治理的特殊性

生态脆弱民族地区环境治理有其特殊性。从武陵山片区来看，其生态价值显著与环境破坏严重并存、经济韧性差与生态脆弱同在，生态风险较大，对于这一区域的治理，传统治理模式难以奏效，须引入和创新治理模式，而国家推行的环境污染第三方治理模式因其优势巨大，可在一定程度上防范这些特殊区域的生态风险。

（一）生态价值显著与环境破坏严重并存

一方面，武陵山片区资源丰富，生态经济价值和功能价值显著，拥有烟草、茶叶、蔬菜、水果、药材和畜禽等特色农产品基地和特色农牧资源，有毛冠鹿、豪猪、红隼、大鲵、红嘴相思鸟、红腹锦鸡等珍稀野生动物，生物呈现多样性。此外，这一地区黄金、汞、重晶石、锰、大理石、铝土、硅石等矿产资源储量大，片区旅游资源丰富，拥有世界自然文化遗产3 个、国家地质公园4 个、国家级自然保护区13 个、国家森林公园15 个、国家级风景名胜区7 个等[12]，张家界、凤凰等一些旅游景点闻名海外。武陵山片区地处亚热带森林系统核心区，拥有常绿阔叶林水源涵养三级功能区、三峡水库水源涵养三级功能区，具有重大水源涵养和水土保持功能，属国家重点生物多样性功能保护区，也是长江流域的生态屏障。

另一方面，由于生态价值显著和地方经济发展落后，各地加大了对上述资源的开发利用，导致生态环境破坏，亟待构建新的治理机制。资源无序开发导致环境污染严重，比如，地处湘渝黔三省（市）交界区的花垣县、松桃苗族自治县和秀山土家族苗族自治县，是我国锰储藏量最为集中的地区，号称“锰三角”。在经济利益的驱使下，21 世纪初各地以“发锰（猛）财，锰（猛）发财”为目标，该区域出现了近千家大大小小的涉矿企业和选矿作坊。由于生态治理的外部性和“集体行动困境”，电解锰冶炼厂排出的六价铬等废水、尾渣渗透水，严重污染了三省市交汇处的清水江流域，给当地生产生活造成严重影响，甚至危及居民的生存。时至今日，锰渣污染还没有完全消除，且治理成本奇高，各地方政府拿不出足够的资金进行环境治理。这种情况下，应大力推行环境污染第三方治理，完善治理机制，彻底破除排污者治污模式，提高治理效能。

（二）经济韧性差与生态脆弱同在

尽管武陵山片区已顺利脱贫，但受地理位置、气候、地势地形以及发展基础差等因素的影响，其经济发展仍然滞后，经济韧性不足。首先，农业发展先天不足。武陵山片区平均海拔1 000 米，95%以上土地是山地、丘陵，地势起伏大，地貌呈熔岩发育状态，地质灾害频发，地形切割明显，适耕土地稀缺，大多零星分布于陡坡、槽谷之中，土地承载力弱，农业不发达，“靠天吃饭”现象没有根本改善，加上农业经济结构单一，各地产业结构趋同，农业发展很难取得突破性发展。其次，工业发展滞后。近年来在国家的大力支持下武陵山片区虽有较大发展，但其交通网络、供电、供水、医疗卫生等条件先天性不足，工业基础差，工业产业发展相对缓慢。在产业结构中，工业占比偏低，结构不优，产业趋同，分工不合理，产业关联度不高，无法形成高端产业价值链。再次，旅游产业发展瓶颈难以突破。如前所述，这一区域旅游资源丰富，但是旅游开发层次低，旅游产品单一，协调发展不够，区域同质化竞争严重，旅游企业规模不大，也实力不强，旅游产业集群程度不高。

武陵山片区经济发展韧性不足与其生态环境脆弱性相关。武陵山片区生态脆弱，既有自然因素诸如地理位置、经济水平、土壤地质等，也有人为因素诸如生态保护意识欠缺和人为破坏等。武陵山片区集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，跨省面积大、少数民族聚集、山高坡陡，土地资源贫乏，环境承载力低，加上暴雨洪涝和干旱灾害、地质灾害、生物灾害、地震灾害等自然灾害频发，有时多灾型共存，灾害风险性高、致损性强。此外，受制于文化知识水平，很多居民不得不依靠传统谋生方式维持生计，乱砍滥伐对环境影响较大。

由此可见，经济韧性不足和生态脆弱是武陵山片区相对贫困的重要原因，因此，大力推进区域开发、促进经济发展和民生改善是武陵山片区各级政府的重要使命。但是按照传统方式实现区域发展目标，势必造成生态环境承载力的进一步弱化、生态脆弱性进一步加剧、经济韧性进一步恶化的局面，从而形成生态环境脆弱、经济韧性不足—相对贫困—经济亟待发展—环境承载力弱化—生态环境脆弱性加剧、经济韧性不足的恶性循环。摆脱这一困境须跳出“自己治理自己”的思路，大力推进环境污染第三方治理及其机制的创新。

（三）民族生态文化约束与国家环境管制并用

受民族生态文化约束，武陵山片区在一定程度上实现了人与自然和谐相处。“从协调人与自然的关系来看，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”[13]。武陵山片区是我国内陆跨省交界地区面积最大、人口最多的少数民族聚居区，有土家族、苗族、侗族等30 多个少数民族，人口1 800万，大约占总人口的51%[14]。武陵山片区的人民在长期的生产生活实践中，形成了自己独特的民族生态文化，促进了他们与自然的和谐相处。尊重、敬畏自然是其独特民族传统文化的重要组成部分，“神山”“圣水”“神树”“圣地”等民间信仰使当地居民有所敬畏，形成了朴素的环境保护理念。比如，侗族传统文化中就有环境保护的理念和习俗，侗族谚语“无山就无树，无树就无水，无水就无田，无田不养人”，彰显了侗族人与自然和谐共生的理念；侗族每年的民族传统节日都会举办祭祀“树神”的活动，通过制定民间制度（“侗款”），并将其刻录在显眼位置，警示和唤起居民的生态环境保护意识[15]。这些“民规族约”以族群成员的人际互动与代际传递等方式进行自我约束、自我管理，虽然是“软法”，但其在熟人社会发挥着较为显著的约束作用，在一定程度上保护了脆弱的生态，为民族生存与发展打下了基础，也为实现跨行政区环境污染第三方治理创造了条件。

与此同时，国家也出台了一系列法律法规保护武陵山片区的生态环境，主要有三个层面的法律法规：一是国家层面的全国性法律法规。《宪法》、《环境保护法》、相关自然资源保护法和污染防治法及其他法律、国务院及其部门规章，对生态环境保护作出了明确规定。二是区域性制度。如“锰三角”所在三省（市）的重庆秀山、贵州松桃、湖南花垣联合制定了《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》《湖南、贵州、重庆三省（市）交界地区锰污染整治方案》，重庆秀山、贵州松桃、湖南保靖及花垣四县人大颁布了《关于加强“锰三角”区域及花垣河（松桃河）流域生态环境保护与修复人大监督的决定》，提出建立四县流域生态环境保护联合监督协同机制及人大联席会议制度，保护区域生态环境。三是片区内各行政区、各级人大制定的生态环境保护的地方性法规和规章制度。这些法律法规和行政区间的协议为跨行政区推行环境污染第三方治理奠定了基础。

三、生态脆弱民族地区环境污染第三方治理困境

以政府为主导的污染治理模式已不适应新形势下出现的各种环境问题，需构建融合生态、资金、技术、市场等多要素为一体的第三方参与机制[16]，利用第三方的专业技术，推动政府、企业等多方参与，提高我国环境污染治理效能[17]。就目前来看，我国环境污染第三方治理存在着法律不健全、监管制度和评价标准不明确、市场准入与退出机制不完善、责任边界不明确等问题。提高生态脆弱民族地区环境治理效能，必须结合生态脆弱民族地区实际，找准生态脆弱民族地区环境污染第三方治理的主要症结，对症治理。

（一）环境污染第三方治理市场不健全

环境污染第三方治理市场不健全主要表现在三个方面：一是环境污染第三方治理企业缺乏竞争力。受供需“双疲软”影响，第三方治污企业发育不够，难担治污重任。一方面，由于武陵山片区经济发展相对落后，占主导地位的产业、行业和产品成长性差，关联度小，没有形成产业链，经济效益不高，技术含量、附加值、消费弹性低，企业对环境污染第三方治理需求相对较弱，第三方治理企业成长缺乏动力。另一方面，受经济、技术制约，加之各行政区的培育力度不够，武陵山片区环境污染第三方治理企业整体上规模偏小、专业化与规范化的水平不高，产业集群程度不高，抗风险能力弱，难以担负起区域治污的重任。

二是环境污染第三方治理市场价格机制与竞争机制没有形成。武陵山片区等生态脆弱民族地区市场不发达，企业实力相对较弱，有意愿从事环保的企业缺乏研发能力，技术、资金实力和管理水平难以达到污染治理的要求；在信息不对称、竞争不充分的市场条件下，一些本无实力的企业以较低的成本进入这一市场，他们不顾自身的技术水平和服务能力的限制，脱离实际地压低价格，导致整个环境治理行业无序竞争，造成服务质量跟不上，治理效果不尽人意，严重损害环保企业形象，也遏制了环保企业的发展。同时，由于各行政区间经济发展水平的不平衡和地方保护主义的影响，片区内的各级政府协同联动不够，加之监督不到位，导致市场配置资源的基础性作用未得到充分体现，价格机制和竞争机制无法正常发挥作用，阻碍了第三方市场的有序运转。

三是环境污染第三方治理准入和退出机制不完善。在国家取消环境污染治理企业的资质审批许可制度后，一些企业为了获取利益，不顾自身实力，盲目进入环境污染第三方治理行业，给排污者选择治理主体带来了困难，治理上存在风险。加之环境污染第三方治理制度推行时间不长，评价标准、评估机制和评估细则尚未建立和完善，失信企业的惩罚机制和退出机制不健全，不成熟的治污企业过多进入，致使低价竞争、治理效果不尽如人意的企业无法及时退出，导致其继续“带病”参与第三方治理，反过来造成了主体意识与守约意识缺位和治理不力，形成恶性循环。

（二）多主体协同缺乏与全过程参与不够

环境污染第三方治理作为一种新型的治污模式，旨在实现治理主体多元化，推进政府引导、企业自律、社会资本参与和市场机制运作于一体的多中心治理机制的建立，但在这一模式运行中，存在诸如主体参与不够和主体责任不明等问题。虽然《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》规定了排污企业承担污染治理的主体责任，但治污的法律责任可否随着排污的购买方与治污的第三方的合同文书而实现转移让渡，仍然不明确，各主体尤其是排污企业与治污企业间的责任边界不清、责任分配不合理、分担标准不明确，由此出现了“排污企业担责说”“治污企业担责说”以及“多因素考量说”[18]，但究竟谁负主责，各自的权责如何细分，这些界定不明确，影响了排污企业与治污企业的积极性，影响生态环境的多主体协同治理，降低了第三方治理的成效，也造成了司法实践困难，成为困扰环境污染第三方治理的一大难题。武陵山片区居民作为环境治理和监督主体，也没有发挥应有的作用。生态脆弱民族地区居民受教育程度较低，生态环境保护意识不强，很难深刻认识到生态环境保护的巨大价值，加上熟人社会使他们放松了对本地排污和治污企业的监督，无形中放纵他们上市经营，导致机会主义现象发生。

环境污染第三方治理全过程参与不充分。理论上说，第三方仅参与事后的污染治理还不够，需要加强源头管控[19]。虽然《环境保护法》规定了建设项目中应有防治污染的设施，防污设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，由于现行政策并未规定必须实施第三方治理，只是规定“对因污染物超过排放标准或总量控制要求，被环境保护主管部门责令限制生产、停产整治且拒不自行治理污染的企业”实施限期第三方治理，也就是说只对出现了超标排放、排污不达标、又不开展自行治理的，才强制推行第三方治理，因此排污企业大多不会在施工时就让第三方治理提前介入，而治污企业是在污染事件发生后才介入治理而非从源头治理。事后治理对环境韧性较差、生态脆弱、环境承载力较弱的民族生态脆弱地区影响较大，即便采用第三方治理模式，污染发生后的治理和修复也较困难，阻碍了区域生态功能区作用的发挥。

（三）环境污染第三方治理监管不完善

加强监管是实现环境污染第三方治理低成本投入、高效率产出的前提。由于技术、信息等因素，治污者与排污者相互监督存在困难，难以避免相互隐瞒甚至“合谋”[20]的风险，而政府与公众监督也存在不足，生态脆弱民族地区尤其如此。一方面，就武陵山区而言，地势地形复杂，交通不便，污染的隐蔽性较强，容易发生机会主义现象且难以察觉，加大了政府日常监管的难度；加上落后地区的监测力量不足，监管手段有限，监管程序和监管制度不完善，造成监管难以到位。若地方政府直接或间接参与环境污染第三方治理行动，既充当运动员又充当裁判员，监管效果更难保障。另外，武陵山片区的跨域性，行政壁垒、地方保护主义难免对第三方治理监管产生不利影响。

另一方面，环境污染第三方治理公众参与监督较为困难。武陵山片区为少数民族聚居区，区域内联系较为密切，但与外界联系相对较少；这些地区远离省级经济和行政中心，对外开放程度相对较低，同时居民受教育程度不高，监督能力有限，无法对环境污染第三方治理的治污企业和排污企业进行监督；加之熟人社会的现状，大家“睁一只眼闭一只眼”，甚至出现“放他一马”的现象，在一定程度上使公众监督形同虚设。另外，环境污染治理的专业性强，公众监督比较艰难。

四、构筑适应生态脆弱民族地区环境污染第三方治理机制

生态脆弱民族地区环境保护具有特殊性，需要引入新的治理模式。环境污染第三方治理是多方参与的专业化治理方式，可在一定程度上破解治理难题，提高治理效率。鉴于生态脆弱民族地区的特点和历史文化传统，应构建新的环境污染第三方治理机制，提升环境治理效能。

（一）壮大本土企业与建立跨域统一市场相结合机制

针对生态脆弱民族地区企业发育程度不高、实力相对较弱的现实，应多措并举，建立和完善机制，培育和壮大本土环境污染第三方治理企业，开放市场，建立跨域统一大市场，推动市场有序竞争。

一是建立健全市场主体培育机制，壮大本土企业的环境污染第三方治理实力。鼓励生态脆弱民族地区各行政区的相关大型企业参与第三方治理，对符合条件的治污企业给予税费减免，加大中央预算内投资支持力度；以中央财政投入为主、地方财政以及社会资金为辅，各行政区联合设立生态脆弱民族地区环保基金，发挥资金的杠杆作用，支持和引导更多资金投入到环境污染第三方治理中来；通过政策引导发达地区的政府和企事业单位对生态脆弱民族地区第三方治理企业进行对口支援，扶持一批本土品牌企业；强化金融支持力度，解决资金瓶颈问题，促进生态脆弱民族地区第三方治理企业快速成长。

二是强化联动机制，构建跨域一体化大市场。破除行政壁垒，加强对外开放，建立统一的环境污染治理第三方市场，引入更多优质治污企业进入生态脆弱民族地区。为打破市场壁垒、搭建供需桥梁、加强监督引导，应构筑区域性的生态脆弱民族地区环境污染第三方治理服务平台，建立环境污染第三方治理企业档案库和排污企业业务需求库，形成供需超市，便于排污企业选择治理主体；大力推行线上服务，通过数字化促进区域市场一体化，构建跨域一体的生态环境市场化治理新格局。为防止出现跨界治理的“囚徒困境”，应创新机制，促进生态脆弱民族地区各级政府协同合作，将区域内水资源、空气与土壤防治以及流域生态保护等公开招标委托给第三方，并评估确定各行政区政府、企业承担的治理费用。

三是完善治理机制，营造环境污染第三方治理公平竞争环境。生态脆弱民族地区各行政区政府应积极开展跨域合作，在生态环境部门的支持下，各省级环保产业协会开展协同联动，强化行业自律，推行跨域一站式服务，破解第三方治理的各种难题。加强监管，严格招投标流程，创造公平有序的竞争环境。建立生态脆弱民族地区环境污染第三方治理企业信用评级制度，根据信用评级授予其相应资质，作为排污者选择治污企业的重要依据；建立信用档案，根据治污企业强制退出机制和排污企业严格惩罚机制建立失信名单，维护公平公正的市场环境。

（二）构建传统生态文化与现代生态文明融合共生机制

作为民族智慧结晶和民族生存之道的传统生态文化，是现代生态文明建设的重要资源和基础。因此，在环境污染第三方治理中，重视和传承生态脆弱民族地区的生态文化，将民族文化融入现代技术和现代生态文明建设中，促进生态环境的治理和改善。

创设机制，发挥少数民族文化在环境污染第三方治理中的作用。建立和完善弘扬传统文化的相关制度，继承与发展少数民族世代相传的人与自然和谐共生理念与智慧，发挥熟人社会舆论和乡规民约等的监督作用，保护和治理环境。充分发挥区域多民族优势，引导和运用少数民族的宗教禁忌、神灵崇拜、尊重自然等传统民俗文化，挖掘少数民族传统生态文化的独特价值，将其转化为建设现代生态文明的意识及行动，纳入现代生态文明建设中，规范和约束居民的生产生活实践，最大限度地引导居民绿色生产、绿色消费，提升居民的环境保护意识和使命感，保护脆弱生态和生物多样性。

创新机制，发挥少数民族传统生态文化与现代生态文明融合的协同效应。少数民族传统生态文化是其生态伦理智慧的结晶，也是其长期与脆弱的自然生态和谐相处的生存之道，是现代生态文明建设的重要资源。在新时代，我国生态环境治理矛盾错综复杂，需要顺应自然、尊重传统，强化居民、社区组织等多主体参与，提高环境污染第三方治理的多元协同效应，将少数民族传统生态文化嵌入到现代生态环境保护中，利用环境污染第三方治理的技术优势，建立新型生态文化体系，提升少数民族生态文化的软实力，提高生态环境第三方治理效能。

（三）强化多主体参与和全过程治理一体推进机制

实现政府引导、企业自律、社会资本参与及市场化运作的环境污染第三方治理机制，须强化全过程治理，充分发挥多中心协同效应和全过程整体效应，这是提升环境污染第三方治理效能的必由之路。一是坚持政府全过程主导。政府组织专家、企业和公众代表，有效规划区域环境污染第三方治理，利用法律、行政和经济等手段，统筹推进第三方治污企业参与生态环境规划、预防、治理、评估、修复等全过程，引导、规划、监督、规范治污企业和排污企业加强自我管理、自我监督和自我约束。为实现生态脆弱民族地区跨域治理目标，可由第三方与区域签订跨域治理总协议，明确第三方对区域治理的总体责任，由此框定各地政府的职责。二是坚持企业全过程参与。在环境污染第三方治理中，不管是排污企业还是治污企业，应全程参与生态环境治理。利用经济手段，全程发挥市场配置资源的基础性作用，在区域水、大气、土壤生态防护中大力培育可持续可复制的商业模式；根据污染物种类、数量、浓度等指标，确定排污者承担的治理费用，推进专业化治理。排污企业应开展全过程的自查自纠，按期付费；治污企业应及时与排污企业沟通，严格按照合同，利用技术优势，开展专业性预防和治理，向政府报告污染防治情况及整改建议，实行治污信息全程公开，接受政府和社会监督。三是坚持公众全过程配合。利用公众联系的广泛性等优势，引导他们参与生态环境规划、预防、治理、评估、修复等，鼓励他们接受企业的技术指导，开展有效监督；引导公众熟悉生态环境保护的相关政策和法律法规，向政府表达环境治理诉求，反馈治理效果，从而提升环境污染第三方治理的效能。