市域产教联合体：运行主体、建设障碍与突破路径

孙兴洋 吴 芳 高春津 洪 林

建设市域产教联合体是全面贯彻党的二十大精神、增强职业教育适应性的重要举措。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》提出“打造市域产教联合体”；2023年4月，教育部办公厅专门印发《关于开展市域产教联合体建设的通知》，对职业教育如何构建市域产教联合体作出具体部署；2023年9月，教育部公布第一批市域产教联合体名单，标志着市域产教联合体建设正式进入实施阶段。产教联合体的高效运行离不开政府、企业、高校、科研院所等创新主体的共同努力，离不开各种人力、物力以及各主体已有的联合基础，也离不开政策制度、基础设施、人文环境、中介体系等支撑体系。在市域产教联合体建设中，尽管不同区域的要素情况不尽相同，不同市域产教联合体运行时的侧重点也会有所差异，但从共同体理论和创新理论出发，产教联合体能否高效运行，还取决于各主体是否按照其在产教融合能力建设中的定位与功能真正发挥作用。基于此，本文对市域产教联合体运行机制进行了探讨。

一、市域产教联合体的运行主体及其功能界定

随着人们对熊彼特创新理论的继承和发展，创新的主体和外延也在不断扩张。城市作为产教融合创新资源的集聚、整合以及产业分工的空间节点，其经济功能日益凸显。当产教融合创新被作为核心竞争力引入城市经济时，便产生了产教融合型城市，而这个产教融合型城市的产学研合作范式随之也进化为市域产教联合体、产教融合共同体。

从根本上说，产教联合体就是要借助政府部门的引导，强化各主体的定位与功能，提高各方的协作效率和协作层次，进而培养产教协同能力，使产教协同成为一个高效、有序、可持续的过程，并最终提高产教联合体的人才输出、技术产出及成果转化效率。人类社会活动主要包括科技活动、生产活动和教育活动三大类型。与社会活动互动的领域离不开教育、科技、生产等领域，支撑社会活动的体系也少不了教育体系、科技体系、生产体系。

教育体系又可分为传承性教育和创新型教育。传承性教育包括基础教育、职业教育，创新性教育主要指学科教育。科技体系包括科学发现和技术发明。科学发现包括基础研究、应用研究；技术发明包括实验发现、设计与试制、推广示范与技术服务以及其他生产性开发活动。产业体系包括第一、第二、第三产业。产业的对象是产品与服务，提供不同产品或服务的一群公司便是产业，构成产业的最本质条件是劳动分工。一个完整的社会系统就应当由四个基本部门组成，这四个部门也正是影响社会发展的四个主要因素：一是产业部门（C部门），二是科技部门（S部门），三是教育部门（E部门），四是政府部门（O部门），本文姑且将其称为职业教育适应性研究的“四部门模型”（CSEO模型），即由教育部门提供人才，科技部门生产知识，经济（产业）部门提供产品，政府和社会其他部门起组织保障作用，由此构成完整的“产教联合体”。产教联合体内各主体的定位与功能如下。

（一）政府部门的定位与功能

产教联合体的培植过程，实际就是政、产、学、研四部门之间的建设性互动过程，表现为知识的生产、技术的积累、教学和研究活动的改进、前沿知识和技术的引入与传播，而其背后的根本动力是培养产业急需的应用型和技术技能型人才。其中，政府部门的定位与功能在于建立技术知识的分享机制以及不同主体间的合作机制。

随着产教融合的进一步深入，客观上也需要政府部门在知识的生产、扩散、市场化等环节承担越来越多的责任。美国的亨瑞·埃茨科瓦茨和荷兰的罗伊特·劳德斯多夫共同提出的著名的三螺旋理论强调的正是政府部门、产业部门、高校与科研院所之间的相互作用并形成交叠，这里的“交叠”便是产教联合体的核心[1]。政府部门在产教联合体的生成过程中充当着引导、保障和沟通的角色，它需要构建起联合体各方合作的协调机制，并通过顶层设计来加强各方协同，推动产教联合体各主体的深度合作，营造良好环境氛围，降低联合培养人才、积累技术技能和服务社会、协同创新的机会成本。

传统的产学研合作实际上是一种完全以市场为导向的合作模式，其协调机制较为欠缺，在市场失灵、各方利益不一致时容易产生矛盾甚至导致失败。而产教联合体强调政府部门的作用，实际上是考虑到政府部门是产教联合体生成并有效运行的主导者，同时也是各项合作制度的创建者，以及产教联合要素的协调者和运行环境的营造者、维护者。更重要的是，当前政府部门集中了大量社会资源，尤其是助力产教联合体高质量发展的社会资源，因此需要政府部门承担更多经济发展与社会进步的责任。产教联合体作为职业教育体系建设的重要途径，同样要考虑这一现实情况。

（二）企业的定位与功能

在早期的产学研合作理论中，企业是产学研合作中的领导者，也是创新过程的基本载体。而在三螺旋理论中，企业与政府部门、高校及科研院所构成了创新的基本力量，它们相互交叉产生影响。企业与高校及科研院所之间的边界相对模糊，但又保持了自己的独特身份[2]。它们既是政产学研活动中创新的需求者，同时也是技术创新的主要参与者和技术成果市场化的主要承担者。

在与高校、科研院所的合作中，企业一方面可以根据自身发展需要，对高校、科研院所现有技术成果进行评估，通过协议获得使用权（或所有权）并付诸生产，从而实现技术成果的市场化。另一方面，也可以根据自身需要和对未来市场需求、技术发展趋势的分析，提出亟待解决的技术问题。如果这些问题在一定时间内无法通过自身努力或外部的技术许可贸易解决，则有可能依托产教联合体、通过招标形式委托其他高校或研究机构来完成解决。

由此，本应在企业内部完成的科研创新活动便可通过外部市场来完成。这对企业而言，原先是研发活动的外包，现在便是企业依托产教联合体资源获得技术成果，这种成果的获得既得心应手，也顺理成章。

（三）高校及科研院所的定位与功能

在西方传统的产学研合作中，强调的是大学与企业之间的合作，因为不少研究机构附属于大学，单纯独立的研究机构相对较少。我国虽有一定数量的研究机构，但它们主要集中于经济技术较发达的省会中心城市，并且同样与当地高校存在千丝万缕的联系。虽然研究机构的技术研发更贴近生产，但从根本上来说两者除了人才培养上的功能差异外，在技术开发与知识创新上是一致的。就两者的定位与功能来看，高校、科研院所应当成为知识生产的核心[3]。比较优势在于它们拥有大量的创新资源，尤其是数量庞大、综合素质高且稳定的科研群体，因而成为城市创新体系建设的智库以及创新平台建设和产教联合体生成与发展的基础。

高校与科研院所应当通过产教联合体这个纽带与企业形成紧密联系，一方面直接向社会提供技术创新成果，同时也适度参与创新成果的市场化运作。高校、科研院所可根据自身对于技术发展趋向的理解，结合产教联合体运行过程中需要解决的重点和难点问题，确立近期与远期目标并制定相应实施计划，完成人才培养、技术攻关，并获得相应成果。在产教联合体中，一些资金实力、研发实力较强的高校、科研院所可通过经济实体的方式参与技术成果的市场化运作；而实力相对弱小的高校、研究机构可通过科技产业园、技术贸易洽谈会等形式同外部市场对接。另外，高校、科研院所在产教联合体中的表现形式，除了向外输出人才、提供培训、共享科研设备外，还可承担智库角色，发挥产教联合体在地方经济发展规划中的作用。

二、市域产教联合体的建设障碍

（一）职教资源整合度有待提高

对现有职教资源进行有效整合，是提升职业教育能力的重要步骤。而职教资源整合需要通过政府引导，并发挥市场的决定性作用，根据不同类型职教资源的特点及产业转型升级、经济改革方向进行优化配置，增强资源之间的关联度和职教主体之间协同合作的积极性。而就目前的职教资源整合来看，不少地方职教资源整合后，各职教主体相互之间的联系依然松散，难以真正形成有效互动，产教联合缺乏长远而统一的规划，各职教主体所拥有的职教资源使用依然局限于内部，尚未真正建成行之有效的共享机制。如在高校与企业的合作中，企业作为最终的技术使用者，其自身对于高校科研和技术创新活动的介入程度并不深，往往仅限于资金层面。而高校与其他研究机构对于技术的开发，虽然试图与市场对接，但由于理解上的差异，可能使得实际开发的技术与需求之间存在脱节现象。更重要的是，由于资金支持与技术开发活动之间相对分离，技术供求之间难以协调，且容易导致资金及创新资源的浪费。同时不少地方推行职教资源整合时，由于缺乏行之有效的长期政策引导，使得实践中职教主体间的资源整合容易流于形式。企业与高校及科研院所实际上仍然各行其是，一旦政策有所松动，原先的合作、联盟便自动解散。

（二）产教联合中介体系服务能力不足

产教联合中介体系是联系政府、企业、高校与科研院所的纽带，也是联系职教资源需求与供给的网络。它着眼于为联合体技术创新提供专业化和社会化服务，降低技术创新风险和技术开发成本，加快技术成果转化，支撑产业园区高质量发展。一般中介机构可分为人力资源服务中介、金融服务中介、法律服务中介、技术交易服务中介、技术评估中介、技术合作服务中介、管理咨询服务中介等多种类型，它们的作用各不相同。完备的中介体系建设不仅是产教联合体协同创新不可或缺的组成部分，更是职教资源得以顺利整合、技术成果快速转化的关键。而中介体系服务能力不足已成为不少地方开展技术合作的重要制约因素。尤其机构人员的综合素质参差不齐以及高层次专业技术人才的缺乏，使得中介机构难以实现专业化、规模化经营，而仅仅是功能单一的信息集散地。中介体系服务能力不足不仅制约了产教联合体的高质量发展，也导致技术成果的转化率偏低。

（三）产教联合体各主体利益不易协调

产教联合体作为一种不同主体之间的合作，本身有其不可忽视的交易成本。这种交易成本首先来自于合作主体的动机不一致，即由于合作各方的着眼点可能存在较大差异，结果可能在无形中提高了合作成本。长期以来，由于高校及研究机构内部经济活动的市场化水平相对较低，对于技术开发过程中的风险、失败和研究周期可以有较高的容忍程度。这使得技术的开发虽然可能与现实市场的对接效果差于其他模式，但是技术本身的创新性及其在较长时期的影响却可能远超其他合作模式下的技术创新活动。而对于企业来说，科研成果的形式并不重要，企业看重的是市场价值。动机的不一致带来的交易成本，还会以委托代理问题的形式呈现出来。比如政府部门对于产教联合抱有较高期望，并愿意提供资金与政策支持，而企业在合作中则可能出于短期考虑，在一些技改项目中甚至出现虚假申报、套取产学研合作配套资金的现象。动机的不一致带来的交易成本，也会表现为沟通成本与谈判成本，这两种成本是产教联合之前，合作各方为之进行调查、可行性论证、拟定合作方案而花费的时间成本与货币成本。由于产教联合体牵涉多方合作，即便各方合作的积极性很高，也往往会因为各种主客观因素而难以在短期内形成合作方案并执行，或在合作过程中可能因为各种原因导致合作失败甚至产生纠纷。另外一个与交易成本相关的合作障碍，是技术成果的所有权与使用权问题。因为在产教联合过程中，往往并非只有一方掌握技术，这使得技术成果的所有权与使用权在实践中很容易产生争议。比如在以高校或研究机构为主导的技术许可模式下，高校与企业订立了一般许可的技术交易合同，但技术被企业转让给其他方使用，或再开发后授予其他方。同样，企业主导的技术开发模式下，研发机构可能未经企业的许可而对外转让技术。而在合作开发模式下，由于各方都至少能够部分参与或掌握共同开发的技术，这使得技术的所有权与使用权问题更为复杂，如何真正保证合作各方的合理权益便成了合作的难点。

（四）不同区域产教联合体的人才分布不均

资金和人才是产教联合体运行的两个基本支点。经济技术发展水平较低的市域，首先碰到的问题是找不到合适的技术进行开发。而这种困境的根本则是人才资源的缺乏，没有充足的人才资源支撑将难以在技术创新上有所作为。并且不同市域科技活动人员的分布不平衡，也会直接影响科技人才参与技术创新的效率。从产业发展看，有些市域高端产业集聚，行业骨干企业云集；而有些市域产业发展滞后，主要局限于传统产业和低端产业。究其原因是多方面的，后者可能是相关企业引进人才后，对于人才资源的利用缺少配套方案，引进人才的积极性难以被调动起来；也可能是相关企业急功近利思想突出，人才引进后急于求成，一旦发现没有达到预期效果，则对引进人员冷眼相待或过河拆桥。在特定的产教联合体中，可能还存在一个潜在的问题，即高校内部的人才未能接触到企业实际碰到的问题，也就是说，进入高校的人才难以通过真正与企业的接触来参与市场导向的技术创新活动，从根本上说是缺乏高校与企业之间的人才流动机制。

三、市域产教联合体运行障碍的突破路径

（一）建立职教资源整合长效机制

为了提高职教资源整合效率，加快职教资源集聚，需要政府部门从制度层面着手，为职教资源整合营造良好的环境。政府部门要摸清各地职教资源的基本情况，立足本地产业发展需求，做好职教资源的长期规划。要出台相关政策，建立职教资源整合长效机制，充分发挥政策工具的引导作用，促进职教资源的整合与共享。此外，要充分考虑已有职教资源的差异，在区域内职教资源不够充足的情况下，加强对市域以外职教资源的利用，提升产教联合体各主体间的合作水平。

（二）建立管理协调机制

产教联合体推动技术创新需要一个过程，同时技术创新成果的市场化、经济效益的取得也需要时间，这就需要不断投入和摸索。因此迫切需要在产教联合体运行过程中建立有效的协调机制，避免片面追求短期效益。可成立由政府牵头，行业、企业、学校、科研院所参与的产教联合体理事会。理事会下设校企合作委员会、校地合作委员会和专家咨询委员会等专门委员会。依托“理事会—专门委员会—项目联管会”三层组织架构，实行“规划决策—统筹协调—组织实施”三级运行机制，为高质量发展提供组织保障。

（三）加强技术创新中介机构建设

就我国大部分地区产教融合现状看，技术创新中介服务体系建设中的社会参与不足是突出问题之一，并构成产教融合创新发展的短板。要从根本上打破这种困境，必须积极引导社会力量参与进来，解决技术创新服务中介体系社会化程度低的问题，并努力增强其服务能力。在这方面，可以引导社会资金兴办技术创新中介机构，通过竞争手段提高技术创新中介服务体系的效率[4]。引导社会资金兴办技术创新中介机构的根本目的，在于对现有技术创新中介服务体系进行社会化改造，使得营利性的混合所有制中介机构和私营中介机构在此体系中占据主导地位，引入竞争机制，提高服务效率。而政府主办的技术创新中介服务机构则应成为技术创新中介服务体系中的指路人，引领社会资金的投向，并在当前技术评估等较为薄弱的领域充当先行者。

（四）提高中介服务体系的专业化水平

技术创新中介服务体系是产教联合体各主体联系的纽带，是技术开发与成果转化的桥梁，这在客观上要求从业人员具有良好的综合素质。因此，提升技术创新中介服务体系的专业化水平必须由从业人员着手。首先，可以通过定期组班、定点培训和考核的方式，加强对从业人员的教育培训。其次，要鼓励技术创新中介服务机构与企业、高校、科研院所合作，联合开展业务并定期交流研讨。同时鼓励产教联合体中高层次专业技术人员到技术创新中介服务机构兼职，在人才交流与互动上给予政策支持。也可通过引进国内外优秀技术创新中介服务机构到本地开办分支机构，提供中介服务。第三，遴选区域内技术创新中介服务机构，设立专项资金予以扶持，帮助它们参与本地技术合作平台、技术交易平台等建设工作。鼓励技术创新中介服务机构组成合作联盟，相互之间进行业务优化分工或兼并重组，逐步实现企业化、规模化经营。

（五）培植产教融合文化建设的自主意识

产教融合文化是职教文化的一个重要组成部分。从产教联合体协同创新角度看，产教融合文化建设首先需要一个良好的、积极向上的大文化环境，在全社会形成崇尚职业教育、尊重技术技能的良好风气。从产教联合价值链角度来看，技术创新同样是一个“价值”创造的过程，技术创新过程的顺利进行离不开各方的协作、相互之间的理解与支持。产教融合文化中的自主意识则是科学的自主性在文化领域的映射，其自主意识的培养正是当前产教融合文化建设的重心。对此，我们要通过积极引导，使技术创新成为产教联合体乃至整个社会的一种价值导向。再者，技术创新的重点也由过去的引进、吸收再创新逐步向更高层次转移。这在客观上需要一个过程，全社会在主观认识上也需要一个过程。培养产教融合文化自主意识的一个重要内容，便是唤醒政府、企业、高校和科研院所等职教主体的自主创新意识。对此，不单单是要从经济的层面来鼓励各主体创新，更要引导各主体形成独具特色的组织文化，使得技术创新变成各个主体的自觉行为。

（六）建立市域人才流动机制

一是建立人才引进柔性机制。人才引进的柔性机制的核心是促进人才发挥智力作用，而不受诸如工作地点、工作时间、工作方式等限制，充分体现人才与用人单位之间的一种脑力服务合作方式。相对于传统的人才引进而言，人才引进柔性机制之下的联合体不用支付人才医疗社保等福利，也无需提供食宿条件，用人成本显著降低。此外，联合体可利用有限资金更有针对性地寻找更高端的人才提供间隙服务，提高资金的利用效率。二是建立合理的人才流动机制。建立校企人才的流动平台，打通校企对话沟通以及人才交换的渠道，建立人才在学校与企业间周转流动的长效机制。此外，对人才招聘应实行分层管理，由于高层次及创新型人才属于竞争优势理论中的高级要素，其就业面相对狭窄，流动性较差，因此有必要为其求职搭建专门平台，并协助他们申报专业技术职称和进行有关资格评定。