“以政府为中心”的社会组织繁荣策略

甘海霞

（中共福建省委党校福建行政学院 科学社会主义与政治学教研部，福建 福州 350000）

一、问题的提出

加快完善社会主义市场经济体制的过程中，优化政府职能与完善市场分工始终是治理的核心要义，以社会组织等为代表的市场主体如何既实现更为自主的发展运行，又保持社会主义特点不动摇、不改变更是重中之重。2018 年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中就政社分工明确要求“推进社会组织改革。按照共建共治共享要求，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。加快实施政社分开，激发社会组织活力”。2022 年《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》进一步明确提出，要坚持有效市场、有为政府的工作原则，坚持市场化、法治化，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，强化竞争政策基础地位，加快转变政府职能。政社分开的过程既要求进一步明确政府在国家发展中的导向性作用，也对以社会组织为代表的市场主体发展提出新要求。在“有为政府，有效市场”的基本原则下，社会组织的动力发挥强调规模性、灵活性建设，也要求政府方向性、取向性引导力的进一步加强。[1]易言之，中国特色社会主义市场经济体制下，社会组织的繁荣是助力社会发展的重要推动力，但其方向、取向和服务对象的选择，以及行为实施过程必须全面嵌入党政要素，必须以“政府为中心”展开具体行动策划，由此坚持人民至上的基本立场，实现对公共利益的全面提升。

从社会组织的基本概念来看，其指由一定数量的社会成员按照一定的规范并围绕一定的目标聚合而成的社会群体。[2]据民政部统计，截至2021 年我国已登记社会组织有90 万个，这个数量是新中国成立初期社会组织的2 万倍、改革开放初期的150 倍。而自2016 年9 月1 日《慈善法》实施以来，我国登记认定的慈善组织已超1 万个。[3]不可否认，伴随社会开放度和发达程度的不断提升，我国社会组织总体规模呈现持续快速增长态势，以《慈善法》《境外非政府组织境内活动管理法》和《志愿服务条例》为代表的管理律法出台，也表明社会组织法制体系初步建立，组织运行将更具规范性。但从社会组织的区域分布和行业覆盖来看，却呈现出区域失衡、行业失衡的典型问题，东部地区得益于更为发达的经济基础而社会组织发展迅速，中西部地区相对落后；在行业覆盖上，为民众关注和重视的教育领域，社会组织发展更为全面，而在社会福利、社会工作等领域则相对匮乏。[4]就社会组织目前的服务效力来看，数量规模的急速增长并未带来质量效果的同步提升，资金与专业人才的相对缺乏导致社会组织的专业服务能力仍十分有限，精准服务效度更无明显改善，内部治理机制也存在混乱、滞后等问题，部分社会组织甚至无法保证对公益服务宗旨的坚定遵循。为更好地服务社会主义市场经济发展，社会组织的发展目标就不能只是数量规模的持续增长，如何在壮大数量基础、覆盖更广行业领域和区域范围的基础上，更为显著地提升社会组织对公众的服务质量，更精准、更迅速地回应社会诉求，助力政府管理效力发挥和政策落实，已成为现时代社会组织发展繁荣的新目标。

更细致地说，党的二十大报告中明确提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，“健全共建共治共享的社会治理制度”，这要求社会组织既要为民众提供更为丰富的社会治理参与渠道，又要通过提升各类公共服务可及性来实现共享，这是社会组织在新时代社会治理中更清晰的定位，且已然将社会组织的政治建设、服务质量提升至新高度。这也是国家为社会组织发展、繁荣提供的制度空间。而伴随而来的治理实况却是社会组织质量水平的严重不足，“两手抓”的模糊场景无法保证社会组织对现代治理要求的有效回应。[5]尤其是社会组织数量规模迅速增长的过程中，政治监管和法律规范的相对乏力导致整个扩展呈现出“野蛮生长”特点，存在一定的乱象，与高质量发展目标存在差异。这也是社会组织发展面临的现实空间。“制度空间”与“现实空间”间的巨大落差事实上导致了社会组织发展受限，并未充分展示其服务民众的巨大潜能。新时代如何助力社会组织发展从“规模”转向“质量”？如何既保持开放、吸收与发展性，同时更契合中国特色社会主义特征？如何有效、科学地以“政府为中心”展开具体工作，构建更具中国特色的社会组织发展机理？这些均是亟待解决的现实问题。社会组织繁荣的目标设定已不再局限于数量规模的不断扩大，而在于活力维系和执行构建之间的更加平衡，由此形塑中国式社会组织持续发展模式，与国家在新时代所提出的高质量发展目标相呼应。

二、以政府为中心的社会组织繁荣要求

学界围绕国家、政府与社会组织的关系展开了丰富研究，受西方政治学和社会学相关概念的影响，形成了国家与社会组织的多元主义、法团主义等理论，就社会组织的本土化构建问题形成了系列结论与主张。[6]在关于社会组织的性质上，法团主义、多元主义主张政社分离而强化社会自主性[7]，从社会组织的功能效用上则将其界定为行政体系的延伸，[8]由此也决定了政府在社会组织发展中的主导效应。基于结构功能主义视角审视政府与社会组织的关系则更能清楚地发现社会组织“依附式”地位与功能发挥。[9]即立足社会系统的制度体系进行不同组织的功能分析可以发现，政府将根据自身利益并结合不同社会组织性质、效力进行分类管控，继而针对性地提供社会服务、满足民众诉求。如，对以工会、行业协会商会等为代表的功能性组织管控，应重在专业服务效力的提升；对城市居委会等社区性组织的管控则重在基层诉求的迅速反馈、反应与回应；以兴趣组织为代表的非正式组织则重在社会秩序的严格遵循和民众精神需求的有效满足。在这一分类管理的过程中，政府、营利组织和其他力量都将是影响社会组织发展的重要环境因子，政府将凭借制度工具通过营造符合政治预期的环境，以对目标、体制、路径模式等的干预和调控使社会组织运行发展更加契合国家意志并由此塑造合作性关系模式。可见，政府对社会组织发展事实上具有“发展”与“控制”两种需求，前者表现为政府对社会组织服务效力的依赖、社会组织自身在治理过程中的议价能力；后者则表现为政府立足国家意志和发展目标对社会组织发展进行的引导与干预。如何使社会组织发展更契合国家发展目标则是根本诉求。由此，社会组织繁荣的路径策略将主要围绕“发展”与“控制”展开，以政府为中心的社会组织模式构建需既保持对国家意志、民众诉求的充分回应，坚持人民至上，也需适应开放社会情境而包容吸收、迭代更新，保持与国际社会的充分交流。

（一）精准且专业的服务效能

社会组织是人们为了有效地达到特定目标按照一定的宗旨、制度、系统建立起来的共同活动集体，它有清楚的界限、明确的目标，内部实行明确的分工并确立了旨在协调成员活动的正式关系结构。这也就决定了社会组织有着自我必然的利益诉求和行动目标，政府对社会组织的需求建立于社会组织的社会价值创造，对其的控制则着重于利益诉求引导。结合新时代经济社会发展目标，如何保持社会组织的开放性、先进性继而始终维系向上活力是保障其社会价值创造力的前提基础，而过于开放的环境情境又不免加速思想冲击而出现认知偏差，如何通过必要的政治引导和取向管控而保持社会组织的运行秩序，则是政府管控的基本要求。[10]事实上，无论是开放下的活力维系，还是管控下的秩序保持，国家对社会组织的期许都在于更高的社会服务效力和聚合联结功能，实现多元主体的共同参与和治理实施。这主要在于，更为精细的社会分工格局下，行政部门的主要职责在于宏观引领和全局管控，相对繁杂的社会工作则有赖于社会组织所提供的更专业服务，尤其是慈善组织在聚合社会资源、链接社会力量、传递社会正能量上具有不可替代的独有优势。有效的政府管控应通过规范社会组织体制架构、人员管理、制度构建，避免其在意识形态、民族宗教等领域误入歧途，正向发挥社会组织的社会价值创造效力继而提升民众幸福感和获得感。

（二）开放且务实的学习姿态

社会组织的存续与发展植根现实社会形态，能否有效回应社会需求、满足民众诉求、实现社会发展才是检验组织运行效果的首要标准。[11]伴随外部社会环境的急剧变化，社会组织同样需要保持动态性，需要以开放的学习态度进行经验吸收和教训总结。既从不同政治制度的西方国家学习先进技术、管理理念，也从自我的实践过程中摸索社会运行规律与发展趋势，通过学习和培训塑造社会组织强大的学习能力。更为深入地说，社会组织在学习中所获取和掌握的经验、方法，又将通过后续的实践得以再次的论证和完善，助力组织运行进入新的阶段，即实践摸索将成为社会组织繁荣发展的基本前提条件。伴随我国改革开放的不断推进，最为契合的路径模式更多将出现在“下一步”规划中，“摸着石头过河”是社会组织维系自我在动态开放社会情境中不断进步的首要方法。[12]

（三）约束与激励并存的策略措施

如果说开放且务实的学习态度保证了社会组织的外部吸收能力，约束与激励并存的策略措施设计则意在实现对社会组织开放思想与行为的正向引导，继而保证开放、学习和吸收的正向效果实现。换言之，越是开放、自主的社会行动空间，越是需要政府管理部门从制度层面进行认知、取向约束和行为管理，使社会组织的变革创新、广泛吸收更具正向性、严谨性，确保社会组织管理的制度和政策体系在大胆包容和审慎严格之间保持平衡。以党建引领、登记管理、年检年报、联合执法等为主要手段的管理机制，应重在政治性约束功能的充分实现，确保社会组织运行发展的服务初衷不变、人民至上立场不改，保持活力却不陷入野蛮生长。以财税优惠、等级评估、政府购买等为手段的激励机制则意在保持社会组织活力与动力，给予其更大的资源助力和政策支持，形塑政治集权和行政性分权体制下社会组织务实性和灵活性选择的运行机制。

三、活力正向维系：“开放务实”学习态度上的社会组织繁荣路径

承上所述，高质量发展观下的当下中国社会对社会组织寄予更高期望，希望其充分发挥专业服务优势、聚合联结效能而实现多元主体在社会公共事务上的充分参与，通过保持社会组织的开放、吸收与包容性而加速社会进步。[1]在此过程中务实做派是保证社会组织社会价值创造效力的又一前提基础，无论是西方的先进技术，还是实践过程中的经验教训，只要其适合我国国情、有益于公共利益，都可成为社会组织繁荣的可选路径与模式方法，但中国特色社会主义性质又同时决定了务实做派与务实选择须遵循人民至上立场和全面服务初衷，社会组织的价值创造更应遵循全面公平惠及原则而有效缩减区域差距。由此，开放务实学习态度上的组织繁荣需强调中国叙事，遵循国家意志并着力于意识形态风险防范。

（一）学习基础上的中国叙事与中国话语

毋庸置疑，开放学习是保持社会组织先进性、发展性的基础要求，来自西方发达国家的技术创新和理念创新，可形成有效参考和启发而加速组织自我创新变革，其较为成熟的成果结论也在一定程度上减少了组织的试错成本支付。西方国家在社会组织形态、模式上的创新变革则有助于进一步丰富我国社会组织类型，可为多元社会主体参与社会治理提供更为丰富的路径渠道。无论是目前我国非政府组织的多元涌现，还是《企业所得税法》中确立非营利组织免税资格认定和捐赠免税的制度，均离不开对国际社会的参考与借鉴。[4]

但也正如分析所言，务实做派对行为真实效果的强调与关注决定了“拿来就用”的思想或行径并不可行，基于中国特色社会主义的鲜明特色，我国社会组织繁荣发展必须表现出与之相符的特性特征，必须围绕“坚持党的领导和尊重人民主体地位的有机统一，坚持以经济建设为中心和全面协调发展的有机统一，坚持摸着石头过河和顶层设计的有机统一，坚持改革发展和社会稳定的有机统一”，这一中国叙事和中国话语进行社会组织的本土特点打造。[13]更为具体地说，中国特色社会主义制度下，社会组织繁荣的前提是全面坚持党的领导，基本目标在于满足人民诉求、坚持人民至上，基本思路方法是实践过程中的机制不断完善，基本保障则是对国家目标的充分响应。社会组织的活力打造植根于人民也服务于人民，脱离了对广大人民群众诉求的有效满足，而仅就部分利益群体进行价值创造，终将有悖于国家意志而被抛弃。这也再次表明，开放学习态度上的经验、方法吸取固然是我国社会组织保持发展的方法之一，但遵循中国叙事和中国语言而展开具体活动，才是实现社会组织价值的根本基础。这也就要求，在社会组织建设发展过程中，党应进一步强化自身作为中国最大的政治优势，完善党建引领和党建工作体制，实现社会组织发展目标与国家需求的深入契合，构建社会组织党建引领体系，将党建工作融入社会组织培育、运行、发展的全过程，确保对其价值取向和目标方向的绝对把控。

（二）认知差距收缩下的国家意志精准领会

就目前我国社会组织发展情况来看，虽然总体数量规模庞大但区域失衡、领域失衡问题依然较为严重，尤其是东西部地区差距较大。究其根本，正是在于地方、部门观念差异造成了对社会组织重要性和发展方向认知的显著差别。就经济基础来说，东部地区先发展的社会环境使得民众需求更为精准和细化，其所要求的服务也更为明确和标准鲜明。由此，社会组织发展也就必然更为迅速。相对而言，中西部地区尚未形成更为细化的产业分工和服务分类，社会组织发展也就相应存在滞后性和模糊性。从领域分类来看，由于中央对教育、环保等问题的强调与关注，地方回应更为积极，由此产生的教育类、环保类社会组织也就更为丰富多元。对于中央并未着重强调的其他领域，地方重视度有限，也就相应造成相关社会组织发展不足，但这并非意味着民众对此没有诉求。

从党的二十大报告中可以看出，中国共产党从现在起的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。回应国家诉求、响应国家意志就必须首先实现地方间、部门间认知差距的缩减，领导观念、风险感知和敏感性领域控制必须更加契合国家高质量发展目标和要求标准。与此同时，应在提升治理效果、加速经济发展的基础上，大力发展新技术、新产业、新业态领域，通过夯实社会基础加大对社会组织的培训扶持力度。只有各区域各领域各部门领导干部始终保持眼光、思想的开放性，保持对社会发展趋势和动态变化的敏锐性，才能对国家高质量发展目标形成更深刻更全面的认知，也才能在提升经济基础和思想格局的前提下对社会组织繁荣形成现代化、动态化认知，加大社会组织培育发展基地建设、增加社会组织公益创投、完善社会组织培育发展基金等。在强化区域部门自身思维认知的同时，还应强化中央与地方的制度经验交流，就地方展开的实践摸索和“决策实验”及时交换信息，确保“条”和“块”间就制度环境、政策环境可始终保持动态前进态势，继而为社会组织创新发展提供更为有利的外部保障。

（三）制度权威强化基础上的意识形态管控

社会组织必须具有一定的自主性才可更好地嵌入社会而有效回应需求，政社分开的实质就是权力分开，要求“凡公民、法人或其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出”[14]，由此社会组织也才能更好地遵循社会规律而创新发展。但政府权力管控的放松也不免导致监督约束效力的同步下降，社会组织在更为开放的社会环境中将更容易受到多元思想影响而目标、初心坚守不足。加之，社会组织发展过程中本就对西方国家经验模式借鉴较多，意识形态渗透更是难以防范。繁荣社会组织必然要求其进一步开放思想、视野而积极交流借鉴，如何在其中把好意识形态关事实上就关乎法律约束和党建引领。既从律法规则层面就行为进行约束规制，也从思想认知和价值取向层面不断引导，使社会组织在开放社会情境中能始终保持谨慎性、警惕性和自省力，确保繁荣成果能为民众所真正享有。这就要求，开放学习的同时进一步强化我国社会组织管理的法律条例，完善社会组织内生、长效发展的制度和法律基础，从法治层面就社会组织安全、稳健、正向运行提供必要的制度保障。结合行政管理和党建强化，则可首先完成各级党组织的“同圈同建”，成为引领思想认知的核心力量，打造核心“红圈”层。在此基础上围绕“红圈”将各类社会组织囊括其中，实现“红圈”思想引领范围、引领对象和引领效果的精准锁定，使各级党委在社会组织发展中起到“枢纽”和思想引领作用，凝聚党建共识，发挥党建合力。

四、秩序有效构建：“约束激励”策略上的社会组织繁荣措施

中国特色社会组织繁荣离不开人民至上的基本原则和服从初衷，全面服务社会公共利益、满足群体诉求，实现社会价值红利的公平公正覆盖是基本要求，这也决定了开放学习态度的正向有效性将建立于严格执行规范之上。越是开放包容的社会情境打造，越是强调取向、态度的严格把关；社会组织越是充分地吸收与运用外部经验，也越是强调政治立场和政治追求，保持对党对国家的忠诚品格，如此也才能增强对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，固本培元、拧好“总开关”。

（一）弹性策略框架构建

开放社会环境中社会组织繁荣离不开更为自主的制度氛围，政社分离是赋能社会组织、灵活行为实施的必然前提，尤其是“去政治化”的程度将直接决定社会组织的服务效能。[15]唯有真正将社会组织发展、繁荣置于社会环境中，以解决实际问题、满足专门需求、回应社会民众为首要任务，给予社会组织更大的自主决策权和行动空间，其才能充分关联实际而务实学习、行动。但又如前述分析所言，赋能、放权和自主实施不免在开放思潮的冲击下而模糊方向，社会主义的本质与要求需要社会组织优先服务于社会民众而非利益至上，必要的制度约束和方向引导不可或缺。如果说开放态度意在赋予社会组织更大活力，政府管制则重在态度取向保障而维系社会组织运行的秩序性。活力与执行间的平衡归根结底就是“放”与“管”间的松紧度调整，立足于国家性质需要对社会组织进行必要的政治性约束而保证社会主义特色，回应社会发展需求有序同时实现功能性激励而放开思路做法。如此，社会繁荣策略的构建与实施将首先强调弹性管控框架的创新构建，以党建、制度管控为主要手段的约束机制应通过更为民主的形式嵌入社会组织运行发展的全过程，诸如注册登记、年检年报、等级评估等管控方式的实施应由政府主导，但关注重点和把控重心却优先服务于事物本身的解决而非政治要求，以政治的方式实现“去政治化”，正确处理管理和服务的关系。

（二）党建引领全过程强化

既放开社会组织的行动实施空间，又明确实现必要的政治约束而保证社会价值创造为民众所享有，坚持和完善党领导社会组织制度和社会组织党建工作体制就是核心关键。其目的并非是对社会组织发展的政治干预，恰好是边界清晰、分工明确目标下的责任有效划分，党组织指导下的社会组织开展将有效保证其服务性和人民至上，在此取向下的具体行为路径选择则可依据事物和组织本身的特性而更具灵活性。2006 年就社会组织发展运行中央就已明确下发实施意见，要求完成“两个覆盖”，一是社会组织体制架构中党组织的覆盖率；二是社会组织活动过程中党的工作覆盖率。为保证党建引领的全面性，明确提出社会组织中有党员的，要单独或者联合建立党组织；若社会组织中没有党员，则要专门派党建指导员实现工作覆盖。党建引领在社会组织中的全过程强化其实质就是监管得更为细致与具体，就重大事件、敏感事件可实时进行指导和把关，将人民至上立场时刻贯穿社会组织工作，始终保证其在多元思潮冲击下可以始终恪守初心使命。但也正如上述分析所言，赋能社会组织始终是其繁荣的基本前提，以政治方式保证“去行政化”方是有效约束的表征。那么，党建、党组织与社会组织的充分关联就并非意在实现高度政治化，而是通过党组织使公共资源更好地支援社会组织[16]，党组织在监管、引导社会组织的过程中就应少行政思维、多统筹思维，少干预行为、多服务意识，少指令下达、多建议提醒，重在增强社会组织政治合法性和多元沟通能力。

（三）分类基础上区别监管

弹性监管与激励框架的构建还强调对不同性质、类型社会组织的区别化管理，党建引领贯穿社会组织运行全过程的过程中，也可实现对不同问题的精准判断继而采取不同的约束、引导模式。政府在社会组织登记、年检等过程中具有较大的裁量灵活性，这就可依据社会组织的“风险性”实施不同策略方法，结合社会组织自身的性质特点，秉持开放务实主义精神选择更加契合的政策和策略来审慎发展社会组织，统筹发展与安全以防范化解风险。例如，对于敏感性领域的社会组织从其构建到年检年报，政府部门都可对其采取更为严格与细致的把关审核，禁止其采取直接登记的方式进行创办。而对于行业协会类、科技类、公益类、城乡服务类社会组织，由于其较少涉及政治因素可优先采取直接登记方式助力其发展壮大。分类监管既符合赋能社会组织使其更具自主性的开放要求，又能通过对敏感性领域的重点监管而减少取向偏差，来自党组织的提醒、监督与约束将更精准更明确地聚焦于取向、立场等方面，有效防范政治约束在技术、行为层面的过度干预。

（四）清晰边界脱钩不脱管

社会组织繁荣存在两个基本前提：相当的自主空间和必要的政治约束，前者意在保持组织活力，后者重在实现组织价值。政府参与其中的基本要求也就是清晰界限范围基础上的政治有效约束和行为充分激励。源自政府的管理措施应限制在意识形态和价值取向领域，坚决避免对社会组织专业化行为的干预，实现业务脱钩而思想不脱管。这就要求进一步增强社会组织的市场主体性，使其在专业领域具备更强专业话语权而完善行业制度标准构建和自律性建设，增强组织活力、价值创造力而充分发挥行业引领效力。对于政府部门而言，就社会组织的形态架构、行业制度构建和专业标准创新，其应绝对放手而“去垄断化”，在更为开放包容的社会情境中，“一行多会”的社会组织形态理应得到支持，政府应给予行业协会商会更大自主行动空间。在意识系统领域的“不脱管”则仍需回归对原则性问题、敏感性问题的严格把控和密切监督，通过分类支持策略用好社会组织准入门槛和监管范围，以实现培育和监管的动态平衡。

（五）前置身份审查灵活过程监管

社会组织活力与秩序间的动态平衡要求决定了政府监管应重在预防而具有适度前置性，通过事前身份的严格审查首先把好取向价值观，确保社会组织后续发展的健康、正向。而在事中、事后监管上则应做好潜在风险危机的及时预警和有效防范，通过年检、评估等环节防患于未然，对意识形态领域的偏差错误及时消解。在更为开放的社会环境中，“一行多会”的模式日益普遍，而对于政府而言则应在组织设置前期就其成立宗旨、发起人构成和预期活动范围、活动能力进行严格审查审核，及时排除政治上风险较大和政治不合格者，避免其后续行为对社会秩序的干扰。这也可借助大数据技术，构建社会组织管理信息系统、国家社会组织法人库，并将严重违法失信名单和异常名录进行登记，构建相关数据库以供日后管理参考。在事中、事后监管中，就意识系统领域的问题可通过成立的专门的党组织实施进行，专业问题则可委托更为独立和专业的第三方监管机构进行。结合社会组织的不同性质和特点，政府监管方式也可灵活创新，增加诸如信用监管、分类监管和抽查等创新方式，既节省成本又确保对不同社会组织敏感问题的有效覆盖。