农业农村现代化视域下农牧民养老保障机制创新探赜——基于阿拉善盟的考察

杨丽萍（仲恺农业工程学院 马克思主义学院，广东 广州 510275）

一、引言

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，要“着力解决好人民群众急难愁盼问题……扎实推进共同富裕”。[1]明确提出解决人民面临的急难愁盼问题依然是党的工作的重中之重。养老保障作为社会保障的重要组成部分，直接关系到社会的稳定与发展。因此，推进农村养老产业和事业发展，既是我国经济与社会协调、可持续发展的必然要求，也是实施乡村振兴战略的基础环节，更是补齐民生短板，实现高质量发展，实现“小康路上一个都不能少”美好目标的必然选择。但是从目前来看，我国农牧区正在或将长期面临养老难题。据2020 年第七次全国人口普查数据显示，我国农村60 岁、65岁及以上老年人口的比重分别为23.81%、17.72%，比城镇分别高出7.99%、6.61%[2]，农村已进入中度老龄化社会，预测到2028 年，农村老年人口比重将突破30%，提前进入重度老龄化阶段[3]，农牧区老龄化形势颇为严峻。与此同时，突发的公共卫生事件给中国经济乃至世界经济带来了很大的不确定性，也不可避免地影响到中国农牧区的发展。那么，在此背景下，如何进一步“发展多层次、多支柱养老保险体系”，提高农牧民的生活品质，让农牧区老年人能够“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”，不但关系到中国经济和社会的稳定发展，而且也关系到农牧民美好生活的实现。

二、重大意义：维持社会稳定、保护生态环境、维护社会公平

阿拉善作为我国北方重要的生态安全屏障，在牢牢抓好生态保护建设的基础上实施农牧民养老保障措施，对提高老年农牧民的生活质量，维持社会稳定，保护生态环境，维护社会公平都具有特殊的意义。

（一）农牧民养老保障是社会发展的稳定器

随着我国经济的快速发展，城乡差距不断缩小，但农村牧区的社会保障仍然存在着严重的缺失。因此，建立健全农牧民养老保障制度，满足老年农牧民的基本生活需求，促进农牧民的脱贫致富，维护社会的稳定和谐具有重要的意义。首先，建立健全农牧民养老保障制度有利于农牧民生活质量的提高。从目前来看，老年农牧民主要依靠退休金、家庭赡养和个人积蓄维持老年生活。但是，在广大的农牧区，由于存款储备不足、未交社会养老金等原因，绝大多数老年农牧民面临着巨大生活压力。而建立健全农牧民养老保障制度，不但可以为老年农牧民提供可靠的收入来源，缓解生活压力，而且可以提高他们的生活质量。其次，建立健全农牧民养老保障制度有利于促进农牧业农牧区现代化和农民科技创新。随着我国农业农村现代化的大力推进，农牧民的教育水平和生产技术水平不断提高。但是，由于缺乏养老保障，农牧民的人口流动问题相当严重。而建立健全农牧民养老保障制度，可以让农牧民获得稳定的收入和美好的生活，从而减少人口流动，提升他们生产的积极性和创新能力。最后，建立健全农牧民养老保障制度有利于促进社会和谐稳定。农牧民作为我国最广大的人口群体，在社会、政治和经济各个方面发挥着极为重要的作用。而建立健全农牧民养老保障制度，可以让老年农牧民摆脱贫困，维护社会稳定和谐。总之，建立健全农牧民养老保障制度既可以提高农牧民的收入水平和生活质量，也可以促进城乡一体化发展和社会公平正义，不断推进中国农牧业农牧村现代化的进程。

（二）农牧民养老保障是保护生态环境促进农牧业发展的重要举措

阿拉善盟作为我国沙尘暴的主要发源地之一，由于三大沙漠贯穿全境，导致植被稀疏，生态脆弱，形成了十年九旱的典型干旱荒漠特征。全盟27 万平方公里土地只有三分之一是荒漠半荒漠草地，可以用来适度放牧和耕种。在过去的几十年时间，由于气候干旱少雨等因素的影响，以及人们长期超载过牧、乱砍滥伐等严重破坏，导致草场沙化、植被退化、生物多样性减少，再加上风沙、虫害、鼠害等各种灾害频发，草原逐渐丧失了自身的调节功能，政府不但提倡退牧还草，而且禁止在退化草场上放牧。土地、草场作为农牧民重要的生产资料和生活资料，原本是农牧民传统养老的重要保障。但由于退牧还草，失去了此项功能。那么，肩负着保护生态环境、守护祖国边疆重任的农牧民，怎样才能实现生态治理、植被恢复、生活安定呢？ 顾名思义，建立健全基本的养老保险、养老补贴政策，不仅可以保障农牧民晚年生活安定幸福，而且能够提高他们对于生态环境的保护意识。首先，建立养老保障体系可以促进农牧民保护生态环境的积极性。生态环境是农牧民群众的生产生活所依托的基础，建立养老保障体系可以激发农牧民群众保护生态环境的主动性和积极性。在养老保障体系的基础上，政府可以出台一系列如提供人工栽培恢复草场等环保技术指导鼓励农牧民参与生态环境保护，并且对于生态环境保护突出的农牧民提供一定额度的奖励，不断增强农牧民保护生态环境的主人翁责任感。其次，建立健全的农牧民养老保障体系可以促进农牧业的发展，进而推动经济的全面发展。农牧民作为农牧业经济的中坚力量，在农牧区的经济发展和社会稳定方面发挥着重要的作用。而建立健全养老保障体系，有利于提高农牧民的生活保障，进而提高生产的积极性。例如，阿拉善农牧民发展白绒山羊和双峰驼等生态畜牧业等产业，不但有效促进了农牧业的发展，而且推动了整个区域经济的发展。

（三）农牧民养老保障是老年人分享经济发展与实现人生价值的前提

老年农牧民作为人口的重要组成部分，保障其晚年生活的品质，是经济社会发展不可或缺的一部分。因此，建立健全农牧民养老保障制度体系，是老年农牧民充分享受经济发展和实现人生价值的重要前提。首先，有助于老年农牧民充分享受经济发展的成果。当前，中国经济持续快速发展，为老年农牧民提供稳定的收入来源，使他们有机会分享经济发展带来的丰硕成果，安享晚年生活。其次，有助于老年农牧民人生价值的实现。老年农牧民丰富的人生经验和人生智慧在家庭和社会中具有不可替代的作用，是年青一代不再重蹈覆辙的法宝。但如果缺乏良好的社会养老保障制度，老年农牧民在晚年可能会受到贫穷的困扰和疾病折磨，无法充分发挥他们的“人生导师”作用。而建立健全农牧民养老保障制度，不仅可以让老年农牧民远离贫穷和病痛的困扰，还可以让他们继续参与社会和家庭中的各项活动，实现更多的人生价值。最后，有助于促进社会的和谐稳定发展。老年农牧民是社会财富的创造者，保障他们的基本生活需求，可以使他们更安心、更自信地积极参与社会活动，为社会的发展和进步贡献自己的智慧和力量。因此，建立健全农牧民养老保障制度既可以让农牧民在晚年安享应有的尊严和安宁，也可以让他们获得家庭和社会更多的关爱和扶持。总之，建立健全农牧民养老保障体系不仅可以促进社会的稳定，保护脆弱的生态环境，而且可以让老年农牧民充分享受经济发展带来的人生价值的实现，保证社会公平正义。

三、形势与挑战：社会环境的变化与农牧民传统养老的瓶颈

作为人口大国，中国农牧区日益进入老龄化社会，农牧民养老问题刻不容缓，虽然传统的养儿防老、以地养老、社会养老、国家养老、村集体养老等农牧民养老方式各有其优点。但是，随着农牧区人口老龄化剧增，农牧区经济发展水平落后、养老基础设施滞后、社会治理能力和公共服务水平低下等问题，给农牧区应对人口老龄化带来更严峻的挑战。

（一）老龄人口剧增

根据国际标准：“当一个社会60 岁以上人口比例达到10%或65 岁以上人口占7%时可被认定进入老龄化”[4]。截至2020 年底，阿拉善盟共有户籍人口19.14 万人，其中城镇人口12.07 万人，占户籍人口的63.1%；乡村人口7.07 万人，占户籍人口的36.9%；60岁以上户籍老年人3.47 万人，占全盟户籍总人口的18.1%；80 岁以上老年人0.41 万人，占60 岁以上老年人口的12%[5]，早已超越国际老龄化标准。另外，农牧区老年人平均寿命延长和低生育率，也加剧了农牧区人口老龄化趋势。虽然我国在2021 年已全面放开三孩政策，但并未提高我国低生育率的趋势，这种低生育率与老年人口长寿的此消彼长的局面，加速了农牧区人口老龄化。

（二）养老资源不足

在农牧区基本生活和医疗卫生服务水平不断提高和农牧区人均寿命不断延长的双重作用下，农牧区老龄化人口加剧了对养老资源的需求，造成了农牧区面临严重的养老资源不足等问题。首先，财政供给不足。虽然大部分农牧民享有和其他公民同样的养老待遇，拥有领取社会保险福利的权益，但面对基数庞大的农牧区老年人口数量以及巨大的城乡社会保障差距，导致国家财政在农牧民养老方面供给明显不足。其次，养老机构市场化偏低。虽然随着市场经济的深入发展，我国养老主体逐渐向社会开放，促进了养老机构市场化，但由于农牧区养老存在着成本高、风险大、发育不足等缺陷，对能满足农牧区老年人养老的需求的覆盖率极低。据国家统计局数据显示，截至2021 年底，全国共有养老机构4 万个，养老服务床位达813.5 万张。但对于中国2.64 亿的60岁以上人口，只是杯水车薪，而在偏远的阿拉善盟，养老资源更为稀缺。第三，公益性养老发育不全。公益性养老机构因资金匮乏等原因而发育不健全，而农牧区集体养老作为家庭养老的缩小版，也因村集体资金缺乏而无力承担起农牧区的养老。总之，处于乡村振兴初始阶段的农牧区，养老资金、养老主体等各种资源尚未被充分挖掘，导致现存农牧区养老资源明显不足。

（三）养老主体缺失

一直以来，我国广大的农牧区实行“家庭养老为主体、土地养老为基础、集体养老为辅助、国家和社会养老为补充的养老方式”[6]。但是，随着越来越多的农牧区年轻人外出，又无外来人员或机构进入的状况，出现了老年人居多的“空心镇”“空心村”。而大量农牧区青年人入城工作后不愿再回苏木（镇）、嘎查（村），与留守农村牧区的老年人相隔两地，导致农牧区子女在老年人养老中的责任缺失，既缺乏对老年农牧民的赡养照顾，又无法满足老年农牧民的精神需求；既缺乏对老年农牧民丰裕的物质支持，又无法提供温情的人文关怀，使传统的家庭养老模式备受冲击。因此，单纯依靠子女解决农牧区老年人的养老问题越来越不具备现实可行性。

总之，随着农牧区人口老龄化加速，面对国家无力单独承担数量庞大的农牧民养老、经济落后的农牧区无法吸引营利性养老机构驻入、而传统的家庭养老模式又日显力不从心等问题，农牧民养老问题刻不容缓。

四、对策建议：资源盘活与优化配置，建立多层次、多支柱养老体系

党的十九大提出了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴战略总体要求。全面推进乡村振兴战略，就是要实现好、维护好、发展好最广大农牧民的根本利益，紧紧抓住农牧民最关心最直接最现实的利益问题。但如何缓解农牧民急难愁盼的根本利益问题呢？ 其中之一就是健全养老服务体系，提高公共服务水平。

（一）大力发展农牧业农牧区现代化，提高农牧民自我保障能力

农牧民作为农村经济的中坚力量，对农牧区的经济发展和社会稳定起着重要的作用。而农牧民的家庭收入直接关系到老年农牧民的养老质量。因此，采用现代化的管理方式，提高农牧民的收入水平和生活质量，不但可以从根本上解决农牧民的养老问题，而且可以推进农牧业农牧区的现代化。首先，盘活农牧区资源要素。一方面，坚持城乡要素双向自由流动，鼓励城市资本、技术、人才下农牧区，深化农业供给侧改革、农村土地“三权”分置改革、农牧区集体经济产权改革等等，另一方面，盘活农牧区用地、空闲宅基地、闲置住宅、农场、牧场及各种人力、山水林木等各种潜在资源，为实现城乡融合发展、农牧区“资源养老”奠定坚实基础。其次，优化农牧区资源配置。为应对城乡不平衡发展而带来的一系列社会治理等问题。一是要有效整合农牧区各种土地资源、集体经济、人力资源等多种要素；二是要下沉公共服务资源兜底、下放各种资本要素到农牧区，构建多层次农牧区养老保障体系、创新多元化养老服务模式；三是要鼓励城乡资本技术双向自由流动。总之，将多种农牧区自身资源盘活与优化利用，不但提高了农牧民的生活质量与水平，为农牧民养老提供了自我保障能力，而且为推动农牧业农牧区现代化奠定物质基础。

（二）加速实现城乡统筹发展，完善社会养老保险制度

习近平总书记在《完善覆盖全民的社会保障体系 促进社会保障事业高质量发展可持续发展》这篇重要讲话中指出：“区域不平衡的问题还没有从根本上解决，要加快实现基本养老保险全国统筹”[7]。实现城乡统筹发展，就是要推动城乡互动、以工促农、以城带乡、城乡协调发展，摒弃旧的“重城市，轻农村”的发展观念，统筹城乡在养老保险制度上的策略，进行城乡养老保险制度有效对接。首先，推进农牧区社会保险纳入法治轨道，以公平公正为核心且以分段计算为基础完善衔接标准和社保争议处理程序，加强农牧区社会养老保险法律制度建设；其次，提高农牧区社会养老保险档案管理工作水平，优化农牧区社会养老保险筹资机制，加强农牧区社会养老保险管理的风险防控，充分健全农牧区社会养老保险管理机制。再次，提高农牧区中青年的持续参保意愿。鼓励旗（县）、苏木（镇）、嘎查（村）办企业，并自觉参保，提高工作人员、流动人口的养老保险参保率，不断夯实农牧民社会养老保险的参保意愿。最后，加快农牧区养老统筹的步伐，加强对基金收支风险的防范、养老保险基金投资的安全保障和养老保险基金的监督管理，以实现农牧民养老保险基金保值增值。

（三）传承孝道文化增强家庭纽带作用，提高家庭养老能力

古人云：“天下将兴，其积必有源。”一个民族只有归属到与其祖先和血缘相关联的存在结构之中，才能开拓出自己的生存空间，并锻造和升华出笃定的独特品性。其中，孝道文化是中华文化几千年来的传统美德，血缘关系的纽带决定了子女长大后对父母有赡养的义务，家庭养老必将在很长的一段时间内成为农牧区老年人养老的首选方式。但是，受到市场经济文化的影响，使当今社会在赡养老人方面观念不断淡化。因此，要加强孝道文化在家庭纽带中的作用，不断提高家庭的养老能力。

（四）构建农牧民养老保障体系，补齐农牧区基本养老服务短板

为深入贯彻习近平总书记关于积极应对人口老龄化国家战略和乡村振兴战略的重要指示精神，应坚持城乡统筹、区域统筹，推动基本养老服务资源向农村地区倾斜，实现城乡区域基本养老服务均等化。首先，加强农牧区养老设施建设。健全旗（县）、苏木（镇）、嘎查（村）三级农牧区养老服务网络，着力增强旗（县）级养老机构的失能照护服务能力；加强农牧区养老服务与乡村振兴战略，切实发挥政府的主导作用，积极推进以苏木（镇）或老年人聚集区的综合性养老服务机构建设，推动在苏木（镇）建设具备全托、日托、上门服务等综合功能的养老服务中心；鼓励社会力量在农牧区投资兴办面向失能、失智、高龄老年人的医养结合型养老机构。另外，加强基层党组织的领导作用，继续推广“党建+农村养老”经验，发挥村民自治组织和其他社会组织的自我管理功能，形成农牧区养老服务合力，提升养老服务品质和质量。其次，发展农牧区养老服务。进一步完善服务管理机制，提升农牧区养老服务的覆盖面。探索通过政府购买服务的方式，设立农牧区公益性岗位用于养老服务。将符合条件的进城老年农牧民纳入居住地政府购买居家养老服务范围，予以政府补贴。加强农牧区社区综合服务设施建设，整合养老资源、公共文化、医疗卫生等公共服务设施，为老年人提供综合性服务。推动构建苏木（镇）牵头，嘎查（村）委员、老年人协会、低龄健康老年人、农牧区留守妇女、村干部、党员、志愿者等广泛参与的农牧区互助养老服务的新格局。加强农牧区留守老年人关爱服务体系建设，培育农牧区老年人社会服务组织，强化农牧区老年人社会支持体系建设。

五、小结

农牧区养老保障机制是积极应对人口老龄化国家战略的重要手段，党和政府历来高度重视农牧区养老问题，并从顶层设计的角度积极应对农牧区人口老龄化。但长期以来，我国农村人口老龄化呈现出基数增大、速度加快、城乡倒置、家庭空巢化加剧、未富先老等特征。乡村振兴战略为农村养老服务提供了重要的发展契机，相关模式创新不断涌现。阿拉善盟作为农民和牧民相交融的少数民族聚居地，由于特殊的生产方式、经济结构、文化习俗、生活方式、收入状况，其社会养老保障机制的建立健全关系到社会主义新农牧区建设以及民族团结和边疆稳定。因此，针对阿拉善农牧民养老保障理论研究相对滞后、模式相对单一、经验相对不足，制度相对脱节等问题，积极探索与“后小康时代”农牧民养老保障制度相适应的解决农牧区养老保障问题的长效机制，构建主体多元、服务专业的农牧民养老保障体系，不仅可以有效提升农牧民的生活品质，实现农牧民对美好生活的向往，而且为扎实推进农牧民共同富裕奠定基础。