全域旅游背景下海南民族地区区域旅游合作的可行性分析及推进策略

谢 瑚，王 珏

（海南开放大学科研管理处，海南 海口 570208）

2017年2月海南省根据本省的省情，提出了创建“全域旅游示范省”［1］，成为全国首个以全省作为一个大区域来进行整体规划的“全域旅游示范省”。《海南自由贸易港建设总体方案》明确提出，到2025年海南要“创建全域旅游示范省”。2023年1月，《海南全域旅游示范省创建三年行动方案（2023-2025年）》正式印发，这标志着海南省旅游业即将迎来新的发展机遇。海南是一个多民族聚居的省份，黎族、苗族、回族为世居民族，其中黎族是海南岛上最早的居民。本文所谓的海南民族地区是指少数民族聚居的海南岛中、南部6县3市（即乐东、陵水、昌江、保亭、琼中、白沙6个民族自治县以及东方市、五指山市和三亚市）连片地区。它集革命老区、民族地区、贫困地区、水源涵养区和生态保护核心区于一体。虽然拥有优越的生态环境资源，但产业单一、基础条件薄弱，经济发展比较缓慢，至今还属于经济欠发达地区，成为制约海南省乡村振兴的主要短板。旅游产业还比较落后，不仅无法满足游客多目的地旅游的需求，也不能适应海南自由贸易港建设和全域旅游示范省创建的要求。为此，探究海南民族地区区域旅游合作的可行性，以及推进区域旅游整合发展的策略是一个亟须解决的命题。

一、海南民族地区区域旅游合作的可行性分析

区域旅游合作是指区域内不同地区之间的旅游经济主体，将资源在地区间进行重新配置和组合，以获取最大的经济效益、社会效益和生态效益［2］。要实现区域旅游合作必须具备四个基础条件：一是旅游资源具有丰富性和互补性，以便发挥旅游资源的整体效应与互补效应；二是区域之间的交通联系要具有便利性与通达性，以方便游客在区域间流动；三是旅游形象具有差异化与互补性，能满足游客多目的地旅游的需求; 四是区域内不同地区客源市场具有异质性，以降低内部竞争的风险［3］。

（一）旅游资源空间分布

海南民族地区所拥有的得天独厚的生态环境资源和民族文化资源，是区域旅游合作异常珍贵的本底资源。林丹等［4］参考乡村旅游资源分类标准（GB/T 18972－2003）将海南省1284个3-5级乡村旅游资源点划分为生物景观、地文景观、建筑与设施、水域风光和遗址遗迹5个主类和19个亚类。在民族地区（9市县）主要分布有地文景观类（五指山市）、水域风光类（陵水、琼中）。

通过整理海南民族地区旅游单体数据，得出区域内（9市县）共计有A级景区36处，其中3A级以上31处，全省仅有的6个5A级景区均在该区域内；椰级乡村旅游点107个，其中3椰级以上71个；热带雨林国家公园7个片区、国家级自然保护区11个，省级自然保护区13个，国家级非物质文化遗产23项，国家级湿地公园3个。黎族纺染织绣制作技艺于2009年10月申遗成功，并被联合国列入“急需保护的世界非物质文化遗产”名录。迄今，该区域拥有全国乡村旅游重点村12个，全国乡村旅游重点镇（乡）2个；中国少数民族特色村寨19个；中国美丽休闲乡村7个（见表1和表2）。值得一提的是，2019年1月国家批准设立的海南热带雨林国家公园覆盖了该地区8个市县的大部分区域。

表1 海南民族地区9市县旅游景区（点）及饭店（民宿）数量分布

表2 海南民族地区9市县旅游资源数量分布

从整体上看，海南民族地区的旅游资源非常丰富且集中，特别是自然旅游资源，不仅类型全、数量多，而且品质高。除了三亚市在A级景区、星级饭店和乡村民宿上拥有绝对优势外，其他8市县的旅游资源分布比较均衡。各地间的旅游资源虽然具有相似性，例如热带雨林森林资源、黎苗族文化资源等，但在旅游资源的类型上各市县间还是有一定的差异性，比如雨林中的自然生态景观具有多样性，黎族的五个支系以及苗族的地域文化不同，民俗风情也有一定的差异［6］。总之，海南民族地区的旅游资源虽然在内部具有一定的竞争性，但也有较强的互补性，可以通过区域资源的整合开发，发挥其整体规模效应。

（二）客源市场空间结构及分布

从往年官方公布的信息来看，海南的外国游客来自世界五大洲、30个以上的国家和地区［5］。携程数据显示，2023年3-4月，海南入境游订单量环比增长87%，海南境外客源地主要分布在东南亚、美国、英国、澳大利亚等地［7］。

网络关注度空间分布与旅游实际客源市场空间分布大体一致［8］，因此，可选取百度指数这一网络关注度指标对旅游客源市场的时空分布进行研究［9］。本研究采集并整理2023年1月1日至6月27日间“海南旅游” “三亚旅游” “保亭旅游” “五指山旅游” “陵水旅游” “乐东旅游” “白沙旅游”（仅能采集到这6个民族市县）的网络关注度数据，并按照省份维度分析空间分布状况，结果如表3所示。从表中可以看到，海南省区域内部的客源只流向5个市县，而没有流向三亚市, 说明海南本地游客更钟情于生态旅游和民族文化风情游，而不是滨海游。6市县在岛外市场上具有一定的相似性，广东、江苏、河南、河北、山东是6市县的共同客源市场；但6市县的岛外市场又有一定的差异性，例如三亚旅游业对湖南、湖北、安徽市场具有优势，保亭县和陵水县则在北京、上海、广东市场优势明显，而五指山则在辽宁、黑龙江和山西市场具有较高的关注度。值得注意的是，海南旅游市场对我国西北地区还缺乏吸引力，但也是一大潜在市场，需要加强旅游合作，共拓这些区域的客源市场。

表3 2023年1月1日至6月27日海南民族地区主要旅游目的地网络关注度省域排名

（三）游客感知形象

通过收集并整理2018年1月1日至2023年6月30日游客在国内最具影响力的旅游平台小红书网、携程网上发布的海南民族地区9市县旅游游记各50篇，然后应用文本挖掘软件（ROST CM6）分析9市县的旅游形象，结果发现：海南民族地区中的三亚、陵水以滨海旅游景观的游览和海上娱乐体验给游客留下深刻印象；五指山、保亭、琼中、白沙、乐东则由于拥有热带雨林国家公园优美的自然风光和丰富的生态资源，因此它们的旅游形象有较强的相似性。另外，五指山的森林旅游和漂流探险，保亭的森林康养、温泉休闲度假以及白沙、琼中、乐东的徒步、爬山生态旅游又各有一定的地域性，因此，在发挥整体效应的同时，还可以减少地区内部的竞争性。在民族文化旅游形象方面，琼中、保亭的苗族文化、区域内五个支系的黎族民俗文化，特别是东方、昌江的原始黎族村落对游客均有较强的吸引力，可以联合打造区域整体的文化旅游形象。

（四）区域旅游交通状况

海南建省以来，特别是近二十年来，基础设施得到不断改善，全省已经形成了一个较为完善而便捷的海陆空立体交通网络，为游客到海南旅游提供了交通保障。岛内现已形成了环岛高铁、三纵三横高速公路网，实现了环岛高铁化、“县县通高速”。其中，海三高速、万洋高速、山海高速、儋白高速已经深入到了中部民族地区核心区，并与环岛高速接通。值得一提的是，2023年2月28日开工的琼中县什运至白沙县元门高速公路及其连接线项目，更是把白沙县、琼中县、五指山市3个市县连接起来，并与儋白高速、万洋高速连通。工程建成后将大大改善中部民族地区的交通条件，增强海口、三亚、儋州等中心城区对中部民族地区的经济带动和辐射作用，促进山海旅游资源整合开发和互动发展，带动沿线乡镇区域一体化发展，为海南民族地区创建全域旅游示范区提供重要支撑。另外，2023年底即将开通的环岛旅游观光公路，也将为滨海的民族市县（陵水、乐东、东方、昌江）的旅游业发展带来重大机遇。2023年7月启动前期调研工作的自贸港重大项目（国家发改委公布）———海南环热带雨林国家公园旅游公路及入口社区项目，全长463公里，将儋州、陵水、保亭、琼中、三亚、乐东、东方、昌江、白沙等9个市县串联起来，对完善海南路网建设、加强生态环境保护、促进民族地区全域生态旅游发展具有重要意义［10］。

总之，随着民族地区旅游交通不断得到优化和完善，时空距离不断缩短, 大大方便了旅客出行和开展旅游活动，从而为民族地区区域旅游合作提供了必要的基础条件。

（五）良好的政策支持

良好的政策支持是推进民族地区区域旅游合作的内生动力和基本保障。2020年6月，中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》（以下简称《方案》）中把旅游业确定为海南建设自由贸易港重点发展的三大现代产业体系之一。《方案》指出，要大力发展特色旅游产业，培育新的旅游业态和新的模式，重点推动产业集聚和结构调整升级、增强金融对产业方面的服务和支持力度；强化土地、投资环境、人才建设方面的保障措施等。同时，打造全域旅游示范省。随着《海南省入境旅游市场开拓扶持办法》的出台，以及入境旅游免签政策扩大到59国，境外游客入境将更加便利。就全省来看，当前海南的旅游经济正呈现出政策机遇与市场需求双重驱动的发展态势，既有国家层面的乡村振兴战略的推动，又有海南自贸港建设的政策支持，更有国内外游客对生态旅游和多目的地组合式区域旅游的强烈需求，有力地推动海南旅游业的发展。政策和市场环境形成了有利于海南旅游业发展的外部条件。就民族地区来看，按照《海南省乡村旅游总体规划》中的“百镇千村”总体思路，2016年投入895.46亿元开发的一批风情旅游小镇和一系列乡村旅游项目，就有不少黎村苗寨，从而扩大了民族地区乡村旅游产品的知名度。在招商引资方面，省政府引导并鼓励社会资本向民族地区聚集。例如，2023年5月4日，海南旅投同康泰旅游、东方俄贤岭景区签署股权收购协议，共同开发东方俄贤岭景区及周边自然资源，发展多业态旅游，为海南西部民族旅游开创新局面［11］。

综上所述，海南民族地区9市县空间距离邻近、旅游资源互补、旅游形象相似，再加上旅游交通不断完善以及政策的强力支持，具备了实施区域旅游合作的基础条件。因此，从区域的整体利益出发，通过资源共同开发和市场共享，增强区域整体竞争力, 可望促进区域旅游一体化发展。

二、海南民族地区区域旅游合作的必要性分析

海南民族地区虽然拥有丰富的旅游资源，但由于行政区划的约束和限制，各市县间缺乏深度合作，导致资源的低水平重复开发建设时有发生，造成资源的浪费和生态环境的破坏，旅游业也没有得到很好的发展。因此，海南民族地区有必要借助创建“全域旅游示范省”和建设海南自由贸易港的大好时机，积极推动区域旅游合作，把区域内各市县作为一个整体，通过统一规划、共同开发，实现功能互补、互相促进、共同受益，提高区域旅游产品的吸引力和知名度，增强区域旅游产业的整体竞争力。

（一）创建“全域旅游示范省”的必然要求

2016年12月出台的《海南省创建国家全域旅游示范区工作导则》（简称《导则》）提出到2018年年底，实现全域景观化、景区内外环境一体化、市场秩序规范化、旅游服务精细化，构建起富有海南特色的旅游产品体系，基本形成“点、线、面”全面发展的全域旅游格局，全省18个市县都建成全域旅游示范区，并通过验收。但实际上，直至2022年11月，才先后有两批共6市县、4区获评“省级全域旅游示范区”。其中，民族地区只有五指山市获评。2021年7月颁布的《海南省“十四五”旅游文化广电体育发展规划》把目标调整为：到2025年“力争全省除三沙市外18个市县中的70%（即13个市县）成功创建全域旅游示范区”。这说明“全域旅游示范区”的创建工作面临着很多预想不到的困难。今年1月，《海南全域旅游示范省创建三年行动方案（2023-2025年）》正式印发，这标志着全域旅游示范省创建三年行动计划正式启动。

全域旅游需要对区域内的经济社会和环境资源进行有机整合与统筹配置，打造全景化的系统旅游空间，为游客提供全时空和全过程的体验产品，满足游客的全方位体验需求，实现旅游业发展模式的转型升级。因此，创建全域旅游示范省是一项综合性强、关联度大的系统工程。然而，从总体来看，海南民族地区经济社会发展水平还相对较低，各市县单打独斗很难实现“全域旅游示范区”的既定目标，只有走大旅游、大交通、大文化的路子，打破条块分割的封闭格局，通过区域旅游合作，联合投资、联合建设、共同受益，民族地区的全域旅游才能真正发展起来。

（二）实现民族地区旅游业优先发展的客观要求

海南民族地区正好位于生态保护的核心区，是海南省生态建设的重点区域。作为旅游资源富集的限制开发与禁止开发的贫困山区，决定了海南民族地区不可能搞大工业以及规模化的大农业。同时，由于专业人才匮乏，不足以发展高科技产业。在这样的背景下，要充分发挥民族地区自身的比较优势，只能依托丰富的旅游资源，选择生态旅游经济发展模式。因此，优先发展旅游业是海南民族地区的较优选择。《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》中明确提出，要把海南建设成为世界一流的海岛休闲度假旅游目的地、全国生态文明建设示范区，使海南成为全国人民的四季花园。要实现这一目标，首先必须要保护好海南的生态环境，因为海南民族地区的生态环境状况直接影响到全岛经济的可持续发展。因此，海南民族地区在发展旅游业的过程中，为了避免旅游资源的低水平重复开发、过度开发，造成资源的破坏和浪费，必须打破行政区域的界限，开展区域旅游合作。

（三）满足海南民族地区旅游经济转型升级的迫切需要

旅游业具有较强的关联带动作用和乘数效应。近十年来，海南民族地区都将旅游产业作为优先发展的主导产业，在脱贫攻坚战中实施的“旅游扶贫工程”也取得了显著成效。但总体来看，除了三亚市外，其他8市县的旅游产业还处于初级发展阶段，旅游接待总量偏低（见表4），规模效益还没有真正发挥出来。近三年，由于新冠疫情的影响，旅游业受到了重创。今年1至5月，海南的旅游业实现了“开门红”，接待旅游人数和旅游总收入都得到了恢复性的增长，甚至大大超过了疫情前的2019年同期水平（见表5）。但值得注意的是，与2019年同期相比，今年1至5月的入境过夜人数和国际旅游收入出现了断崖式下跌，分别出现了-79.9%和-88.1%的增长［5］。这说明我们的复工复产还面临着巨大的压力。海南旅游业的发展现状跟国际旅游岛和自由贸易港对旅游产业的要求还相距甚远。在目前国内外宏观经济背景下，在我国启动“国内国际双循环”新发展格局中，海南民族地区通过区域旅游合作，把潜在的民族文化资源优势和生态资源优势转变为现实的经济竞争优势，促进旅游经济的转型升级和高质量发展就显得非常必要，也非常迫切［12］。

表4 2023年1～5月海南各民族市县接待过夜游客统计表

表5 2018年以来海南接待旅游人数和旅游收入情况

三、海南民族地区区域旅游合作的推进策略

在创建“全域旅游示范省”的背景下，海南民族地区区域旅游合作空间大，合作领域广，包括规划、公共基础设施建设、旅游服务设施建设、资源保护与开发、精品旅游路线的串联、差异化旅游产品开发、区域品牌共建、对外宣传、人才培养和人员培训等。要实现这些领域的合作，光靠民间和企业的自发行动是远远不够的，必须有内外部因素的强力推动。市场需求是最重要的外因，游客多目的地旅行需求是促使区域旅游合作的直接动力，而各级政府则是推动区域旅游合作的内因。在市场需求的拉动下，政府部门应顺势而为，采取有效的措施和策略积极稳妥、有序地推进区域旅游合作向纵深发展。

（一）搭建合作平台，构建合作机制

区域内各市县相关部门以及各市场主体开展旅游合作活动、谋划和商讨具体合作事项、互通信息，都需要有一个常设的合作平台，包括组织机构、行业论坛、区域门户网站、联席会议、旅游联盟等。合作平台的搭建需要突破行政区划和体制上障碍，可尝试在大旅游区域（旅游圈）的框架下，组建旅游集团联盟。合作机制包括区域旅游合作动力机制、协调机制、旅游资源整合机制、执法联动机制和利益机制。后者还包括利益共享机制（涉及信息共享、交通共享、市场共享、人才共享）、利益约束机制、利益分配补偿机制。高效运行的合作平台、健全且有效的合作机制是区域旅游合作的基础和保障，必须予以高度重视。

（二）政府牵头，积极引导

区域旅游合作是一项综合性强、关联度大的系统工程，它涉及多个利益主体，需要协调好它们的利益关系。除三亚市外，目前海南民族地区8市县均属于经济欠发达地区，市场组织发育严重不足。在发展旅游产业的过程中，地方保护倾向比较明显，各自为政和恶性竞争现象时有发生，特别是地方利益至上的政策导向使得雷同的旅游项目在区域内盲目重复建设而导致建设资金和旅游资源浪费的现象还不能完全杜绝。因此，必须要有政府牵头，把政府部门、社会组织、企业组织、高校组织起来，成立民族地区区域旅游合作组织，全面负责民族地区区域旅游的整体规划、建设、管理与协调工作，营造一个不同利益主体共享的政策环境。通过政策激励机制促进旅游企业间合作，实现旅游业务在地区间无缝对接，扩大旅游企业规模，壮大区域旅游合作的市场主体。通过多种形式引导社会组织、科研机构为民族地区提供人力、智力支持，扩大影响力。

（三）科学规划，均衡发展

科学规划是区域旅游合作的基本前提，必须坚持“目的地主导、全域旅游”的发展思路。“目的地主导”是相对于“景点（区）主导”而提出的一种发展方式，它指的是将一个区域作为满足游客全方位需求的开放性旅游景区，而构成区域的各个部分通力合作，共同成为旅游吸引物。这种旅游发展模式强调了合作与差异化竞争，要求在区域内形成以游客为导向的、完善的、无障碍的供应网络［13］。为此，民族地区各市县要提高站位，突破条块分割、各自为政的障碍，以“大旅游”和“全域旅游”的发展目标来统筹规划，打造一个互联互动的区域旅游综合体。

区域旅游产业均衡化发展既是区域旅游合作的出发点也是落脚点。目前海南民族地区9市县的旅游发展不仅在横向上联动不足，在纵向上存在旅游要素开发不协调，而且旅游产业链不完备，地区发展不平衡。因此，需要在区域横向合作上下功夫，要对旅游线路进行科学布局，以主要旅游资源为据点、以旅游交通联线为轴，设置覆盖民族地区的旅游线路；同时，要突出地方特色，开发具有民族性、稀缺性和地域性的旅游产品。通过提升区域整体旅游产品的丰富度，并实现旅游空间布局的合理性及均衡度，最终促进区域旅游的协调发展。在区域旅游合作框架下，还可通过热点区的溢出效应来带动冷点区的旅游发展，例如将三亚市的旅游资源辐射、扩展到中部地区，带动中部冷点区旅游的发展，实现区域旅游业的均衡化发展。在纵向上，9市县应进一步提高旅游开发层次，充分利用民族地区各种独特的旅游资源，着力打造游客吃、住、行、游、娱、购全要素的完整产业链，并与其它产业融合，发挥区域旅游的规模效应。

（四）提升形象，共建品牌、共享市场

目前来看，除了三亚市和五指山市外，海南民族地区其它7市县在整体旅游形象上表现得不够突出，各市县的旅游形象还存在较强的重叠性和竞争性。因此，在区域旅游综合体规划时，要注重打造区域整体形象。可依托热带雨林国家公园的生态资源优势，突出民族地区生态、文化、民俗的整体旅游形象［14］。重点打好黎苗民族文化牌，在“海南黎族文化生态保护区”建设、民族文化资源普查与分类、有竞争力和差异性民族文化旅游产品的开发、民族文化传承方式与解说方式创新等方面，区域内各市县要展开广泛的合作。

要联手打造区域旅游品牌，特别是热带雨林品牌。通过各种渠道准确、快捷地将海南民族地区旅游目的地的形象和旅游信息传送到旅游客源地和游客，提升区域旅游品牌意识和知名度。通过线路串联、旅游护照、景区联票等形式促进区域内游客的流动，促进客源共享。例如，2022年12月，三亚旅文集团联手呀诺达雨林文化旅游区、海南富力海洋欢乐世界度假区、海南槟榔谷黎苗文化旅游区及南湾猴岛生态旅游区共同推出“三亚经济圈景区互惠联动”活动，不仅打破了地域功能分区的固有界限，也进一步促进了三亚经济圈景区融合发展，提升了圈内共享绿色生态空间。未来应继续探索区域发展的新道路，进一步促进形成以三亚为核心，陵水、乐东、保亭、五指山为补充的“山海互动”、“蓝绿互补”旅游新格局，助推海南民族地区区域旅游合作，实现区域旅游的高质量发展［15］。

（五）加强基础设施建设，提升旅游服务质量

近年来，尽管海南民族地区的交通、通讯等基础设施得到了很大的改善，初步形成以高速公路、城际快速通道、公路客运专线和环岛高铁相互融通的旅游交通网络，但还不能满足区域旅游合作的需要，特别是西南部山地区域的交通和通信设施还比较落后，断头路、回头路还比较多，从而难以实现区域内“此进彼出”。因此，还需加强民族地区基础设施建设，形成一体化的旅游交通网络。一是建立以三亚、琼中为核心的中轴线交通板块，提高乡村旅游点的空间可达性；二是优化交通路网，尤其是连接民族地区市县之间的公路网，弥补地区横向联通不足的短板；三是抓紧推进海南环热带雨林国家公园旅游公路及入口社区项目落地。在旅游服务方面，要建立区域旅游智慧平台，为旅游企业提供数据信息共享，为游客提供旅游咨询、信息咨询、旅游产品预订等服务。联合委托省内高校开设旅游相关专业的民族班，定期或不定期委托专业机构对区域内的旅游从业人员进行职业技能培训，以提升旅游服务整体水平。

结 语

海南民族地区不仅具有开展区域旅游合作的基础条件，而且在生态旅游、文化旅游、乡村旅游向纵深发展和游客多目的地旅游需求的潮流下，在建设自由贸易港和创建“全域旅游示范省”的背景下，海南民族地区根据自身的现实经济社会条件，依托优势民族文化与生态资源实施区域旅游合作显得非常必要和迫切。当然，区域旅游合作是一个系统而复杂的工程，既需要扫除长期存在的体制性障碍，又需要克服操作上的技术性难题。除了本文探讨的问题外，还有许多课题需要探讨与研究，特别是合作机制的构建和合作模式的选择，这些问题对区域旅游合作的实质性成效会产生重要影响，应予以广泛关注。