第三次分配：内涵、挑战与实现路径

苗效东，刘雅

（1.中国社会科学院大学经济学院，北京 102488；2.山西省财政税务专科学校马克思主义学院，山西太原 030024）

引言

“第三次分配”是在道德、习惯和文化等影响下，社会力量自愿通过民间捐赠、志愿活动和公益慈善事业进行的资源转移行为[1-2]。随着我国绝对贫困的基本消除，中国特色社会主义进入发展新阶段和新时代，共同富裕成为新阶段的中心目标，富裕和共享是共同富裕的两个关键词[3]。收入分配的制度改革成为实现共同富裕的重要举措。在此经济背景下，2020年，“十四五”规划指出“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”。中央财经委员会第十次会议则进一步提出要构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。第三次分配从学界概念正式成为国家收入分配制度体系的重要组成。

当前关于第三次分配的研究涉及多方面的内容：一是第三次分配对共同富裕的意义和作用机制。学者普遍认为，第三次分配将主要从提低角度改善收入分配格局，由社会机制调节的资源分配对精神文明建设和打造共建共享共治的社会治理体系有重要作用[2,4]。二是推动第三次分配的发展路径。有学者以浙江共同富裕示范区建设为例，主张从发展慈善信托、福利彩票、社区基金会和企业基金会等方面进行改革突破[5]。也有学者从企业捐赠[6-7]、税收政策[8-9]、社会公信力[10-11]、制度设计[12-14]等探索第三次分配发展之道。三是围绕着第三次分配本身形成的相关研究等。这些研究具体涉及第三次分配的内涵[15-16]、第三次分配相关概念以及功能认知存在的争议和偏差[17]、第三次分配呈现的中国特色等[18]。虽然这些研究注意到了新发展阶段下第三次分配的一些特点，形成了较为丰富的研究成果。但是，在具体研究内容上仍表现出一定的路径依赖，如对第三次分配内容的理解更多集中在传统的慈善捐赠层面，过度强调第三次分配的道德性，忽略了慈善概念的发展以及慈善模式的时代演变。同时，研究视角则多集中在企业层面，对更为广泛的社会公众的研究相对较少。

在新的发展阶段，第三次分配被赋予了新的时代内涵，成为丰裕社会的财富流向如何适应个体精神追求和人民美好生活的命题[19]。一方面，第三次分配是由社会机制主导的资源分配制度，弥补了初次分配和再分配对效率与公平的不同偏好，有利于充分调动社会力量来缓解市场力量和政府力量难以适应的社会矛盾转变[7]。同时，技术和经济社会的进步也对慈善供给的主体、组织形式、慈善内容和模式等产生重要影响。另一方面，慈善需求清单从生存性需求扩展到发展性需求，需求结构和需求层次不断提升。第三次分配蕴含的价值取向已经大大突破了传统的纾困扶弱，开始具备了鼓励科学探索、推进社会进步、造福全人类、促进世界和平和谐等深刻意蕴[1]。这意味着，要发挥好第三次分配的重要作用，需要将其放到更为广阔和复杂的背景与话语体系之中。不仅要全面理解第三次分配的内涵，还需要清楚当前的实践难点，并设计好其作用路径和政策。因此，本文首先阐述第三次分配的内涵。其次，总结当前我国第三次分配发展的基础条件，以及面临的现实挑战。最后，提出推动第三次分配的发展路径和相关建议。

一、第三次分配的内涵

（一）第三次分配以共同富裕为导向，是实现公平和效率的重要举措

与价格机制不同，第三次分配主要是借助非价格机制在非市场交易领域调节生产关系。因而，第三次分配可以看作一种益贫式增长方式，是稀缺资源的非市场自愿转移，真正实现了在共建共享中统筹增长与分配、效率与公平[20]。第一，从可行能力的视角来看，贫困意味着可行能力的被剥夺[21]。我们需要认识到隐藏在贫富不均背后，如公共服务、人的自由全面发展、阶层向上流动的通道等更深层的问题。与早期只注意福利层面的内容相比，共同富裕的实现需要更加关注主体层面，目标需要从这种“福利主义”中心逐渐演化并扩展到包括而且强调人民主体性的能动作用。第三次分配强调社会机制为主的资源配置，注重个性化、多元化慈善需求，将有利于更为包容的可行能力建设，为中低阶层的人提供更多参与致富和共享发展成果机会。第二，从经济发展的整体来看，随着绝对贫困的基本消除以及共同富裕实践的深入，改革的方式由过去的“帕累托改进”转向“卡尔多改进”[22]。第三次分配在促进分配公平的同时，也有利于实现新一轮社会的资本积累，为新一轮经济复苏奠定基础。第三，第三次分配有利于实现从“人口红利”转向“制度红利”，即人们公平、互惠的利他偏好在社会互动中会内生一种合作制度，既减少了协作关系复杂化的制度运行成本，也构成了除物质基础之外效率的第二个基础，即道德基础[23]。第四，从共同富裕的角度来看，共同富裕既是一个全体人民物质和精神富裕的结果，也是一个所有人共建、共享的系统性过程，更是效率和公平的可持续性正向反馈。这种反馈的形成需要实现经济增长成果的分享与经济增长过程的社会和解，这既不是一个纯经济问题，也包含了政治选择和社会选择[24]。市场无疑是促进经济增长成果积累的有效手段，但市场不会自动解决社会公平问题。政府通过行政手段极大地促进了经济增长成果的公平分配，但是也难以克服自身效率和能力问题，无法面面俱到。第三次分配作为利益整合的社会机制和有效的利益均衡机制，从社会选择角度提供了另一种“和解”方式来促进效率和公平的可持续正向反馈的形成。

（二）“慈善”的历史性，决定了第三次分配实践的与时俱进性

第三次分配的价值底蕴是“慈善”。在我国古代汉语中，“慈”和“善”多是独立出现的。许慎《说文解字》的解释是“慈，爱也”，“善，吉也”。如今，两者的语义逐渐靠近，都有“仁慈、善良”之意。《现代汉语词典》对其解释为“对人关怀，富有同情心”。英文的“慈善”对应于“charity”和“philanthropy”：charity 意为上帝之爱，也译作博爱，带有浓厚的宗教色彩，常被认为是狭义的慈善；philanthropy 意为爱人类，更多地被译为“公益”。两者都有仁爱之意，但charity 更强调对处于穷苦困难之中的人的帮助和救济，而philanthropy有提高社会福利和促进人类福祉等更为广泛的含义，社会性更强，侧重长远效果。同时，现代政府和法律将受益者必须是“不确定的多数”视为“慈善”的定义性特征[25]。“不确定的多数”实为“公益”的本质性特征。无论是“慈善”还是“公益”，只是表明“慈善”的概念经历了一个由狭义向广义发展的过程。其背后行为的本质是利他性和亲社会性。另外，慈善的内容并不局限于物资、财富，也包括时间、技能等。内容的多样性也造就了慈善事业、志愿活动、民间捐赠等表现各异的慈善形式。

慈善的历史性不仅体现在概念，也反映了慈善模式的时代变迁，慈善模式是技术体系和文明形态变革的产物。有学者将当今中国总体的慈善形态描述为“超慈善”，并具体划分为前现代慈善、现代慈善和后现代慈善，三种慈善模式并存，且重叠发展[25-26]。前现代慈善是农业文明中的慈善，一般由地方精英主导，以人际救助为主，机构（团体）性慈善活动有限。慈善活动具有临时性、地方性、规模小等特点。基于传统道德和风俗习惯等形成的乡规民约构成慈善的行为规范，政府干预较小。现代慈善是科技革命、城市化和工业化的产物。基本特征是中介化、专业化、组织化和职业化。慈善资源供给和组织实施出现分化，诸如慈善组织类的专业机构成为捐助者和受助者的桥梁，并兼具“传递”和“组织”功能。此时慈善成为一项大范围的、常规的、较大规模的集体行动，政府通过相关制度发挥必不可少的监督和管理作用。后现代慈善形成的背景源于“后工业社会”和“信息社会”，是社会变量和技术变量深入交互作用的结果，呈现明显的去组织化、去专业化的色彩。互联网成为重要基础设施，其“去中介化”效应在慈善领域引发新的组织革命。虚拟型、网络型和平台型组织形式打破了过去实体慈善组织的“唯一”局面。便捷顺畅的慈善需求表达通道，调动了广泛的社会群体参与慈善的积极性和便捷性。慈善的需求层次提升，并具有个性化、多元化等特点。慈善模式的不同也伴随着慈善资源分配性质和慈善成效的不同。前现代慈善和现代慈善主要以非生产性的慈善活动为主，侧重单向让渡非生产性资源和存量分配。后现代慈善强调通过以市场为基础的创新（如社会企业、影响力投资等）为弱势群体服务，重在“治本”，维系各方的是“互利”。此时，慈善资源成为一种生产性共同富裕基金，不局限于单纯的转移财富过程，还是创造财富的过程[7，27]。综合来看，慈善实践模式和内涵随着时代变化发展，与社会生产力、生产关系的变革息息相关。第三次分配更是推动“慈善”从边缘走向中心，迎来“善经济”时代。

（三）第三次分配的本质是社会主体在社会交往和互动中，借助多样的民间组织形式，以亲社会行为进行的自愿性资源分配，具有鲜明的中国特色

第三次分配既是精神文明水平提高的表现，也是进一步推动精神文明建设的重要力量。以亲社会行为表现的自愿性资源分配，同时满足了捐赠者和受助者的情感性和心理性需求。社会责任意识得到普遍认同与践行，为第三次分配奠定了重要的社会基础。同时，马斯洛的需求层次理论表明，在迫切的需求获得满足之后，更高层次的需求表现出激励作用，社会发展过程也是需求层次提升的过程。在我国绝对贫困基本消除的情况下，慈善供给和需求的变化丰富了第三次分配的实践内容，并不仅仅局限于慈善捐赠、志愿服务和公益慈善事业。在科技向善和商业向善的背景下，诸如社会企业、互联网公益、影响力投资等组织（平台）和模式创新，都成为未来发展趋势。但归根结底，这些内容和形式背后的实质是利他性和亲社会性，是社会主体在社会交往和互动中进行的自愿性资源分配。

全球化时代，民族国家和国际局势共同构成了慈善的“环境”，民族国家的文化格局则是一国慈善文化格局的决定因素[25]。由于传统文化、社会结构以及制度偏好等的不同，西方“慈善捐赠”的逻辑和思想并非完全适用于我国第三次分配的实践。同样，也是由于受西方捐赠思想的影响，很多研究对第三次分配的理解过多强调了公益性，忽视了中国社会结构等因素对人们慈善行为的影响。这无疑会窄化对第三次分配的理解，以及弱化第三次分配的作用。比如，在过去“差序格局”的传统社会结构中，关系规则是建立在血缘基础上的由己向外推及。中国的传统文化如“仁爱”“施恩不求报”“慈悲”等慈善思想虽然对人们形成一种世俗伦理的约束力，但是基于血缘亲疏的价值观，使得中国的传统慈善局限于血亲关系网中，更多成为一种内在的经营人情关系的合理投资[28]。如今，这种“差序结构”在市场经济深入发展的情况下逐渐解体，社会面临着从“熟人社会”向“陌生人社会”的转型。慈善模式经历着从传统向现代的转变，同时，传统和现代交织发展。中国的慈善依然保留浓重的亲族情结和乡里情结，捐赠行为表现出偶然性[29]。这些特征使得第三次分配的组织形式并不完全等同于西方的“第三部门”。当前，在我国的组织分类中，与之类似的概念表述有很多，最为常见的有非营利组织、非政府组织、志愿组织、社会组织和民间组织等。这些概念并无本质不同，只不过侧重社会力量的不同方面。俞可平对以上各种组织概念进行了辨析，主张以“民间组织”①来表达公民社会力量的组织形式，突出社会性和民间性[30]。有学者进一步将民间组织分为专业慈善组织，联盟、平台和伞形组织等中层组织，以及未正式注册的“组织”[26]。另外，根据组织形态也可以分为实体组织和虚拟组织。总的来看，第三次分配是一种社会机制主导的资源配置活动，以广泛的亲社会行为为重要表现。我国经济社会结构和文化格局塑造了第三次分配不同于西方慈善捐赠的中国特色。

（四）第三次分配具有道德性，但并不具有绝对的道德价值，“开明的自利”体现了利他偏好和利己目标的统一

厉以宁最初认为，道德是第三次分配的调节力量，所谓道德力量是一种纯粹的个人信念、社会责任心或对某种事业的感情[31]。之后，厉以宁进一步补充，道德与习惯不可分，两者共同形成一种文化传统，被人们普遍认同并共同遵守，人们依靠这种文化传统来调节和处理彼此之间的关系和行为，并逐渐有序和规范化[32]。理查德·乔伊斯从道德哲学的角度认为，助他行为是自然选择的结果，助他性状的形成和发展经历了亲缘选择、互利共生、互惠交换和群体选择[33]。有学者认为，触发第三次分配的因素并非仅限于道德，其在动态上大致经历了从最开始的本能、习惯，到后来受制度和文化调节的人们追求荣誉、自我救赎心理等[2]。

实际上，第三次分配体现了个人的私人偏好和社会偏好的统一，其背后有着深厚的经济学基础和丰富的研究成果。在经济学理论中，通常将由捐助者给受益者福利带去的正向影响命名为利他主义。经济学对于利他行为的关注集中体现在19 世纪关于“经济人”的争论（即亚当·斯密问题）中。帕累托的分配偏好和“集体效用最大化”将经济人置于社会人之中，将市场均衡置于社会均衡之中，而包含了利他主义情感的第二类逻辑行动被帕累托视为一般社会均衡的重要部分。由此他定义了两个配置效率概念：市场效率和分配效率（有时也称“社会效率”）。前者是相对于个人偏好的帕累托效率（即帕累托的“集体最优满足度”），后者是相对于个人的社会偏好的帕累托效率（即帕累托的“集体最大效用”）。可见，第三次分配是实现分配效率的重要制度。加里·贝克尔的社会收入理论对利他行为的“非理性”进行了系统解释，他认为，人类的一切活动都蕴含着效用最大化的动机，效用的来源可以是市场上的商品或者劳务，也可以是声望、尊严和其他一些非货币因素[34]。对效用的认识及其来源的扩展为之后此类研究奠定了重要基础。Meier对大量的亲社会行为方面的经济理论和模型进行了系统总结，归纳成三组重要理论：基于结果的亲社会偏好理论、基于互惠规范的理论、关注自我认同的理论，进一步证实了亲社会行为的“自利性”[35]。从这些研究结果来看，诸如慈善之类的亲社会行为可以看作基于特定报酬的交换行为，即行动者以自己拥有的某种“资源”作为“代价”从其他行动者那里换取某种“报酬”的社会互动过程[36]。所以，从经济学的思维来看，第三次分配并不具备绝对的道德价值，自愿性的资源分配行为是社会主体在机会和环境变化的情况下做出的理性反应，是“开明的自利”。这种行为和模式的选择往往会受到社会结构和社会生活方式的影响，既可以是内部动机所要实现的利己目标的手段，也可以是内部动机之下的利他偏好所要产生的行为[37-38]。因而，第三次分配背后的行为动机既具有人际异质性，也具有高度情境依赖性，其特征是复杂的人—情境—行为互动。为切实推进第三次分配从个体行为到群体选择，不能仅仅依靠个体道德自觉性，需要有相应的规范和理性思考提供良好的选择环境和机制。

（五）第三次分配是对市场分配和政府再分配的有益补充，三者共同构成了我国的收入分配制度体系

市场机制主导的初次分配对于提高效率、增进财富积累和拓展个人享受的自由权利有重要贡献，是实现市场效率的关键。公共再分配转移和私人转移是实现分配效率的重要手段。以上三种转移方式在长期的社会均衡方面有重要的互补性来源。其一，市场无法自动解决社会公平问题。政府作为主要制度及其安排的制定者和实施者是实现社会公平的关键[24]。但是，资源配置过程也是基于物质利益的社会关系过程，需要在各种利益冲突中做出选择。政府调节目标的多重性和管理的一些“不完善”使其投入和作用有限。其二，在需求（或偏好）的满足方面，由政府提供的基本公共服务是基础的普惠性资源，满足的是较为基本、刚性和同质性较强的需求，此类需求得到普遍共同关心，被法律规定并进入公民权利清单。然而，随着经济和社会的进步与发展，需求水平和结构也表现出“马斯洛需求层次”式的升级，由生存性需求扩展到发展性需求，需求的弹性和差异性增强。政府部门满足此类需求的能力略显不足。例如，从捐助者来看，丰富多样的捐赠动机（偏好）反映了其自愿进行收入转移的社会评价和心理诉求（如声望和道德评价等）。对于受益人而言，在基本生存性需求得到满足的情况下，更需要社会提供一种发展机会，一种能有助于畅通向上流动的渠道。实践证明，慈善资源投放领域已扩展到教育、医疗、文化、体育、环保等诸多领域，惠及民生领域广大公共事业的进步。社会机制和志愿机制能通过个体之间的互助和分享更加精准地识别共同富裕进程中存在的问题，更加灵活地配置资源。总的来看，第三次分配与初次分配、再分配的区分重点并不在于分配的先后次序，而是在推动收入分配公平、实现共同富裕时，三种分配方式相互渗透和相互补充，共同构成了收入分配制度体系和收入分配的整体过程。

在肯定第三次分配重要性的同时，也不能过分夸大其积极作用。自愿供给机制使得第三次分配在资源的来源、渠道和资源的持续性方面大打折扣，这也决定了第三次分配的实力和作用范围在一般情况下比较有限。其范围一般适用于资金需求量不大，外部性相对较小的、满足于部分人的特殊需求或者额外需求的情形。是促进资源和财富在不同社会群体间趋向均衡的微循环行为[1]。同时，慈善产品具有准公共物品属性，仍然面临着“搭便车”的非帕累托最优结果，这需要政府提供一个有利于表达和协调分散的有益于公共利益倡议的激励性体制框架，进而实现慈善的净转移和帕累托福利改善[39]。

二、第三次分配的实践基础

当前实践中，第三次分配的形式主要表现为公益慈善事业和志愿服务。在具体分析第三次分配实践难点之前，需要对当前我国经济社会发展中形成的，有利于实践第三次分配的基础条件进行总结。这里主要就物质基础、组织基础、文化基础和制度基础来具体阐述。

（一）中国经济和社会的迅速发展为第三次分配奠定了重要的物质基础

改革开放后，中国经济实现了飞速发展。1978—2018 年我国实现了约9.5%的GDP 年均增长率，创造了经济高速增长的“中国奇迹”。2010年，中国经济总量首次超过日本，成为世界第二大经济体。2021 年，我国完成了消除绝对贫困的艰巨任务，人均GDP 达1.25 万美元，超过世界平均水平（1.21 万美元）。同时，全国居民的人均可支配收入达到35128元，比上年实际增长8.1%。从城乡来看，城镇居民人均可支配收入是47412元，实际增长7.1%，农村居民人均可支配收入18931 元，实际增长9.7%。在此经济发展的基础上，近年来，我国公益慈善事业在社会主体参与度方面取得重大进步，社会公益总价值不断长。因而，总的来看，经济总量的增长和居民可支配收入的增加为第三次分配奠定了重要的物质基础和社会基础。

（二）以社会组织为核心的各类民间组织不断壮大，为第三次分配奠定了重要的组织基础

1.社会组织是民间组织的主要构成

社会组织源于功能性群体的专业化，是以特定的共同目标和明确的规范来协调和联合参与者行为的社会团体。按照功能可划分为公益性社会组织和互益性社会组织。我国社会组织具体包括社会团体、民办非企业和基金会三种类型。近10 年来，在各级民政部登记注册的各类社会组织数量②呈迅速增长态势（图1），年均增长率达6.1%。截至2021 年，我国共有社会组织901870 家，其中社会团体371110 家，民办非企业521883 家，基金会8877 家。从社会组织结构来看，民办非企业占比58%，是社会组织的主体。近10年，3种组织类型的年均增长率分别为：3.2%、8.8%、11.4%，基金会居增长速度之首。

2.社区基金会和社区服务机构是社会力量参与基层治理的重要载体

2020 年，民政部发布《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021—2023 年）》指出，充分发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用。顶层设计制度的出现为社区服务组织的发展提供了新的发展机遇。截至2021 年，我国共有56.7万个社区服务机构和设施，其中包括2.9 万个社会中心，48.6 万个社区服务站，5.2 万个社区专项服务机构和设施。2012—2021 年社区服务机构和设施年均增长率为11%。与社区服务机和设施的发展相比，社区基金会虽起步较晚，但数量快速增长③（图2）。社区基金会，是以“社区”为主体，调动自身资源以解决社区问题的公益组织。2009 年，国内首家以“社区”命名的“千禾社区基金会”成立，代表了社会力量自发参与社会治理，创新社会治理实践的大胆探索。截至2021年，我国共有206家社区基金会。其中，上海、广东和浙江社区基金会位列前三。

图2 2012—2021年社区服务机构和设施、社区基金会数量

3.随着互联网和社会的深度融合，“互联网+慈善”活力凸显

互联网技术和网络等不断输出为慈善事业的新工具、新平台。2016 家8 月31 日，在《慈善法》正式实施之前，民政部公布了首批获批的13 家慈善组织互联网募捐信息平台，包括腾讯公益、淘宝公益、新浪微公益、轻松筹等平台。2021 年7 月，第三批平台正式公布，民政部指定的慈善组织互联网募捐信息平台至此已达32 家。网络募捐平台拓宽了人们参与慈善的渠道，唤醒了社会大众的慈善意识，实现了慈善的技术赋能。互联网信息传播的便捷性、互动性、高效性，推动了慈善形式的大众化、多元化和场景化，网络社群成为社会慈善事业发展新趋势。

4.社会企业的认定和发展是社会创新方面的重要进步，也是慈善新模式下组织创新的典型代表

英国社会企业联盟对其定义是“运用商业手段，实现社会目的”。普拉哈拉德（Prahalad）比较完整地阐述了这种慈善理念，即用商业投资把这部分弱势群体当成客户，同时培育其自主创业成为供应商，从而在根本上改善生活[40]。社会企业是借助市场手段、商业模式，以社会价值为导向来解决社会问题。我国自2006 年引入社会企业的概念，根据南都公益基金会发布的《中国社会企业与社会投资行业扫描调研报告（2019）》，我国具有“自觉意识”的社会企业——即认可自己的社企身份且被行业内认可——有1648 家，大多数社会企业处于组织发展初创期，市场经营收入是其主要收入来源。社会企业的服务领域涉及教育、社区发展、就业和技能、环境和能源、公益/社企行业支持、医疗与健康、老年服务与产业、扶贫、艺术文化体育等众多社会与环境领域。

（三）中华民族源远流长的优秀传统文化蕴含着丰富的慈善思想，为第三次分配奠定了文化基础

以儒释道为代表的中国优秀传统思想和文化对我国慈善氛围有重要影响。儒家思想构成我国传统道德观的主体。“仁者爱人”“守望相助”“不患寡而患不均”等仁爱、公平、互助思想深深影响了人们的价值观。道家认为，“道”是万物本源，而“善”是天道的本质。“施恩不求报”“上善若水，水善利万物而不争”包含了传统的慈善思想。佛教强调慈悲精神，“诸恶莫作，众善奉行”等。这些传统思想对人们形成了一种世俗伦理的约束力，构成了中华民族传统道德观的重要内容。这些道德观在农业文明中，造就了前现代慈善的相关实践，在中国乡土社会形成的“熟人社会”中，发生于以血缘或者地缘为纽带的宗族和村庄内部，邻里、亲朋好友间的人际互助是前现代慈善模式的主要内容。总的来看，以儒家思想为核心的中国传统慈善文化基本构成了我国慈善基础理念（人性论、本体论、价值观等）的要素[26]。

（四）以《慈善法》为核心的政策体系，为第三次分配的实施提供了制度保障

政府在慈善领域的主要管理工具，包括立法、注册管理、税收优惠和审计等。自党的十八大以来，慈善法治建设不断深入和完善。2016年，《慈善法》作为中国第一部国家层面的基础性、综合性的慈善法律正式颁布，我国慈善事业正式进入法治化阶段，配套制度也逐步建立和实施。目前，在慈善领域基本形成了以《慈善法》为核心、综合政策引领、专项政策配套、地方政策支撑、行业标准规范的制度框架。当前，我国慈善领域的政策体系所认可的慈善行为主要是物资捐赠和志愿服务，且必须通过具有一定资质的社会组织进行。主要的法律法规有《公益事业捐赠法》（1999）和《志愿服务条例》（2017）和《民法典》（2020）。另外，以《慈善法》为基础，详细的政策内容可归纳为社会组织注册管理（慈善组织）、慈善税制、慈善监管等。

首先，社会组织方面以三大管理条例为主，即《基金会管理条例》（2004）、《社会团体登记管理条例》（1998）和《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998）。符合条件的社会组织可申请认定为慈善组织。在以上条例的基础上，进一步搭配相应的部门规章和规范性文件，对社会组织的治理结构、注册管理、运行规则、慈善组织认定等进行相应的规范。其次，公益慈善税制主要是对慈善市场另外两个主体（捐赠者和慈善机构）进行的税收优惠和激励机制。具体措施存在于《公益事业捐赠法》（1999）、《个人所得税法》（2011）和《企业所得税法实施条例》（2007）、《印花税法》（2021）和《契税法》（2020）。核心内容包括捐赠者（个人或者企业）可享受的税收优惠的范围和条件，以及慈善机构为获取非营利组织免税资格和公益性捐赠税前扣除资格需要满足的条件和适用范围等。最后，在慈善监管方面，主要是在以上法律法规的基础上，搭配政府其他的管理工具和方法。主要涉及信息公开、年检和审计、行政处罚、组织活动的管理和规范等。这些政策体系为我国慈善事业新发展开辟了更为广阔的空间，提供了制度保障。

三、第三次分配面临的现实挑战

（一）社会慈善捐赠的规模虽逐年增长，但在经济总量中的占比仍较小

党的十八大以来，在国家层面的大力倡导和推动下，我国慈善事业迎来快速发展阶段。根据《慈善蓝皮书》统计，2013—2021 年，我国社会公益总价值不断增长，从2013 年的2031 亿元，增长到2021 年的4466 亿元，年均增长率达9.1%（见图3）。社会公益总价值主要包括社会捐赠总量、全国志愿服务总价值（折现）和彩票公益金。其中，全国志愿服务价值以近28%的年均增长率“后来居上”，成为社会公益总价值的重要构成。2021 年，社会捐赠总量、全国志愿服务总价值和彩票公益金占社会公益总价值的比重分别为32%、44%和24%。社会公益总价值虽不断增长，但其在GDP中的占比较低，其变动形势受经济环境的影响较大，表明我国的慈善捐赠缺乏稳定性和可持续性。2021年我国慈善规模占GDP的比重为0.39%，而美国的慈善捐赠总额占GDP 的比重基本稳定在2%左右。与发达国家相比，我国慈善规模相对较小，需要进一步促进经济发展和完善制度，进而助力慈善事业的可持续稳定发展。

图3 2013—2021年社会公益总价值及其GDP占比

（二）中低收入群体是慈善的主要参与者，有待形成收入分配格局与慈善事业的可持续正向反馈

以公众捐款的调研结果为例，2018 年我国社会公众参与捐款的比例为32.54%，远低于西方主要国家的公众参与度。2017 年，英国的公众捐款参与比例为60%，美国的公众捐款参与比例为70%。同时，从捐款的金额来看，约为55.41%的捐款者的平均捐款额度在100元以内。捐款占收入比重与收入的关系呈现一定的L型，即与高收入群体相比，中低收入群体表现出更高的慷慨度[41]。这表明，一方面，第三次分配有着广泛的社会基础，并非“劫富济贫”。另一方面，提高中低收入群体的可支配收入，扩大中等收入群体或许是提高我国居民慈善参与度和慈善规模的有效途径。关于公众捐款动机的调查表明，内在价值的驱动是影响公众捐款更为重要的因素。未捐款者则更为强调客观环境的制约。如有50.7%的未参与捐款的受访者表示“没有足够的钱进行捐赠”[41]。这些表明，为提升公众对慈善事业的参与度和规模，必须以经济发展为基础，尤其需要提高中低等收入群体的可支配收入。

但是，我国收入的基尼系数和收入群体分布均表明，收入差距仍然十分显著。根据国家统计局数据，2008 年收入基尼系数达到顶峰值0.491，之后年份虽有所回落，但基本还维持在0.46～0.47 之间，仍然高于0.4 的国际警戒线水平。居民收入五等分数据表明，2016—2020 年，中等收入群体（中间60%）收入的平均增速约为4.9%，大幅低于低收入群体的7.3%、高收入群体的6.3%和全国平均的6.2%。另外，根据2019 年国家统计局公布的《2018 年全国时间利用调查公报》，我国人均月收入在2000 元以下的低收入群体约占38%，2000 元到5000 元的中等收入群体占比约46%，5000 元以上的高收入群体占14%。综合来看，自改革开放后，虽然经济的迅速增长和居民可支配收入的增加为第三次分配奠定了重要的物质基础。但是，社会公众参与慈善的调研结果表明，若要真正有效促进第三次分配，还需要继续深化改革，大力促进经济发展。需要增加居民可支配收入，畅通低收入人群向上流动的渠道，改善收入分配结构，进而形成收入分配与慈善事业之间的可持续正向反馈。

（三）公众对公益慈善组织存在一定的信任，但信任程度有待提升

慈善组织在现代慈善事业中承担着重要的“传递”和“组织”功能，是慈善事业发展过程中社会分工和专业化发展的必然产物。因此，慈善组织的出现和发展是慈善事业真正从人际互助走向社会化、专业化的标志，为慈善从个人选择发展成为社会集体行动提供了组织载体。慈善组织的社会公信力是慈善事业和慈善机构良好发展的生命线，是人们参与慈善活动的基石。调查数据显示，2018年，捐款者通过慈善组织捐款的比例为16%，在未来的捐赠方式选择中，仅有11.5%的捐赠者选择社会组织[41]。这表明，与西方发达的“第三部门”相比，我国社会主体对慈善组织的公共参与度和信任度不高，慈善组织的作用相对有限。

当前，学术界对于信任与捐赠的关系进行了一些研究，验证了两者的正向关系。但是这些研究所涉及的信任维度分散在社会信任、人际网络信任、组织信任等[41-43]。同时，对于提高慈善组织公信力的对策上，学者多集中强调组织内部治理与建设、社会环境和监督管理体制[10，44]。这些忽略了对于组织信任的针对性研究，以及个人对慈善组织信任的发生机制。实际上，社会公众对慈善组织的信任来源于两个方面，一是公众对慈善组织本身的信任。这种信任建立在公众对慈善组织环境或者信息的熟悉以及社会大众对其监督的基础上。主要表现在公众对慈善组织发布的募捐信息的信任方面。二是对慈善组织正确利用善款的能力以及职责的信任。这种信任建立在慈善组织工作效率或者项目执行能力的基础上，表现为对慈善组织能够恰当使用捐款的信任方面。相关调研结果表明，公众对公益慈善组织存在一定的信任，但信任程度有待提升[41]。

（四）实践过程中仍存在制度缺位、制度效果有限等问题，需进一步完善制度安排和相应配套措施

慈善作为亲社会行为，也是人们的一种社会选择。人们行为模式的选择会受到其所在社会结构和环境的影响，并具有较高的情景依赖性。制度性因素作为重要的社会环境构成，对人们的行为决策有重要影响。虽然我国目前已基本形成以《慈善法》为核心的制度框架，但是在具体的实践中，依然存在着制度缺位、制度效果有限等问题。

1.在慈善组织方面，虽然形成了“一法三条例”的政策组合，但是社会企业作为现代慈善中组织创新的典型代表，在我国仍属于新生事物。同时，社会企业兼具商业价值和社会价值，“运用商业手段，实现社会目的”的特殊运营模式更是对当前的制度建设形成挑战。另外，在后现代慈善模式下，网络慈善在实现技术赋能的同时，其衍生的各种虚拟型、平台型组织仍然游离于当前慈善组织的政策体系之外。

2.在慈善税制方面，给予捐赠者税收优惠是各国普遍使用的激励措施。我国税收优惠政策的特点是，税收优惠的适用范围仅限于向有免税资质的组织进行的间接捐赠，捐赠的内容主要为资金或可折算成资金量的物资。然而，《慈善法》实际上认可了直接捐赠和间接捐赠两种形式。而且，实践表明，社会中确实存在大量的不通过慈善组织的直接捐赠行为，尤其是在网络慈善“去中介化”日益盛行的情况下。同时，以时间或者技能等为内容的志愿服务也逐渐成为流行的慈善行为。因而，在这些具体实践面前，当前针对捐赠者的税收优惠政策明显是亟待完善的。而且，税收优惠政策能否达到预期的激励效果，不仅取决于税收优惠政策本身，还取决于公众对于税收优惠政策的感知和评价。调研结果表明，仅有1.4%的捐赠者享受过税收减免，75.2%的捐款者表示没有享受过税收减免。对于未获得税收优惠的原因，有77.9%的捐款者表示不知道或者不清楚税收的政策和申请程序[41]。这表明，关于税收优惠政策的宣传力度目前还远远不够。

3.在慈善监管方面，与网络慈善迅速发展相伴而生的是对互联网慈善平台监督和管理的挑战。网络慈善作为新时代的产物，有着良好的发展潜力。但是网络技术和平台的复杂性也加大了对其监管难度。很多网络个人求助和互助平台还处于规定的灰色地带，缺乏严格统一的信息审核机制。因此，对网络慈善还需要更多的规范和引导。

（五）传统社会结构和慈善文化对公众慈善行为的影响较大，现代慈善理念的支撑作用有限

“差序格局”的传统社会结构下，慈善更多是在血缘和地缘形成的初级社会群体内（如宗族和村庄内部）进行的人际救助，以扶危济困为主要内容。这种人际救助的特点是直接性，即捐助人和受助人的直接对接，无需外部组织介入。隋唐之后虽然出现了机构性慈善行为，如隋唐的悲田院（也称养济院），以及明清的善会和善堂等。但总的来看，慈善的主导模式依然是人际救助。传统慈善文化对当前公众慈善行为的影响主要体现在捐款方式的选择、捐款领域、捐赠的信息获取渠道等方面。相关调研结果表明，以网络个人求助和互助平台④、直接捐赠给受益人进行慈善捐款的选择分别为55.5%和32.4%，通过慈善组织捐款的比例仅为16%[41]。并且，有52.5%的公众将直接捐给受益人（不通过其他机构）作为未来捐赠方式的第一选择。捐赠信息的获取渠道中，社交媒体（如微博、微信的转发）、家人或熟人口头介绍和公益网站是主要的三种方式。慈善捐款领域，公众捐款中排名前三的分别是医疗健康、减灾和救灾、扶贫和发展。以上，表明了公众的慈善行为很大程度上会受到传统社会结构下，熟人社会网络的影响，社会捐赠仍带有较强的扶贫济弱的价值取向。

工业化、城市化和信息技术的进步，促进了慈善理念和慈善模式的时代变迁，形成了所谓的“现代慈善”⑤。慈善的功能和使命得到丰富和拓展，慈善供给主体日益大众化，慈善需求层次不断提升，且呈现多元易变、个性化的特点。个体的主观能动性在此过程中不断凸显和提升。最后，这些新变化将以现代公益慈善理念的形式，影响到公众的具体慈善实践。有学者认为，现代公益慈善理念的维度包括以公益慈善作为个人的社会责任、相信并通过专业化的公益组织来完成公益慈善项目、知晓公益慈善相关的规则以及获得公益慈善的相关权利等[41]。然而，上述公众捐款方式选择、捐赠领域、捐赠信息获取渠道等调研结果表明，在实践层面，公众对现代公益慈善理念的认可度并不高，对专业组织的支持度和关注度不够。同时，公众捐款者对政府的心理依赖度较高，忽略了公益组织和个人在公益事业中的重要地位和作用。以上结果综合表明，现代公益慈善理念在公众捐款中的认可度较低，人们的慈善实践受传统慈善理念的影响较大，进而导致了社会慈善行为的不可持续性和慈善事业效果的有限性。这难以支撑起第三次分配发展的实践需要。因此，如何引导人们从传统慈善理念向现代慈善理念转变，提高和强化人们对现代慈善理念的了解和认可，将是接下来需要重点解决的问题，也会对我国慈善事业发展和第三次分配发展具有重要意义。

四、第三次分配的实现路径

（一）充分发挥三种分配方式的各自优势，实现三者协调联动

第三次分配是由社会机制主导的资源配置，是对市场分配和政府再分配的重要补充。同时，第三次分配的发展离不开市场初次分配和政府再分配。三种分配方式共同构成了我国收入分配的制度体系，在实践中要发挥各自优势，三者协调联动，共同推进共同富裕。首先，“分好蛋糕”必须以“做大蛋糕”为前提和基础。对此，要继续深化市场化改革，激发市场活力和提升市场配置资源效率，在经济增长和高质量发展中积累社会财富。其次，政府既是维护社会公平和社会保障的主体，也是制度的主要供给者。政府要组合利用好各种政策工具，完善相关税制，提高政策改革的效率，继续改善收入分配格局。还需健全社会保障体系，提高社会保障政策效率，减少社会成员尤其是中低收入群体的经济负担，为第三次分配提供更广泛的社会基础。最后，第三次分配要利用好更为灵活的社会机制和志愿机制，积极进行内容创新探索，重点提高慈善项目的设计和运作效率。

（二）通过捐赠主体链接多元资源，形成跨界多元合作与监督体系

首先，政府作为制度的主要供给者，要进一步明确和完善相关的法律法规以及执法部门，在慈善资源募集和动员以及慈善资源的使用与分配等方面提供规范指引和管理，尤其是对募捐项目的信息审核、慈善平台监管与追责、慈善项目实施效果评价、慈善资源使用信息的公开和财务审计等方面建立健全相应规则和标准规范。其次，慈善组织的公信力是慈善组织生命力的关键。慈善组织要完善自我约束机制，要自觉接受全民监督，自觉落实好社会捐赠的信息公开和反馈工作。对此，要完善慈善组织信息化系统建设，建立专项募捐活动专栏和慈善捐款使用跟踪机制，收支账目要随时公开备查，提升慈善组织的市场化程度，以及组织管理能力和透明度水平。最后，引入社会选择机制，增强慈善组织的竞争性。慈善项目是慈善组织的“产品”，对慈善项目效果的评估要引入市场竞争机制和社会选择机制，激励慈善组织改善自身“产品”生产和服务能力，提升自身的市场竞争力。同时，赋予行业协会应有的地位，发挥其指导、协调、约束和保障的基本功能，以及媒体、公众和第三方评估机构等的社会监督作用。

（三）提高公众的认知度，构筑共同信念和社会认同

慈善行为具有高度情境依赖性，文化传播、学习以及认知和情感能力将在长期塑造社会偏好，并在社会互动中，推进个人偏好的社会化。因此，要普及慈善文化并提高人们对慈善事业认知度，继而形成普遍认同的社会规范和价值观，使个体行动者嵌入相互依赖的集体行动者网络，扩大共享信念的合法性基础。首先，从中华优秀传统文化中汲取营养。慈善、仁爱、博施于民而济众等是中华民族的传统美德，这些对我国慈善事业发展和社会主义和谐社会建设有重要影响。其次，对捐赠者或者组织在慈善事业中的创新性探索，以及优秀性慈善事迹和成就进行相应的表彰和肯定，进而增强慈善事业的感召力和影响力。再次，在社会领域开展专题宣传，提高人们对现代公益理念的认可度，开展与第三次分配相关的教育、知识传播，尤其是加强对当前慈善激励政策的宣传和普及。最后，借助媒体和互联网平台来创新慈善活动形式。如利用“99 公益日”“95慈善周”等增强项目的动员能力，提升社会关注度，以展示和输出慈善文化，增强慈善文化的社会认同和共同认知情感。

（四）结合捐赠实践，完善相应的制度安排

首先，政府要选择和综合应用好各种政策工具，要根据不同捐赠主体和不同捐赠内容完善税制建设。一方面，要根据实践情况扩大税收优惠主体范围和优惠规模，如将基于网络平台进行的慈善捐赠纳入税收优惠的适用范围。另一方面，也要根据当前捐赠内容和形式的多样性，进一步完善非货币慈善捐赠的价值评估和相应的税收优惠政策，满足捐赠者和受赠者的实际需求。其次，针对慈善领域出现的各种创新性组织形式，政府要通过完善相关政策予以认可和监管。如建立健全针对社会企业的法律框架，严格规范和管理此类企业经济活动的参与，在支持社会企业通过合法商业活动为社会项目提供资金的同时，要严格确保该类企业的非营利性，平衡好股息支付和非分配约束之间的关系。最后，结合当前网络型平台和组织形式方面的创新，要进一步简化和优化对慈善组织的注册、资格认定、税收减免资格认定与审批等方面的程序和流程。

（五）利用互联网实现技术赋能的同时，也要加强对网络慈善的监管

首先，需要明确网络慈善的边界、募捐方法，完善对网络平台的监管政策。其次，利用网络信息技术提升捐赠者对于公益项目的参与感，如可以借助互联网技术打造网络虚拟场景，营造便捷化的、深度体验式的信息化、数字化链接平台，增强互动和体验。再次，利用互联网技术和平台优势，畅通社会力量参与慈善的渠道和路径，有效链接和整合社会慈善资源，促进供需精准对接，并建立数字化慈善捐赠信息平台，实现慈善项目全链条信息可视化，建立和落实相应的跟踪反馈机制。最后，强化对网络慈善平台的监管和规范。对于网络平台的违法失信行为要严厉打击，设立黑名单制度，提高其违法成本。

注释

①俞可平认为，民间组织指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。具有非政府性、非营利性、相对独立性和自愿性的特征。

②这里的社会组织数量以及下文的社区服务机构数量，均来自民政部历年发布的《民政事业发展统计公报》。

③此处数据源于全国社会组织信用信息公示平台，作者以“社区”为关键词，组织状态和信用状况为“正常”，组织类型为“基金会”检索获得。

④这里的网络个人求助和互助平台指的是水滴筹和爱心筹等众筹形式的平台，不同于民政部指定的慈善组织互联网公开募捐信息平台。

⑤这里的“现代慈善”具有一般性，以现代慈善机构的出现为标志。它在具体实践中包括前文提到的两种模式，即现代慈善模式和后现代慈善模式。