新时代区域化党建的生成逻辑、现实困境及深化路径

刘东文

（中共广东省委党校党的建设教研部，广东广州 510053）

区域化党建就是遵循区域统筹的理念，以街道党组织为核心，以社区党组织为基础，在一定区域范围内，统筹设置基层党组织，使“条块分割”转向“条块结合、以块为主”，有机整合区域内组织资源、人力资源、服务资源，使区域内众多党组织资源互通、优势互补，以更好发挥区域内党组织的政治优势和组织优势，实现基层党建、基层治理和基层民主三者之间互促共生、耦合共进。

中央组织部2007 年首次提出“区域化大党建”的概念后，上海率先开启了区域化党建的理论和实践探索，而后全国多地进行了区域化党建创新实践。例如，北京市西城区牛街街道党工委探索推出“爱心储蓄银行”创新项目，提升了区域化党建科学化水平[1]；江苏省南京市江北新区提出具有“上下一贯、开放包容、统分结合、开放灵活、耦合交叠”特点的区域化党建结构模式，实现了对基层社会治理的有效引领[2]；湖南Z 市打造了具有“扁平化整合、常态化互联、品牌化打造、一体化融合”特点的区域化党建模式，为基层社会治理体系提供了支撑[3]；上海市M区大力推进区域化党建项目化运作，探索出区域化党建的新型工作方法[4]。这些探索丰富了区域化党建的实践方式，拓宽了区域化党建的理论内涵，为今后的区域化党建提供了一些有益借鉴。但随着多地区域化党建的深入开展，可以发现区域化党建正陷入其发展的瓶颈期，逐渐暴露出影响区域化党建质量提升的诸多因素，这些因素相互交织、相互影响，共同制约着区域化党建水平的进一步提升。因此，亟需明晰新时代区域化党建的生成逻辑，重新找回开展区域化党建的“初心”与“使命”，直面新时代区域化党建的现实难题，寻找深化新时代区域化党建的精准措施，使新时代区域化党建提质增效。

一、新时代区域化党建的生成逻辑

新时代区域化党建在探索基层治理、整合党建资源、理顺条块关系上意义重大。新时代区域化党建反映了基层治理体系和治理能力的现代化的新趋势，顺应了单位制社会逐步解体后单位制党建的拓展与重构，回应了“条块分割”带来的基层治理张力。

（一）理论逻辑：基层治理体系和治理能力的现代化

国家治理体系和治理能力的现代化的根基在基层，其现代化程度也应由基层治理的成效所体现。党领导基层社会治理是中国社会治理的一个重要特征，也是加强党的全面领导的重要方面。党的领导为基层社会治理提供了坚实的政治保障和组织基础，也有利于把党的领导优势最为直接的转化为社会治理效能[5]。基层党组织建设的质量决定着基层治理体系和治理能力的发展水平。而传统的党建理念和党建模式对于快速变化的现代化社会显得较为滞后，与日益多元化、复杂化的基层社会相对脱节，引领基层社会治理的能力变弱。区域化党建作为一种现代化的党建模式，具有主体多元、动态开放、扁平管理的特点，相比于传统的党建模式更加强调统筹协调区域治理，更为关注基层社会治理的现实难题，更为注重社会整合、社会服务和组织动员的能力，更能引领基层治理体系和治理能力的现代化的进程，实现基层治理的共建共治共享。

（二）历史逻辑：单位制党建的拓展与重构

单位制党建起源于新民主主义革命时期“支部建在连上”的党建模式，成熟发展于新中国成立后的单位制社会土壤。单位制社会环境下个体从属于一个特定单位内，其生存发展所需要的资源均可以在单位内获取，个体没有向外获取资源的动机和意愿，实际上个体也缺乏获取资源的渠道，而社会也没有提供资源和服务的空间。在这样的社会环境下，单位制党建覆盖于社会每一个角落，可以有效组织动员群众，满足社会管理和社会服务的基本需要服务。随着单位制社会的逐步解体，社会主义市场经济体制取代计划经济体制，单位制党建的逐步式微，党建资源的分散碎片化，社会提供资源和服务的能力越来越强，个体获取资源的渠道越来越多样化，基层党组织服务和整合功能弱化；两新组织在各行各业大量出现，较多党员处于党政机关、事业单位体制之外，流动党员日益增多，党员的教育管理和服务工作开展困难。因此，亟需优化基层党组织结构设置，有效整合基层党组织党建资源，加快新兴领域党组织覆盖，聚拢凝结基层党员力量，增强服务群众动机与能力。

（三）现实逻辑：“条块分割”带来的基层治理张力

在中国的超大型社会治理体系中，“条”和“块”之间相互制衡、相互补充并互为支撑，在社会运转和社会治理过程中发挥着不可替代的作用。但“条”和“块”在运行逻辑与治理方向上有本质的差异，“条”强调的是职能部门纵向运行的专业化，“块”强调的是层级单位横向运转的整体性，职能部门专业化治理的单目标取向与层级单位整体性治理的多目标取向之间存在天然的冲突，增加了治理成本并降低了治理效益[6]。治理政策的落地与治理成果的展现在基层社会中交汇，“条块分割”带来的基层治理张力也最为突出的体现在基层治理的过程之中。而基层治理需要整合统筹与区域协调，达到区域范围内资源的合理配置，因此在基层治理视域下要“条块融合、以块为主”。基层党组织作为基层治理的领导核心，区域化党建在区域范围内可以聚合区域党组织力量，调动区域内不同职能单位的优势专业资源，促进职能单位与层级单位之间的协作互动，弱化“条块分割”给基层治理带来的负面效应，弥合“条块分割”带来的基层治理张力。

二、新时代区域化党建的现实困境

新时代区域化党建在实践过程中产生了一系列问题，这些问题主要表现为运行过程行政化、参与主体疏离化、组织架构悬浮化、考核评价形式化。这些问题共同影响着区域化党建的建设质量，因此，探明新时代区域化党建的现实困境的生成机理十分必要。

（一）运行过程行政化

区域化党建是“一核多元”的整体格局，“一核”与“多元”在不同维度拥有不同的优势，如何使二者的独特优势相互配合形成最大合力，需要在区域化党建实践中不断探索。在实际运作过程中，基层党组织往往“大包大揽”解决所有的治理问题和服务事项，忽略了两新组织的市场化、专业化特点在引领基层治理中的独特优势，造成党组织自身力量的有限性与基层群众治理期待的理想化及服务需求的多样化之间的矛盾难以协调。此外基层党组织依赖行政体制和行政资源推进工作，产生了很多“运动式党建”“运动式治理”“运动式服务”的现象，“命令主义”也滋生蔓延。大量行政化手段的运用使基层治理工作“过粗”“过快”，压缩了基层民主与基层自治的空间。例如，社区“两委”承担越来越多的街道层级转接的行政工作，其工作内容更多为配合街道各职能部门的工作开展，其组织设置和人员安排也与街道层级的设置相衔接，在工作内容、工作方式、运转方式、资金来源、人员安排趋向行政化。这使得社区居民认为社区居委会是街道的派出机构，弱化了社区层级的协商自治功能。基层群众亟待解决的现实难题难以进入基层党组织视野，不能得到及时有效的化解和引导，容易导致区域化党建目标与群众实际需求相脱节，运用了大量的人力物力却没有产生相对应的治理绩效，整体的运转效率不高。

（二）参与主体疏离化

参与主体的多元化是区域化党建的重要特征之一，但在实际工作中却出现了“被动参与，主动疏离”“假积极，真疏离”的现象[7]。首先，两新组织中的党组织党员数量较少，受到街道（社区）党组织的纪律约束或资源支持较弱，参与“党建联席会议”的动机不强，往往迫于完成企业社会公共服务的“硬性指标”被动参与基层治理，当区域化党建工作的推进力度较大，两新组织受到的外部考核压力较强时，其参与治理和提供服务的力度较大，反之则较小，其内生动力持续性较差且波动幅度较大。其次，驻区职能部门行政级别较高，拥有更多优质的党建资源，在参与区域化党建的过程中提供专业服务较多，但获得相关“收益”较少，而参与区域化党建会分散驻区单位人力和物力资源，给本单位内工作开展带来挑战，造成驻区单位参与区域化党建动力较弱。例如，在区域化党建实际开展过程中，更多展现为社区“两委”向两新组织和驻区职能部门寻求资源支持和服务保障，而缺乏两新组织和驻区职能部门的主动发起。最后，社区党组织和居委会承接了越来越多的基层行政性事务，行政化倾向日益增强，组织资源、人力资源和服务资源挤兑严重，更多时间与精力需要投入街道下移的工作任务，党务工作者和居委会成员疲于应付，参与区域化党建的过程中产生“假积极，真疏离”的状况。

（三）组织架构悬浮化

区域化党建的主要活动平台为党建联席会议，党建联席会议的主要成员为街道（社区）党组织及驻区职能部门、企事业单位和两新组织，其核心主体应是街道党组织。2019 年5 月，中共中央办公厅印发的《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，明确突出了街道党（工）委统筹协调各方、领导基层治理的地位。但在实际工作中，上级党委给予街道党工委在区域化党建中核心地位的支持和保障还不够，加之街道党工委行政级别较低，出现了有责无权的窘迫状况。在于街道党工委在与级别较高的驻区单位协调合作时明显底气不足，导致区域化党建工作具体落实存在阻力，许多工作最终回流到街道（社区）党组织，进一步加重了基层工作者的负担[8]。例如，在面对一些较为棘手的公共事务难题，往往出现驻区各职能部门互相推诿的情况，问题难以有效解决，致使问题又回流到街道（社区）党组织层面。此外，党建联席会议的“联谊性”合作关系[7]，使得党建联席会议缺乏权威性和稳定性，制度较为疲软，组织结构松散，对于各成员单位的权责归属不够明晰，对于参与成员硬性约束不强，导致成员单位之间“各自为政”，难以有效形成整体治理合力。党建联席会议合作制度缺乏稳定制度支撑，各成员单位对长期持久的稳定合作缺乏内生动力，始终不能跳出各自职能系统所固有的思维模式，难以突破科层制带来的“条块分割”的制度约束。

（四）考核评价形式化

加强基层党建考核对于提升党的凝聚力、保持党的先进性和纯洁性、深化全面从严治党意义重大[9]。区域化党建的考核评价对于其未来工作开展具有指导和纠正的作用。当前，区域化党建考核评价在考核内容、考核形式、考核结果运用三个方面存在问题。首先，区域化党建考核内容主要为结构模式和党建方法创新，但区域化党建模式形式创新多而实质创新少，主要表现为成绩展示中的“数字谜语”和“文字创新”两种形式，原创性党建工作方法较少，形式创新色彩浓厚。例如，将工作方法或工作步骤用数字串联起来，或将工作主要内容进行文字上的编排修饰，注重语言表达上的新颖独特，而缺乏党建模式和党建方法的深度创新。其次，区域化党建考核评价主体以区级组织部会同其他职能部门为主，多部门共同考核流程较为紧凑，考核时间十分有限，考核形式多为材料考核、文件考核及座谈交流等方式，考核评价方法陈旧，导致考核评价工作流于形式，缺乏深入研讨和系统考察。考核小组在较短时间内完成考核评价，其考核依据主要来自材料文件和座谈汇报，考核深度较为有限。区域化党建开展的效能最直接体现为基层群众的评价和感受，在考核过程中缺乏与基层群众的直接交流，便难以较为真实的考察其实际绩效。最后，区域化党建考核结果表现为通报表扬或批评，给予一定的物质奖励或者颁发证书，与干部提拔任用紧密度不强，且系统成熟的成功经验总结推广力度不够，导致区域化党建考核结果的运用不够科学严谨、系统充分。

三、新时代区域化党建的深化路径

面对新时代区域化党建的现实困境，需要转变治理逻辑，充分运用市场力量；要激发各参与主体内生动力，促使其向内生性参与转变；要精准赋权和权责匹配并重，以建设共建共治共享机制；要使权力下沉基层群众，以实现科学化考核评价的目标。

（一）行政化逻辑向市场化逻辑转变

区域化党建的生成逻辑之一就是打破单位制党建的封闭运行与行政推动，调动区域内各方力量共治共建，基层党组织承担的是政治领导、方向指引和平台建设的作用。要在治理逻辑上把以往的“行政逻辑”转变为“市场逻辑”，突出“一核”与“多元”的协调配合和良性互动[10]。基层党组织的政治优势、组织优势较为明显，但在资源配置方面缺乏灵活性和敏捷性，市场力量在治理资源配置上具有更好专业性，社会力量在公共服务供给上具有更强的灵活性。一方面，要善于充分激发市场力量的积极性，引导社会力量主动融入运行过程，弥补基层党组织在运行过程中的弱项，而非基层党组织事无巨细的“包办”所有事项。另一方面，在专业性较强和社区服务和保障活动中，积极引入专业能力过硬的公司或公益组织提供服务。在明确清晰的区域化党建总体规划指导下，引入专业市场力量提供专业化的服务，支持社会力量参与相关领域治理，更为注重基层治理与基层服务的效率，共同提升服务的精细化水平。因此，逐步成立小区党支部、小区业委会，完善小区物业服务企业的监督，使三者之间协调联动、相互监督，提升小区层面的精准高效治理，是提升区域化党建质量的关键突破口。市区层级要大力推动基层减负工作，减少工作转接和下移，剥离行政功能，弱化行政化色彩，开展协商自治活动，让社区层级充分发挥自治的属性和功能。让基层党组织把更多时间和精力投入政治领导和组织保障，多关注基层群众切实需求，掌握群众的思想动态，以群众需求为治理目标和服务导向。社区“两委”可发起成立社区党员志愿服务队、群众志愿服务队、兴趣小组等形式，开展灵活多样的志愿服务和社区活动，调动社区群众参与积极性和活跃度，实现社区居民主动参与的自我服务和自我管理，减少对于行政资源和行政手段的依赖。

（二）疏离化倾向向内生性参与转变

区域化党建的中坚力量是各级基层党组织和基层党员，其参与内生动力的强弱直接决定着区域化党建的成效。要推动各级基层党组织和基层党员参与区域化党建由疏离化倾向向内生性参与转变，使区域化党建获得内生性发展动力，筑牢区域化党建的动力根基。首先，适当提升街道（社区）工作人员福利待遇，对于优秀工作人员和先进集体给予一定的物质激励；加强街道（社区）办公场所、活动场地建设，设立专项资金保障活动经费，增强基层党组织和工作人员工作积极性，给区域化党建工作的核心主体创造“想办事”“敢办事”的物质环境。其次，精准赋权和常态联系两新组织，提升两新组织在党建联席会议中的话语权，鼓励两新组织进入到与自身专业领域相关的治理项目中发挥作用，大胆创新治理模式和服务机制，并对其中的模范组织进行表彰奖励。例如，可以实行街道（社区）党委委员固定联系机制，每一名党委委员固定联系若干名两新组织负责人，对两新组织的党建工作展开具体指导，两新组织也可将经营活动中的困难给予反馈。再次，加强基层党员分类管理、统一教育和纪律监督工作，及时了解不同党员群体所思所想，开展针对性的专题教育和生活帮扶，解决基层党员思想困惑和生活难题，使基层党员始终在思想上和行动上同党组织保持一致。街道（社区）党组织也要从组织体系上加强流动党员管理，成立流动党员临时党支部，从组织关系上严格管理“口袋党员”，坚决执行不合格党员退出机制，完善党员组织生活，加强党员培训和理想信念教育，让党员在各类活动开展中能够亮出身份、发挥作用。最后，加强驻区职能部门与街道（社区）党组织横向交流互动，增强对于彼此工作开展的重难点认知，拓宽“条块之间”相互帮扶的渠道和机制，避免出现其中一方“主动”、一方“被动”的不平衡状况，突出合作的紧密性、共赢性和持久性。驻区职能部门与街道（社区）党组织干部可以实施双向互选的干部交流，促进干部之间的流动转任与挂职锻炼。

（三）悬浮化架构向共治性机制转变

区域化党建组织架构的悬浮化会引起基层治理的脱嵌，要引导悬浮化架构向共治性机制转变，需要从价值层面、平台层面、活动层面、机制层面四个方面着手推进[11]。在价值层面上，充分运用习近平新时代中国特色社会主义思想的引领作用，寻找区域化党建各主体之间的“重叠共识”，弥合各主体之间的价值张力，凝聚基层治理的价值目标，使区域化党建在运行过程中形成价值合力。例如，可以聘请省委、市委党校或高校马克思主义学院的专家教授开展专题讲座，提升理论学习深度；或聘请此类专家教授担任本地区区域化党建指导员，指导日常党建工作的开展，提高区域化党建各主体的政治站位和行动自觉。在平台层面上，赋权街道（社区）党组织，明确其区域化党建核心主体地位，扩大其在基层治理中的话语权。强化区域化党建联席会议的权威性，在区级层面成立区域化党建领导协调小组，由区委书记担任组长，加强对驻区职能部门的刚性制度约束，弱化“条”的垂直独立性，在“条块关系”中突出“块”的凝聚整合作用。在活动层面上，突出活动设置与基层社会治理的精准衔接，避免形成“被动式参与”“动员式参与”，更加关注基层群众的参与程度，拓宽群众深度参与的渠道，而非系统内部“自娱自乐”的活动，表现出区域化党建动态开放的特性。在机制层面上，重点强化区域化党建各成员单位的权责匹配，明确各成员单位的职责内容，指定各类事项处理责任主体清单，推动形成新型责任落实机制。畅通权力横向流动的制度通道，重大事项由区域化党建联席会议商定处理，明确指定某一单位或若干单位共同协商处理，减少区域化党建过程中“责任回流”和“结果回流”现象，避免各级党建责任主体权力虚置的不作为状态。

（四）形式化考核向科学化评价转变

区域化党建考核评价形式化倾向制约着区域化党建向纵深推进，不能很好充当考核评价“指挥棒”的角色定位。要推动形式化考核向科学化评价转变，需要在考核内容、考核形式、考核结果运用三个方面变革创新。一是在考核内容上，注重党建模式与党建方法的原创性考察，以基层治理实效为考核标准。在考核人员构成中，吸纳党建与治理方面相关专家加入，重视专家的专业化考评意见。党建模式与党建方法的创新必须与人民群众紧密联系起来，要使基层群众参与到创新实践过程中来，把基层群众作为创新探索的发起点、出发点和落脚点，充分激发和尊重人民群众首创精神，要让基层群众“能理解、能运用、能反馈”这些创新了的模式和方法，才能赋予区域化党建创新生机和活力。二是在考核形式上，一方面要加大区级部门联合考核评价的力度，着重推进考核精细化水平，打破“材料考核”“文件考核”“座谈考核”的传统考核形式，更多采取随机抽检、走访调查、明察暗访的形式，重视基层群众对于区域化党建开展实效的评价；另一方面在考察过程中考察对象更多指向基层普通群众，减少属地领导的陪同，更加突出基层群众对于区域化党建的参与感、获得感，着重提升考核的真实性与可靠性。三是考核结果运用上，及时将考核结果公开通报，将考核结果与干部调动挂钩，让更多“想干事”“能干事”“干实事”的干部进入组织考察视野，杜绝产生有考核而无通报无奖惩的现象。及时把开展区域化党建做出实际绩效的干部组成宣讲团，宣讲介绍先进理念和可行做法，也可将系统成熟的经验做法理论化加工总结，制成图表手册，以更好的快速推广开来，对于突出问题明确整改时间期限，并跟进整改结果考核督查。