公共服务购买中的政府管理能力：内涵、困境与提升路径——基于“结构-技术-责任”三维框架的分析

毛明明

（贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550025）

行政学创始人威尔逊在《行政学研究》中曾言：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务”[1]，前者是指政府应有明确的目标导向，后者是指政府应具备有效的管理方式和优秀的管理能力。当前，社会和市场环境的复杂性对我国政府管理能力提出了新挑战。政府管理能力的高低对公共治理效度起着决定性作用，在公共服务购买活动中，政府的管理能力不仅是推进购买进程的关键影响因素，也是实现组织机构合理设置、合同顺利执行和风险得以有效防控的基本保障。

一、公共服务购买中政府管理能力的界定

“如果政府想在更为复杂的环境中实施治理，就必须拥有一种做‘精明买主’的独立能力，如果政府不提升这种能力，肯定会面临两大困境：其一，政府的权力将会拱手让给私人伙伴；其二，政府将丧失总揽全局、统筹兼顾的能力。”[2]公共治理成败的关键在于政府能否有效运用自身能力来判别、控制和处理治理过程中出现的各种不确定性。交易费用理论也认为，政府的公共服务外包并不意味着一定能提高服务供给效率，因为在外包过程中存在主体谈判、制定规则和服务监管的成本，要提高外包效率，就需要政府具有优秀的外包管理能力[3]。多中心治理学派认为，虽然可以从技术层面实现公共服务“提供”与“生产”的分离，但如何从价值层面推动生产者和提供者之间的有机连接，以防止公共服务过程的碎片化和单边化更显重要，这都要依靠政府的管理能力来实现。“政府购买”作为公共服务外包的主流模式，对理顺政府、市场和社会间关系，转变政府公共职能，构建现代化公共服务体系具有重要意义，因此如何改善和提升政府的管理能力，必然成为当下需要重点思考的问题。在公共服务购买过程中，政府的管理能力主要包括：提高购买资金的使用效率和效益的能力、购买规则的制定和执行能力、实施购买合同的能力、政府监督和控制公共服务购买过程的能力、不同部门间的协同能力、依法科学合理管理社会力量的能力等[4]。

二、公共服务购买中政府管理能力的构成

基于对政府能力和政府在购买公共服务中管理能力的内涵理解，可以从结构维度、技术维度和责任维度出发，划分出三大政府管理能力，即机构组织能力、合同管理能力和风险防控能力（图1），每一种能力都有明确的目标指向和任务重心，它们共同构成了公共服务购买中政府管理能力的基本框架。

（一）机构组织能力

古典管理学家法约尔提出，管理主要包括计划、组织、指挥、协调和控制五大职能。组织的机构设计是否科学、组织的工作程序是否顺畅、组织的运作机制是否完善等都会在很大程度上影响组织目标的实现。在行政组织中，不同的要素排列和组合会形成不同形式的组织结构[5]，如何在行政实践活动中设置分工明确、有机协作的组织结构，进而通过合理的职、责、权配置形成运转灵活和系统严密的组织结构体系即组织机构，是保障政府任务得以顺利完成的基础条件。公共服务购买是政府在公共管理领域进行的专门化行政活动，政府通过契约的方式将社会力量引入公共服务生产过程并建立起相应的公私合作关系。所以，构建一个严密的、稳定的和有机的组织机构，不仅有利于优化购买参与主体间的权责关系，也有利于通过合理分工充分发挥政府的行政职能，助推购买目标的实现。

（二）合同管理能力

合同在不同领域中有不同的表现形式，政府合同是指政府和公民以及市场、社会中的法人主体之间为了实现某一特定的公共管理目标，基于平等、互惠的原则，通过相互协商而签订的合约。简·莱恩基于政府配置的目的将政府合同分为两种：第一种是交易型合同，即以等价有偿方式进行的买卖活动，签约外包制和政府采购制都是典型的交易型合同；第二种是代理型合同，指的是在雇佣关系基础上所形成的合同，例如政府内部的雇佣制就是典型的代理型合同[6]。新公共管理的核心是签约外包制，简称合同制，通过诉诸于市场法规的规制代替了依托于权威层级传递的控制，推动了政府治理方式从单向依赖走向双向互动、从行政指令走向契约合作[7]，且已成为以契约化为基础的优化公共服务资源配置和实现公共服务职能的治理工具[8]。政府购买公共服务作为一种典型的公私合作模式，其中多元主体利益诉求的冲突必然会产生诸多风险，而政府通过实施合同管理对整个购买过程进行监管，可以有效降低政府购买成本并平衡主体间利益关系。公共服务产出的质量取决于合同管理的质量，如何对合同进行有效治理正成为公共管理者面临的主要挑战，合同管理水平更是检验政府管理能力的重要标准。所以，“政府要想成为一个‘精明的买家’并为公众做一个好的交易不仅仅取决于要不要签订合同，与谁签订合同，而是取决于对合同进行从头到尾的完整过程的管理。”[9]

（三）风险防控能力

风险防控是指行为主体为了实现利益目标，通过运用各种预防性手段阻止可能发生的各种风险以及最大限度控制和减弱风险发生后带来的不良影响。风险防控包括预防和控制两个阶段。前者是指预先做好事物发展过程中可能出现偏离主观预期轨道或客观普遍规律的应对措施，而后者指的是风险正在发生或发生以后，控制主体为把损失降到最小化所采取的应对手段。作为公共服务市场化改革下的产物，“政府购买”模式在被广为推崇的同时，更需审慎其可能存在的风险问题，否则会消解公共服务协同共治的政策价值，抑制“政府-社会”间良性关系的形成，造成购买活动无效甚至失败。所以，公共服务整个购买生命周期内藏匿的风险问题更需谨慎对待，如机会主义风险、道德风险、供应商垄断风险、不完全合同风险、政府为供应方所“俘获”的风险等。对此，政府需要具备较强的风险防控能力和科学的风险规避手段，并依据制度规定对购买参与主体和整个购买过程进行系统全面的监督，识别风险表现要素，探索风险发生诱因并制定风险防控措施，以顺利达到预期购买目标。

三、公共服务购买中政府管理能力面临的现实困境

（一）结构维度下的机构组织能力评估

第一，购买机构职能集中。在当前我国实施的公共服务购买项目中，部分业务主管部门集各种职能于一身，不仅要负责编制购买计划、制定绩效目标、审核承接主体资质、签订购买合同，还要检查合同执行，监督购买资金使用，组织实施项目考评工作。这种管理模式会使其在购买活动中被充斥大量的工作任务和被赋予广泛的行政权力，虽然有财务部门协助监管购买资金的使用，但从购买活动的前期规划到中期购买契约的具体落实，再到后期的监管和绩效评估，主要由自身负责实施。这样虽然能够减少行政环节，提高行政效率，但是由于对其赋权过多，很容易造成权力异化，这不仅不利于实现公共服务公平性和均衡化的价值取向，也违背了政府购买公共服务的初衷[10]。

第二，项目制管理模式弊端突显。虽然项目制管理模式具有短期性和灵活性的特征，但这种临时组建和拼凑起来的“委员会”和“领导小组”，由于不能建立负责购买活动的职能机构，无法针对性地配备和培养与购买活动相关的专业管理人员，从而造成政府不能有效制定购买公共服务的长期发展规划，也很难形成能够持久保障购买活动正常运行的制度体系。另外，因短期的主体合作，并不利于其参与成本的分担和服务质量的提升，影响专业投入的主动性和服务生产的积极性，同时项目制较强的“技术理性”，也容易招致服务承接主体的投机行为和专业垄断。同时，项目制管理模式还具有一定的滞后性，只有上级政策下达硬性购买要求和自身急需开展相关公共服务项目时，政府才会开始捕捉公众诉求和开展招投标活动。长此以往，无益于购买经验的积累，购买活动有游离于服务目标和服务诉求之外的风险。

第三，主管部门边界模糊。从当前政府购买公共服务的实践来看，其主管部门是财政部门，如一些地方政府会在政策文件中规定，各级财政部门应发挥“领头羊”的作用，通过充分听取相关部门关于购买活动的意见和建议来负责制定本级政府购买公共服务的指导性目录，以此来明确政府购买公共服务的种类和内容。另外，财政部门也因地制宜地根据当地经济和社会发展水平以及社会公众对公共服务需求的不断变化适时对购买活动进行动态调整。但公共服务种类繁多，其归口管理部门具有业务管理上的主动权，这就难免会造成其与财政部门在购买活动中的职责交叉，一旦职能部门在合作中出现问题，“管人”和“理事”的混乱就容易造成相互推诿。

第四，协调机构设置不足。协调机构是指组织为了完成某一特定或临时目标，成立的一种跨部门机构，在任务活动中发挥着总体谋划、统筹协调、参谋助手和整体推进的功能。政府购买公共服务需要相关职能部门在职责和权能上相互配合，这就要求有一个能独立于权属和层级关系之外，有别于职能部门的协调机构来维系购买规则并就各部门之间出现的矛盾和冲突进行及时协调，以能为购买活动的正常运行创造良好的条件，促进购买目标的实现。但由于当下购买制度和购买机制尚不健全，导致参与购买活动的职能部门之间缺乏有效沟通，职责分工不够明确，相互配合度较低；另外由于主管部门划分不明确，还造成了各自为政、多头管理现象的出现。协调机构的设置不足，不仅很难实现职能部门之间的整体联动，也制约着服务承接主体的生产实效。

（二）技术维度下的合同管理能力审视

第一，在合同规范阶段，政府部门对合同的整体策划能力不足。首先，受制于传统行政管理观念，政府还未真正实现向契约管理理念的转变，也未真正意识到公共服务合同管理的重要性，对于何种公共服务需要采取何种合同内容和合同方式并没有进行科学且明确的界定。其次，由于权威的法律法规不足，导致公共服务购买中合同签订的具体细则和法定依据缺乏，合同内容规范性存在质疑。再次，部分政府开展购买活动多是迫于政策压力而非自身意愿，缺少对公共服务市场的深入调研和对服务承接主体资质信息的全面掌握，导致在制定合同条款时由于信息不对称，出现“劣币驱逐良币”的现象。最后，由于在合同文本分析和合同风险规避上技术能力与实践经验的欠缺，导致合同设计比较随意，在合同细则的规定上容易出现疏漏。

第二，在合同运行阶段，政府的合同监管能力不足。首先，在监管意识上，政府人员通常会囿于自身经验和约定俗成的监管模式而高估合同监管能力，若缺乏健全的责任追究制度，即使因合同监管缺失造成了不良后果，所在部门“兜底”和“买单”的问题处理方式只会强化其散漫的监管心态。其次，在监管主体上，为了体现“规范化”的监管程序，政府通常会委派服务承接主体内部人员代替行使监管职能，这不仅会造成政府能力的“空心化”，还会造成服务承接主体自主权的扩张，进而出现“监守自盗”。再次，在监管手段上，因部分公共服务生产的专业性和技术性要求较高，政府的合同监管存在诸多困难，监管过程也往往流于形式。最后，在监管流程上，政府只注重对前期合同签订内容的监管，以至于中标结果公布后的质量跟踪和绩效评价却较为松懈，造成服务项目“转包”和政府责任流失，并衍生出公众对政府的信任危机。

第三，在合同终止阶段，政府的违约追究能力缺失。部分服务承接主体由于受自身能力和外界环境的影响，不能按照合同规定的日期完成服务委托任务，这在一定程度上和政府未对合同履约责任进行分解和未能及时追究合同管理人员的责任有关。由于项目资金主要来源于公共资金，合同管理人员的绩效考核并不会受到资金使用效率的影响，目前考核的重点也是购买项目的进度责任而非合同所规定的效益责任，政府往往更加关注项目能否如期完成，而忽视如何有效使用购买资金和节约购买成本。另外，购买合同的结束意味着购买任务的完成，政府和服务承接主体往往不会投入更多的精力来分析合同的实施效果，以及如何进行绩效改进和偏差矫正，也很少会对执行合同人员进行明确的奖惩。

第四，在整个合同过程阶段，政府的合同风险评估与分担能力、合同变更能力不足。政府在设计公共服务合同时，应该在规定合同双方权责的基础上，将相应风险分配给能力最优和控制最佳的一方来承担，但由于缺乏对市场和社会风险的准确把握，政府往往不能协同服务承接主体建立完善、有效的合同风险分担机制，最终导致合同风险外溢；在合同执行阶段，由于受到市场不稳定等因素的影响，服务承接主体若按照原定合同规定生产服务会减少受利空间，但政府又会因自身利益考量不能给予相应的风险补偿，从而打击其参与购买活动的积极性。另外，在合同实施过程中，由于跨界协作能力的欠缺，当面对非程序性问题时，政府不能权变性地变更合同内容，容易造成公共利益受损等情况的发生。

（三）责任维度下的风险防控能力研判

第一，风险防控意识欠缺。一些政府部门习惯于在封闭性的指令系统中完成上级布置的额定任务，而非主动承担责任和风险。纵观大多数失败的公私合作项目案例，反映出一个共性问题就是政府管理者缺乏对合作项目风险防控的认识。在公共服务购买过程中，一方面，政府会高估自身应对购买风险和化解购买风险的能力，缺少风险管理的意识和风险应对的准备；另一方面，由于在购买实践中还未形成严格的责任追究制度，部分政府管理人员对各种购买风险持无所谓的态度，无意识自然也就限制了风险防控能力的形成。这不仅会造成政府面对遇到突发事件时不能采取有效措施从容应对，还有可能导致风险转移等“次生风险”的发生，造成购买项目失败。

第二，风险识别能力落后。准确的风险识别不仅有利于下一步的风险评估，更有助于风险衡量和风险分担等工作的展开。但由于风险管理的专业水准和风险认知水平低下，政府在公共服务购买中的风险识别能力处于落后状态。一方面，从主体维度看，政府、服务承接主体和服务受众共同构成了参与购买活动的“三元主体”，虽然每个主体都在发挥特定作用，但政府更在乎它们所能带来的直接效益，而对其暗藏的风险重视不足，如购买资金挪用风险、垄断生产风险、服务认同风险、责任序列的“断裂”和“碎片”化风险、目标置换风险等。另一方面，从过程维度看，从服务需求确立到购买合同结束，忽略任何一个环节的风险都可能导致购买活动失败，如服务内容的公共性模糊风险、价格规制风险、技术应用风险、公共秩序的管控弱化风险[11]等，但相对于购买过程，政府更在乎购买结果，缺少对购买环节、生产环节与评估环节风险的识别能力培养。

第三，风险监控能力低下。首先，监控主体非专业性。政府作为主要监控者，对可能产生的各类风险问题负主要责任，但由于当前参与监管的政府人员有部分是被临时安排或退休后被重新吸纳的，内部的“表象化”监管现象明显。其次，监控周期较短。当前，政府对风险管理的认知还停留在购买结果产生消极影响以后的弥补性管理，即对风险的应急处理和“亡羊补牢”式的事后处理，“重治疗、轻预防”，而非对购买风险进行事前、事中和事后的全过程监控。最后，监管体系不健全。由于公共服务价格和质量难以量化，政府还未形成一套科学的监控体系，如缺少独立的第三方监管、监管内容识别不精准和监管技术手段落后等。

第四，风险分担能力薄弱。风险共担是指在公私合作过程中发生的风险并不单独由公共部门或私人部门来全部承担，而是合作主体需要考量自身是否更具风险控制能力和风险控制优势或更能提高项目效益，从而减轻对方承担风险的压力，减少和规避项目过程中出现的各种不确定性[12]。但由于政府间财政资源和购买动机的差异，造就了政府在风险分担认识上的偏差和能力建设上的不足。一方面，由于在合同制定时没有明确合适的受益人和提供稳定的资金支持，政府会利用自身行政“特权”以维护公私可持续合作的名义，将购买风险部分或全部转移给服务承接主体。另一方面，服务承接主体为了藏匿自身不足，会利用自持的市场信息优势将本该由自己承担的风险转移给政府，从而导致政府过多承担由“隐形条款”带来的风险成本。最后，迫于财政压力和预算不足，政府作为购买主体不能有效分配各种人、财和物资源，当面临不可控因素带来的购买掣肘时，为维护自身形象和彰显工作业绩，习惯于将责任、重担和风险转移给执行购买政策的下级职能部门。

四、公共服务购买中政府管理能力的提升路径

（一）提升政府的机构组织能力

第一，政府首先应设立一个相对独立的主管机构，并在此基础上组建承担综合性事务的综合部门，负责专项事务的购买部门和监督部门。一方面，在隶属关系上，因政府购买活动对传统的部门职能进行了转移和分解，其主管机构不应该从属于政府内部的某一行政部门，而是将它作为独立组成部门来设置，以保障组织行动的高效。另一方面，在组织类型的选择上，“决策快、执行快、监督快”的首长负责制应成为主要选择。

第二，在职能机构设置上，财政部门负责构建购买制度，建立专门购买科目，批准购买预算，指导各类主体依法参与到购买工作中，并做好资金管理和监督检查。民政部门负责制定和审核服务承接主体的资质与准入条件，并参与购买活动各阶段的绩效评价。机构编制部门应结合公共服务领域内的事业单位改革，审核购买目录，制定事业单位和官办社会组织参与购买活动的基本条件与具体范围。审计部门负责对资金使用和资金支付进行监督，确保政府在资金管理上的规范性和资金使用上的效益性。发展改革部门负责研究政府购买公共服务的发展政策，编制和实施购买计划，指导购买活动持续改进，对购买活动进行战略性调整等。

第三，在跨部门协调结构设置上，一方面，为应对因条块部门之间信息不对称带来的逆向选择和专业壁垒等风险，应成立购买项目评审委员会，负责对参与购买活动的服务承接主体进行严格的资质条件和购买绩效评审，为制定购买计划和明确购买目录提供决策依据，评审委员会应由来自财政部门、民政部门、第三方评估部门和招投标管理部门的负责人以及相关专家组成。另一方面，应设立能够加强主体协调的项目管理平台，通过汇集招投标信息、项目实施信息和服务受众反馈信息，为政府提供有力的信息资源支持，确保购买信息共享的制度化建设，帮助下一级政府开展购买活动的统一规划与管理[13]。

第四，在项目管理机构设置上，有必要依托专业性的项目公司成立一个政府购买公共服务的项目管理机构，并根据购买方案和购买契约，由该机构具体承担项目建设和运营中的技术指导与管理任务。尤其在购买资金统筹方面，政府也可以通过建立公司化运作的项目融资平台，具体负责购买项目的投资、实施和融资等工作[14]，以保障购买活动的目标一致性、沟通有效性和行为可控性。

（二）提升政府的合同管理能力

第一，在合同制定能力上。一方面，加强对合同的整体策划，政府不仅能对公共服务合同的起草、签订以及合同实施过程中的一些重大变革问题作出科学、有效的决策部署，也能在合同内容、合同结构和合同技术上制定出切实可行的指导性方针。另一方面，加强对合同条款的严格审核，政府在制定合同前，除了需要进行相关的市场调查、公共服务行情分析等准备工作之外，还应组织专家就合同的专业性和技术性问题进行法律风险评估与论证，确保合同条款的完备性、可行性和合理性。同时，政府还要在充分了解合同双方需求的基础上，运用合同谈判技巧，细化合同内容，规范合同文本。

第二，在合同执行能力上。政府应该定期检查合同的执行情况，掌握合同履约的情况变化，并针对履约过程中出现的与原合同约定不相适应的问题和风险进行相应的合同修改、调整、补充或终止。同时，还应加强对合同履行的监督。一是确保契约承包商获得购买资金且契约义务得到履行的审计监督，二是确保契约承包商遵守契约中关于服务数量和质量规定的技术与绩效监督[15]。从监督方式来看，主要包括四种：服务承接主体合同履行报告、政府检查、服务受众的建议投诉和满意度以及舆论媒体的监督[16]。

第三，在合同评估能力上。一方面，需要加强对合同内容的评估验收。在合同结束阶段，政府应依据规定的服务标准和服务要求，对服务承接主体生产的公共服务进行严格的质量把关和全面的质量验收。另一方面，应建立合同绩效评价制度。针对“重建设、轻管理、无评估”的现象，政府应详尽且系统地评价合同实施后的结果绩效和行为绩效，并综合衡量合同产生的经济效益和社会效益。由于合同管理是一个动态的过程，其评价指标也在不断变化之中，政府应树立“权变”思维，依据内外部环境变化，对合同绩效评价制度进行渐进式完善。

第四，在合同管理人员的教育和培训上。为了保障自身在公共服务购买过程中能够真正成为一个“精明的买家”，政府应尽快建立一支高素质的、训练有素的、具备一定合同管理能力和管理水平的队伍，增强其应对合同风险的“抵抗力”，使之成为合格的服务需求确认者、服务购买者和绩效监督者[17]。一方面，应建立规范且严格的管理人员筛选机制，明确作为购买主体的政府应当具备的合同管理资质和合同管理能力。另一方面，可以开展与合同管理相关的专题培训和技能学习，提升政府人员的契约化管理意识，强化其合同规划、合同制定、合同执行、合同监管和合同评估能力。最后，也可尝试向专业智库购买培训服务的方式对政府管理人员进行知识和技术输入，使其能准确把握合同管理要点，提升合同管理的科学性和有效性。

（三）提升政府的风险防控能力

第一，加强政府的风险防控意识。一方面，政府应能对购买活动中的关键风险点衍生出来的风险信息保持高度警惕，并在风险发生时作出及时回应和精准应对。另一方面，风险的产生是多种因素共同作用的结果，它和外部文化环境以及内在心理认同都有直接的联系，政府除了要努力提高自身的风险防范意识并使之贯穿于整个购买活动过程之外，还应采取有效的沟通和教育手段，深化服务承接主体和服务受众对购买风险的了解和认知，丰富他们预防和处理风险的知识与能力储备，当风险发生时使其能够保持理性的心态和有序选择防范措施加以应对。

第二，提高政府的风险应对能力。在应对风险的技术能力上，政府需要树立科学、谨慎的态度对可能发生的风险进行精准研判，根据风险的内在性质、表现形式和现实特点等要素筛选出需要着重处理的焦点问题与关键环节，沿循风险发生的“潜伏期- 出现期- 应对期- 缓解期- 结束期”全生命周期制定出切实可行的应对方案。在应对风险的舆论引导能力建设上，政府应在遵循合法、及时、真实、利益平衡和责任原则的基础上，保持风险处理中的信息公开和透明，通过与其他参与主体之间的信息沟通和共享，阻止风险的无序蔓延，使风险的舆论负面效应降到最低。同时，还应注重对风险消弭后的教训汲取和经验总结，进而不断完善风险规避制度。

第三，规范政府的风险防范体系。首先，要具备健全的风险防范组织体系。由于风险的防范过程涉及政府多个职能部门和同一部门中的不同业务层面，因此风险的防范并不是某个单一部门的任务，而是与购买活动相关的诸多部门和机构共同参与与相互协调的一个系统过程。其次，要有完整的风险监控体系。政府应从内部的专门监控和一般监控以及外部的利益相关主体监控出发构建风险监控体系，在动态过程中加强对关键购买阶段的风险预测、识别与监控。最后，要有完善的风险防范制度体系。政府应充分把握购买风险的发生逻辑、现实特点和演变规律，对现有的制度体系和购买流程进行审视与诊断，从风险防范的目的、主体、内容、原则和方法等要素出发，设计出具备一定合理性和合法性且能达到高度认同的风险防范规则，为政府在公共服务购买活动中依法、高效地进行风险管理提供良好的制度与机制支持。