安全生产权与劳动安全卫生权

刘 诚

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234）

目前，安全生产立法目的和安全生产事故范围无限扩展、用人单位规章制度的法律性质莫衷一是，根本原因在于劳动安全卫生权与安全生产权①考虑到立法和理论研究中术语使用的不统一，本文原则上使用作为劳动法术语的劳动安全卫生、劳动安全卫生权和劳动安全卫生法的语词，分别与职业安全卫生、职业安全卫生权和职业安全卫生法等术语作为同一概念；原则上使用作为管理术语的安全生产、安全生产权和安全生产法的语词，分别与生产安全、生产安全权和生产安全法等术语作为同一概念。及其相关概念的关系没有厘清。为此，本文将首先对安全生产权、劳动安全卫生权及其相关概念进行界定，并对其异同进行分析，进而对安全生产权与劳动安全卫生权的理论依据、权利主体和立法目的进行比较，从而厘定劳动安全卫生权与安全生产权的关系。在此基础上，分析安全生产权与劳动安全卫生权概念混淆导致的问题并提出对策。

一、安全生产权与劳动安全卫生权及其相关概念的界定

鉴于《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）②为方便起见，下文中我国所有立法名称都省略“中华人民共和国”。中劳动安全卫生法的立法目的是保护劳动者安全健康，而《安全生产法》的立法目的是保护人民生命财产安全，二者存在巨大差异，有必要对安全生产权、劳动安全卫生权及其相关概念进行界定。

（一）安全生产与安全生产权

《安全生产法》没有对安全生产定义，但从其第一条规定来看，安全生产是指“防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展”的行为；从其第四条规定来看，安全生产是指“防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展”的状态；从其第二条规定来看，安全生产包括消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全。据此，我们可以把安全生产定义为“防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展的行为或状态”。首先，防止和减少生产安全事故是安全生产的目的（直接目标、表层目标）；其次，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展是安全生产的宗旨或理念（最终目标、深层次目标）；第三，安全生产的外延包括消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全；第四，保护对象不仅包括人民群众生命，而且包括财产。此外，有学者认为：“在总体国家安全观的引领下，政府对于安全生产的理解正在发生显著的变化：在如何定义安全上，凸显安全生产的政治属性；在谁来保障安全上，强化安全生产的政府职责；在怎样实现安全上，增加安全生产的政策注意力；在是否足够安全上，提升安全生产的公众感知度。”①张海波：《总体国家安全观下的安全生产转型：从“兜底结构”到“牵引结构”》，载《中国行政管理》，2021年第6期。

但需要指出，上述定义混淆了政府与企业的界限，导致安全生产的概念无限扩张。首先，对于民营企业来说，保护自己的财产安全（物力资源和人力资源安全）是权利而不是义务，而保护劳动者的安全健康既是权利（从人力资源角度）也是义务（从人的角度）；从财产角度，政府不应该也没有能力越俎代庖，企业比政府更有能力和积极性来保护自己的财产安全。其次，安全生产的外延突破工作场所和劳动者保护，扩大到消防安全、道路交通安全等，导致任何部门都无法完成执法任务。因此，安全生产应该界定为“用人单位防止和减少生产安全事故从而保护自己财产安全的行为”。相应地，安全生产权应该界定为“用人单位防止和减少生产安全事故从而保护自己财产安全的权利”。

此外，法律规定，劳动者应当“执行劳动安全卫生规程”，“遵守劳动纪律”②参见《劳动法》第三条。，“依法履行安全生产方面的义务”③参见《安全生产法》第六条。；“从业人员在作业过程中，应当严格落实岗位安全责任，遵守本单位的安全生产规章制度和操作规程，服从管理，正确佩戴和使用劳动防护用品”；④参见《安全生产法》第五十七条。“从业人员应当接受安全生产教育和培训，掌握本职工作所需的安全生产知识，提高安全生产技能，增强事故预防和应急处理能力”；⑤参见《安全生产法》第五十八条。“从业人员发现事故隐患或者其他不安全因素，应当立即向现场安全生产管理人员或者本单位负责人报告”。①参见《安全生产法》第五十九条。从这些对劳动者义务性规定来看，用人单位有劳动安全卫生方面的管理权。结合企业经营自主权，我们也可以得出相同的结论，把用人单位的安全生产权定义为“用人单位防止和减少生产安全事故从而保护自己财产安全的权利”。

（二）劳动安全卫生与劳动安全卫生权

劳动安全卫生亦称劳动保护、职业安全卫生，我国法律对其没有定义。但从《劳动法》第六章的规定来看，6条规定（第52-57条）中，1条是劳动者的权利和义务，1条是政府进行统计、报告和处理的职责，其他4条都是用人单位的义务。日本《劳动安全卫生法》第一条规定：“本法的目的是保障工作场所劳动者的安全与健康，并促进舒适工作环境的建立（通过建立劳动基准、明确责任及促进自愿活动等综合性、系统性的措施，预防工业事故发生）。”美国《职业安全卫生法》开宗明义阐述的立法目的是“保障为劳动者提供安全卫生的工作条件”；其第三节（2012年美国法典第29篇第15章第652节）给出了职业安全卫生的定义：“职业安全卫生”是指这样一种标准，它要求若干条件，或一种或多种惯例、方法、办法、操作或程序的采纳或利用，合理必要或适当地提供安全或卫生的雇用和雇用场所。②The term “occupational safety and health standard” means a standard which requires conditions,or the adoption or use of one or more practices,means,methods,operations,or processes,reasonably necessary or appropriate to provide safe or healthful employment and places of employment.据此，我们可以将劳动安全卫生定义为“防止劳动过程中的事故、减少职业危害，以保护劳动者生命安全和身体健康的行为或状态”。这一定义包括以下含义：首先，防止劳动过程中的事故、减少职业危害是劳动安全卫生的目的（直接目标、表层目标）；其次，保护劳动者生命安全和身体健康是劳动安全卫生的宗旨或理念（最终目标、深层次目标）；第三，劳动安全卫生的外延包括劳动安全和劳动卫生；第四，劳动安全卫生围绕工作场所展开，保护对象限于劳动者。相应地，劳动安全卫生权应定义为“劳动者防止劳动过程中的事故、减少职业危害，以保护生命安全和身体健康的权利”。关于这一点，学界认识基本一致。如有学者认为，职业安全卫生权，亦称劳动保护权，是指劳动者在职业劳动中人身安全和身心健康获得保障从而免遭职业危害的权利。职业安全卫生权的基础是人的生命和健康的权利。③郭捷：《论劳动者的职业安全卫生权及其法律保护》，载《世纪桥》，2006年第12期。

（三）交通运输安全

关于交通运输安全（包括道路交通安全、航空安全、航运安全和铁路运输安全），根据《道路交通安全法》第一条“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法”的立法宗旨，结合其内容，其保护对象主要是交通秩序、公众安全和财产安全，旅客、货物安全居于第二位，劳动者安全则居于次要地位。根据《民用航空法》第一条“为了维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展，制定本法”的立法宗旨，结合其内容，其保护对象主要是国家主权和民用航空事业，旅客、货物及公众安全居于第二位，劳动者安全则居于次要地位。根据《航道法》第一条“为了规范和加强航道的规划、建设、养护、保护，保障航道畅通和通航安全，促进水路运输发展，制定本法”的立法宗旨，结合其“航道规划”“航道建设”“航道养护”“航道保护”的主要内容，其保护对象主要是航道和水路运输。根据《海上交通安全法》第一条“为加强海上交通管理，保障船舶、设施和生命财产安全，维护国家权益，特制定本法”的立法宗旨，结合其内容，其保护对象主要是海上交通秩序、船舶安全、设施安全，乘客和货物安全居于第二位，劳动者安全则居于次要地位。根据《铁路法》第一条“为了保障铁路运输和铁路建设的顺利进行，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要，制定本法”的立法宗旨，结合其“铁路运输营业”“铁路建设”“铁路安全与保护”的主要内容，其保护对象主要是铁路运输和铁路建设，旅客、货物及公众安全居于第二位，劳动者安全则居于次要地位。可见，交通运输安全立法目的的共性是维护交通秩序、促进交通运输业发展、保护交通运输工具及货物和旅客安全，属于经济与社会发展范畴；扣除交通运输业发展，则属于社会安全或公共安全范畴。换言之，交通运输安全属于社会安全或公共安全。

（四）公共安全卫生

公共安全卫生（包括公共安全和公共卫生）这一语词在我国尽管时而出现，但目前没有规范定义。一般认为，公共安全卫生事件包括自然灾害、事故、恐怖和公共卫生事件四类。此外，《消防法》立法宗旨是“预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全”；《食品安全法》立法宗旨是“保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全”。可见，公共安全卫生是围绕社会公众安全健康的保护展开的。

关于公共安全，我国通常把这一概念与公安机关联系起来。“所谓公共安全，是指社会和公民个人从事和进行正常的生活、工作、学习、娱乐和交往所需要的稳定的外部环境和秩序。所谓公共安全管理，则是指国家行政机关为了维护社会的公共安全秩序，保障公民的合法权益，以及社会各项活动的正常进行而做出的各种行政活动的总和。”①李庆志、翟明清：《转型期的我国公共危机与公共安全管理问题》，载《商情》，2009年第6期。公安部主管的刊物《中国公共安全》也把公共安全的概念扩展到所有犯罪的防治。但根据刑法，危害公共安全罪侵犯的客体是公共安全，客观表现为实施了各种危害公共安全的行为；危害公共安全罪包含造成不特定的多数人伤亡或者使公私财产遭受重大损失的危险，其伤亡、损失的范围和程度往往是难以预料的。危害公共安全罪包括：以危险方法危害公共安全的犯罪，破坏特定设施、设备的犯罪，实施暴力、恐怖活动的犯罪，以枪支、弹药、爆炸物、危险物质为对象的犯罪，过失造成重大责任事故的犯罪（刑法分则第二章）。可见，危害公共安全行为的对象是公众而非个人；危害公共安全行为与工作场所联系有限。结合食品安全、自然灾害等，我们可以将公共安全的外延限制在社会公众和公共场所，而原则上排除劳动者和工作场所。此外，也有学者把公共安全纳入国家安全体系。②钟开斌：《中国国家安全体系的演进与发展:基于层次结构的分析》，载《中国行政管理》，2018年第5期。

关于公共卫生，近年来我国很多大学设立了公共卫生管理专业，中华预防医学会还主办了《中国公共卫生管理》杂志，定义也逐渐接近国际比较公认的概念——1920年耶鲁大学的温思洛（C.E.A. Winslow）教授的定义：“公共卫生是防治疾病、延长寿命、改善身体健康和机能的科学和实践。公共卫生通过有组织的社会努力改善环境卫生、控制地区性的疾病，教育人们关于个人卫生的知识、组织医护力量对疾病做出早期诊断和预防治疗，并建立一套社会体制，保障社会中的每一个成员能够享有维持身体健康的生活标准。”①Public health refers to "the science and art of preventing disease,prolonging life and promoting health through organized efforts and informed choices of society,organizations,public and private,communities and individuals." 参见Charles-Edward Amory Winslow,“The Untilled Fields of Public Health”,Science 51 (1306),Jan.1920,pp.23–33.1988年艾奇逊（Acheson）报告将公共卫生定义为：“通过有组织的社会努力预防疾病、延长生命、促进健康的科学和技术。”②毛晖、姬艳飞：《中国公共卫生财政投入状况分析》，载《山东经济》，2008年第2期。由此不难看出，公共卫生首先是面向公众和公共场所的，而非面向劳动者和劳动场所，并且重点是传染病而非职业病。

（五）应急管理

应急管理是应对突发事件的危险问题提出的。③褚晓潇：《突发公共事件应急管理相关概念的研究综述》，载《学习月刊》，2010年第4期。应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命、健康和财产安全的有关活动。应急管理的主要法律依据是《突发事件应对法》，目的是“为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序”，④参见《突发事件应对法》第一条。应对的是“自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。⑤参见《突发事件应对法》第三条。2018年3月，应急管理部成立，在国家安全生产监督管理总局基础上，并入公安部消防局和武装警察森林部队。可见，应急管理的核心是突发事件紧急救援，属于准军事活动。⑥穆渴心、冉栋刚、田庚、王茂鑫、谭潇：《基于作战指挥环理论的实验室安全事故应急联动体系模型》，载《实验技术与管理》，2023年第8期；褚晓潇：《突发公共事件应急管理相关概念的研究综述》，载《学习月刊》，2010年第4期。此外，也有学者认为，我国应急管理体系已经从“单灾种应对为主”阶段发展到“以总体国家安全观为统领”阶段。⑦闪淳昌、周玲、秦绪坤、沈华、宿洁：《我国应急管理体系的现状、问题及解决路径》，载《公共管理评论》，2020年第2期。

二、安全生产权与劳动安全卫生权及其相关概念的异同

安全生产权与劳动安全卫生权及其相关概念存在关联，分析其异同，有助于准确把握这些概念。

（一）安全生产与劳动安全卫生的异同

“安全生产”与“职业安全卫生”是不同领域中两个相互关联而理念不同的概念。前者“以生产为本”，后者“以人为本”，体现了人们对于职业伤害问题认识的两个阶段、两种理念。①陈莹：《对职业安全卫生立法的思考——写在〈职业安全卫生公约〉批准周年之际②》，载《现代职业安全》，2007年第12期。安全生产与劳动安全卫生的共同点在于，两者都是围绕生产经营事故展开的，都把事故预防置于工作首位。我国《安全生产法》第一条把“防止和减少生产安全事故”作为重要立法目的，《劳动法》“劳动安全卫生”一章中的第五十二条也要求用人单位“防止劳动过程中的事故，减少职业危害”。美国《职业安全卫生法》和德国《劳动保护法》均把防止劳动过程中的事故作为立法宗旨。

安全生产与劳动安全卫生也存在区别。从历史来看，在1999年12月原国家经贸委管理的国家煤矿安全监察局成立之前，劳动安全卫生监督管理归属于劳动行政机关，劳动安全卫生以保护劳动者为目的。2000年12月国务院办公厅下发了《关于印发国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，设立国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局是一个机构、两块牌子。2001年2月，国家安全生产监督管理局挂牌，由原国家经贸委管理。这样，劳动安全卫生变为了安全生产，主管机关也由保护劳动者的劳动行政机关改为管理经济发展的生产管理行政机关。2003年3月，十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，把国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）设置为国务院直属机构，负责全国安全生产综合监督管理和煤矿安全监察工作。2005年2月，国务院常务会议决定把国家安监局升格为国家安监总局，同时专设由总局管理的国家煤监局。可见，从1999年起，不仅“劳动安全卫生”变成了“安全生产”，而且主管机关也由监督用人单位、保护劳动者的劳动行政机关，变成了直接管理企业生产经营的国家经贸委。这是一个根本性变化，是目的和宗旨的变化——由保护劳动者变为保护生产力（物力资源与人力资源）。②关于这一点，工伤事故调查处理规定也有体现。1956年《工人职员伤亡事故报告规程》将事故划分为负伤事故、多人事故（指同时伤及三人和三人以上的事故）、重伤事故（指医师诊断负伤人员为残疾人的事故）、死亡事故，只有人员伤亡标准；1986年《企业职工伤亡事故分类标准》（中华人民共和国国家标准UDC 658.382 GB6441—86）也只有人员伤亡标准；1991年《企业职工伤亡事故报告和处理规定》将事故划分为轻伤、重伤、死亡、重大死亡事故，仍然只有人员伤亡标准；但2007年《生产安全事故报告和调查处理条例》中的事故划分标准出现了直接经济损失标准。此后，2014年和2021年《安全生产法》的修改，只是这一变化的延续和必然结果。

总之，在立法宗旨方面，我国的安全生产是为了“保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展”，既保护人也保护财产，并且事故范围突破了工作场所。而劳动安全卫生或职业安全卫生只保护劳动者，并且限于工作场所。如美国职业安全卫生管理局的使命就是保护职业场所的每一个人——包括企业主和员工——的安全和健康；以此为出发点，通过推行强制性标准，加强安全检查与企业自检，强化职工安全与自我保护意识，鼓励工作场所的持续改进，以最大限度减少工作场所的安全事故和对职工的职业伤害。③邱瑾：《美国职业安全与健康管理的启示》，载《现代职业安全》，2006年第12期。德国的《劳动保护法》对雇主的安全责任进行了明确规定，雇主有保证员工安全与健康的责任和义务。④高树生：《德国的职业安全与健康管理》，载《安全与健康》，2012年第13期。换言之，企业安全卫生管理的理念是效率优先、以经济效益为中心。企业作为经营单位，秉承这一理念是由其社会角色决定的，无可厚非。企业当然可以也理应比较安全生产投入与安全生产事故的经济损失，根据计算决定安全生产投入。但涉及劳动者生命健康权时，企业决策必须受到劳动安全卫生法与集体合同的限制。此外，从学科划分的角度看，安全生产管理属于工商管理，劳动安全卫生管理属于公共管理。

需要指出，从应然的角度，企业的安全生产是保护生产力（包括物力资源和人力资源），而政府的劳动安全卫生是保护劳动者；安全生产规章制度的制定和执行是企业的权利，而政府劳动安全卫生规定的制定和执行是企业的义务。此外，无论是安全生产，还是劳动安全卫生，都应该限于工作场所，但《安全生产法》中的“安全生产”已经突破了工作场所，扩展到公共场所。有学者已经把安全生产进一步上升到国家总体安全的高度。①张海波：《总体国家安全观下的安全生产转型：从“兜底结构”到“牵引结构”》，载《中国行政管理》，2021年第6期。

（二）劳动安全卫生与交通运输安全及公共安全卫生的异同

劳动安全卫生与交通运输安全及公共安全卫生存在联系，但也有明显的不同。劳动安全卫生与交通运输安全的共同点在于，两者都保护人的生命安全。如《道路交通安全法》《铁路安全管理条例》把“保护人身安全”作为立法目的之一，《海上交通安全法》把“生命”的“安全”作为立法目的之一，《内河交通安全管理条例》把“保障人民群众生命安全”作为立法目的之一；虽然《民用航空法》只提及“保障民用航空活动安全”，《航道法》只提及“通航安全”，但“航空活动安全”“通航安全”也涉及人的安全，至少是机组人员和船员的安全。再如美国《公路安全法》(Highway Safety Act)、《国家交通及机动车安全法》（National Traffic and Motor Vehicle Safety Act）、《联邦公共运输法》（Federal Public Transportation Act）、《航空安全和飞行员培训改善法》（Airline Safety and Pilot Training Improvement Act）、《海上运输安全法》（Maritime Transportation Security Act）、《联邦铁路安全法》（Federal Railroad Safety Act）、《天然气管道安全法》（Natural Gas Pipeline Safety Act）、《有害液体管道安全法》(Hazardous Liquid Pipeline Safety Act)，以及日本《道路法》《道路交通法》《海上交通安全法》《货物利用运输事业法》《铁路事业法》《航空法》等，都有保护人身安全的内容。

劳动安全卫生与交通运输安全也存在区别，前者限于工作场所劳动者的保护，而后者则以交通运输秩序为主，其次是社会公众、乘客及货物的安全，劳动者保护居于次要地位。如我国《道路交通安全法》的立法宗旨是“维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率”；《铁路法》的立法宗旨是“保障铁路运输和铁路建设的顺利进行，适应社会主义现代化建设和人民生活的需要”；《铁路安全管理条例》的目的是“保障铁路运输安全和畅通，保护人身安全和财产安全”；《民用航空法》的立法宗旨是“维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展”；《海上交通安全法》的立法宗旨是“保障船舶、设施和生命财产的安全，维护国家权益”。美国《公路安全法》《航空安全和飞行员培训改善法》《海上运输安全法》《联邦铁路安全法》，日本《道路交通法》《铁路事业法》《航空法》《海上交通安全法》等，也以交通运输秩序和财产及乘客安全为主要立法目的。此外，从学科划分的角度看，劳动安全卫生管理属于劳动与社会保障学科，劳动安全卫生法属于劳动法学科；交通运输安全管理属于交通管理学科、海事管理学科和航空安防管理学科，交通运输安全法属于行政法学科。

劳动安全卫生与公共安全卫生的共同点在于，两者都是保护人的生命健康。如《食品安全法》第一条规定“为保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，制定本法”。《药品管理法》第一条规定“为加强药品监督管理，保证药品质量，增进药品疗效，保障人民用药安全，维护人民身体健康，特制定本法”。《传染病防治法》第一条规定“为了预防、控制和消除传染病的发生与流行，保障人体健康和公共卫生，制定本法”。《环境保护法》第一条规定“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法”。《清洁生产促进法》第一条规定“为了促进清洁生产，提高资源利用效率，减少和避免污染物的产生，保护和改善环境，保障人体健康，促进经济与社会可持续发展，制定本法”。《消防法》第一条规定“为了预防火灾和减少火灾危害，加强应急救援工作，保护人身、财产安全，维护公共安全，制定本法”。《防震减灾法》第一条规定“为了防御和减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，促进经济社会的可持续发展，制定本法”。

劳动安全卫生与公共安全卫生也存在区别。劳动安全卫生是关于劳动者保护的，限于工作场所；劳动安全卫生包括劳动安全和劳动卫生两类。公共安全卫生是关于社会公众保护的，在工作场所之外；公共安全卫生事件包括自然灾害、事故、恐怖和公共卫生事件四类，其范围远远大于劳动安全卫生。我国相关立法明显反映了这一区别，国外相关立法也类似。如美国的《联邦食品药品化妆品法》（Federal Food, Drug, and Cosmetic Act）、《消费品安全改进法》（Consumer Product Safety Improvement Act）、《清洁水法》（Clean Water Act）、《安全饮用水法》（Safe Drinking Water Act）、《食品质量保护法》（Food Quality Protection Act）、《清洁空气法》（Clean Air Act）、《国家环境保护法》（National Environmental Policy Act）、《有毒物质控制法》（Toxic Substances Control Act）、《固体废物处理法》（Solid Waste Disposal Act）、《核废物处理库法》（Nuclear Waste Repository Act），以及日本的《食品安全基本法》《食品卫生法》《肝炎对策基本法》《消防法》《环境基本法》《噪音规制法》《原子力灾害特别措置法》《地震防灾对策特别措置法》《活动火山对策特别措置法》等，都以社会公众为保护对象。此外，从学科划分的角度看，劳动安全卫生管理属于劳动与社会保障学科，劳动安全卫生法属于劳动法学科；公共安全属于公共安全管理学科、公共卫生属于预防医学学科，公共安全卫生法属于行政法学科。

（三）劳动安全卫生与应急管理的异同

劳动安全卫生与应急管理也存在相同点，但区别更加明显。劳动安全卫生与应急管理的共同点在于，两者都是针对灾害的。劳动安全卫生与应急管理的区别在于，前者限于工作场所，后者包括公共场所；前者侧重于事前的明显的事故伤害预防和不明显的有毒有害物质伤害预防，后者侧重于事后的救援；前者侧重于狭义的工伤预防和职业病预防，后者侧重于重大自然灾害、公共安全卫生事故和生产安全事故的紧急救援。此外，从学科划分的角度看，劳动安全卫生管理属于劳动与社会保障学科，劳动安全卫生法属于劳动法学科；应急管理属于公共管理下的应急管理二级学科，应急管理法属于行政法学科。

（四）安全生产权与劳动安全卫生权的异同

安全生产权与劳动安全卫生权的共同点在于，两者都是预防与减少安全事故的权利；安全生产权与劳动安全卫生权的共同目标是减少工伤事故和职业病。此外，安全生产权与劳动安全卫生权存在交叉现象，用人单位的部分安全生产权利同时是用人单位的义务（涉及劳动安全卫生基准①劳动安全卫生基准属于劳动法范畴，劳动安全卫生规章制度属于用人单位内部劳动规则的范畴，二者都建立在劳动安全卫生标准基础之上。但劳动安全卫生标准本身不属于劳动法，也不属于规章制度，而是属于基于安全科学与技术知识而制定的技术规范。部分），劳动者的部分劳动安全卫生权利同时是劳动者的义务（涉及劳动安全卫生操作规程部分）。安全生产权与劳动安全卫生权的不同表现在，安全生产权的目标是减少经济损失，包括直接经济损失和伤亡事故赔偿带来的间接经济损失；劳动安全卫生权的目标是减少劳动者伤亡和职业病伤害，保护劳动者生命健康权。安全生产权是用人单位的权利，劳动安全卫生权是劳动者的权利。

三、安全生产权与劳动安全卫生权的理论依据、权利主体及立法目的比较

安全生产权的主要理论依据是安全生产管理理论和经营自主权理论，而劳动安全卫生权的主要理论依据是劳动权理论。劳动安全卫生权的权利主体是劳动者，安全生产权的权利主体是用人单位。劳动安全卫生权立法及规章制度的目的是保护劳动者，安全生产权立法（主要是规章制度）的目的是保护生产力（作为资源的一部分，劳动者以人力资源的形式与物力资源得到同等保护）。

（一）安全生产权与劳动安全卫生权的理论依据比较

1.安全生产权的理论依据

安全生产权的理论依据主要是安全生产管理理论和市场主体经营自主权理论。企业管理上安全生产管理理论的理念是效率优先、以经济效益为中心。安全生产管理理论认为，安全生产管理原理是从生产管理的共性出发，对生产管理中安全工作的实质内容进行科学分析、综合、抽象与概括的安全生产管理规律。安全生产管理体系是生产管理的一个子系统，包括各级安全管理人员、安全防护设备与设施、安全管理规章制度、安全生产操作规范和规程及安全生产管理信息等。安全生产管理的工学理论基础是安全科学与工程理论。②尽管“安全科学与工程”属于工学门类的一级学科，但与工商管理、公共管理、法学等很多学科存在交叉关系。安全科学是从人类免受外界危险、有害因素伤害的角度出发，以在生产、生活、生存过程中创造保障人体安全的条件为着眼点，在对整个客观世界及其规律总结的基础上，产生的安全知识体系。安全科学(基础与核心是事故致因理论)源于生产劳动，其随着生产力的发展、生产方式的变化及生产关系所反映的安全观念的差异而不断变化发展。事故致因理论始于20世纪初，当时蒸汽动力、电力驱动的机械生产取代了手工操作，资本主义世界工业生产已初具规模。在生产力飞跃发展的同时，由于机械设计完全不考虑操作安全，工人无培训，加之超时劳动，致使生产伤亡事故频繁发生。发生事故往往使生产无法正常进行，以致影响企业对利润的追求。企业主逐渐认识到“不安全就不能生产”。因此安全管理成为企业生产管理的有机组成部分，其关注的出发点和落脚点是生产的安全。①陈莹：《对职业安全卫生立法的思考——写在〈职业安全卫生公约〉批准周年之际②》，载《现代职业安全》，2007年第12期。

“经营自主权是我国从计划经济向市场经济改革与发展过程中,源于国企改革过程中政企分开、所有权与经营权分离、企业独立经营的一项法律制度。”②董成惠：《经济法视角下市场主体的经营自主权》，载《理论研究》，2015年第3期。市场主体经营自主权理论认为，市场主体在遵守法律的前提下享有充分的经营自主权。市场主体的经营自主权是“社会主义市场经济”的宪法内涵。第一，所有市场主体均享有经济自主权。第二，经营自主权是一项以市场经济体制为基础的制度性权利。第三，经营自主权具有防御功能。“制度性权利”的概念揭示了经营自主权的生成逻辑与规范基础，但并不意味着经营自主权相较于其他基本权利，具有不同的宪法位阶与规范效力。虽然经营自主权不是一项基本权利，但依旧具有宪法权利的属性与位阶，具有与基本权利相同的防御功能，能够对国家权力提出不作为要求。在一般情况下，经济权力的行使应当以不侵犯经营自主权为前提，不对市场主体的生产经营活动进行干预。国家不应实质性地、长期地、广泛地剥夺市场主体的经营自主权，国家对经营自主权的必要限制或剥夺应当充分满足法律的形式要求与实质要求。③单飞跃、徐开元：《“社会主义市场经济”的宪法内涵与法秩序意义》，载《东南学术》，2020年第2期。

2.劳动安全卫生权的理论依据

劳动安全卫生权的主要理论依据是劳动法的劳动权理论。人本主义理论为劳动权理论奠定了心理学基础。人本主义心理学创始人亚伯拉罕·马斯洛在批评行为主义心理学家企图借动物研究结果推论解释人类行为之做法的基础上，提出了需求层次理论；《别忘了我们都是人：马斯洛论管理》一书集中反映了其以人为本的管理思想。这提醒我们，劳动者首先是人，其次才是生产力（人力资源）。

劳动权理论认为，劳动安全权是劳动权体系中的重要子权利，体现了劳动法所调整的劳动关系的本质属性和要求。劳动关系是一个矛盾体，既具有财产属性，又具有人身属性，而人身属性决定了职业安全权产生的基础。这一权利的产生和发展表明，劳资双方不同的利益驱动和价值追求，无法通过私法的契约机制来完成对劳动者的全面和彻底的保护，而必须导入以国家为主体的公法干预。因此，从性质上讲，劳动安全权是一种与自由权相对应的社会权。①郭捷：《论劳动者职业安全权及其法律保护》，载《法学家》，2007年第2期。劳动安全权不仅包含人身安全权的内容，也包括人的生存、发展所必需的基本生存条件不受任意侵犯并依法享有保障的权利。专属于劳动者的职业安全权表现为职业安全权与人身主体不可分离。职业安全权只能由特定的人享有，一般不可让渡。作为一种法律关系，职业安全权主体的权利主要表现为权利主体对自己人身的支配，这种支配权具体表现在三个方面：第一，在法律许可的范围内，权利主体可根据自己的需要或利益，为一定行为或不为一定行为。也就是说，劳动者在劳动过程中，为保护自身的安全，可以根据实际的劳动条件决定是否从事劳动或不从事劳动。第二，在法律许可的范围内，权利主体可以要求义务人不为一定的行为。劳动者作为职业安全权的主体有权要求用人单位提供符合国家安全标准的劳动条件。第三，权利主体一旦遭受人身侵害时，在法律允许的范围内，可采用一定方式进行救济。劳动者在劳动过程中如发觉对自身生命安全和健康的威胁，可以选择拒绝从事威胁生命和健康的劳动，并可立即解除劳动合同，如已经造成伤害，可以要求用人单位赔偿。职业安全权是劳动者的生命健康权，是劳动者享有的以人的生命、健康为客体的人格权。②孙冰心：《职业安全权的价值透视》，载《当代法学》，2007年第5期。

劳动安全卫生权理论认为，劳动安全卫生权实质上是劳动者生命健康权。职业安全卫生权利是劳动者的人身权的重要内容。人身权是指与人身不可分离又没有直接经济内容的权利，分为人格权与身份权。人格权，是指以权利人自己的人格利益为标的的权利，生命健康权是人格权的首要的和基本的内容。③《法学词典》编辑委员会编：《法学词典》，上海：上海辞书出版社1984年版，第12页。劳动安全卫生权利是公民人身权中生命健康权在劳动关系领域的派生权利。劳动关系是一种具有人身隶属性质的社会关系，劳动过程中劳动力的付出必须由劳动者的身体动作来完成，而劳动是人类最大量和最普遍的活动形式，在生产过程中存在的不安全和不卫生状况很容易使生命健康在劳动过程中受到伤害，而生命健康权也最需要在劳动领域予以保护。劳动法所确定和保障的劳动安全卫生权即是劳动者的生命健康权。④常凯:《职业安全卫生权利与职业安全卫生法治》，载《法学论坛》，2010年第5期。劳动安全卫生所对应的法益主要是劳动者在劳动过程中所应获得的安全卫生环境、条件、保障和免受不安全、不卫生的危险和损害等方面的权益。它也包括生理性和精神性权益两个方面。⑤陈布雷：《权利与功能的统一：安全卫生立法一体化的理论基础》，载《现代职业安全》，2007年第7期。

（二）权利主体比较

劳动安全卫生法上劳动安全卫生权的权利主体是劳动者，而《安全生产法》上安全生产权的权利主体是用人单位和劳动者（从应然角度讲，安全生产不应该专门立法，而应该由用人单位制定规章制度，规章制度制定权和执行权属于用人单位，换言之，用人单位是权利主体）；劳动安全卫生权是劳动者的权利，而安全生产权是用人单位的权利（应然角度）。1956年国务院《工人职员伤亡事故报告规程》、1991年国务院《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、1994年《劳动法》第六章劳动安全卫生，①《劳动法》第五十四条规定：“用人单位必须为劳动者提供符合国家规定的劳动安全卫生条件和必要的劳动防护用品，对从事有职业危害作业的劳动者应当定期进行健康检查。”第五十六条第二款规定：“劳动者对用人单位管理人员违章指挥、强令冒险作业，有权拒绝执行；对危害生命安全和身体健康的行为，有权提出批评、检举和控告。”属于劳动安全卫生法的范畴，权利主体是劳动者，用人单位是主要义务主体。这一点与绝大多数国家劳动安全卫生立法是一致的。

1992年《矿山安全法》本质上是市场主体法与矿山劳动安全卫生法的混合体，首次以法律的形式提出“保障矿山生产安全”，以安全生产和安全生产权取代了劳动安全卫生和劳动安全卫生权（安全生产权实际上成为用人单位安全生产权与劳动者劳动安全卫生权的复合体），是计划经济思维惯性导致的政企不分，结果用人单位的安全生产权变为政府和用人单位共享的安全生产权。2002年《安全生产法》将安全生产和安全生产权扩大到所有用人单位，安全生产权进一步在劳动者、政府和用人单位三方之间分享。2007年国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》将事故分类标准由伤亡人数改为伤亡人数或直接经济损失，把物力资源损失与人力资源损失并列，变相消灭了劳动者的劳动安全卫生权，导致用人单位实际上成为安全生产权主要的权利主体。

安全生产与劳动安全卫生法律关系的主体包括政府、用人单位、劳动者。就政府而言，行使监察权、保护劳动者生命健康，既是权利也是义务（职责是权利义务的统一）。就用人单位而言，制定并执行劳动安全卫生规章制度、依法保障事故预防投入，既是权利也是义务；其中，以保护生产力（包括人力资源）和经济效益为目的的行为属于权利（安全生产权），以保护劳动者生命健康权为目的的行为属于义务（劳动安全卫生义务），并且是双重义务——用人单位对于政府是行政法义务人，对于劳动者是劳动法义务人。就劳动者而言，保护自己的生命健康权是权利（包括对政府的请求权和对用人单位的请求权），遵守安全生产规章制度是义务。

（三）立法及规章制度目的比较

劳动安全卫生法的立法目的是保护劳动者生命健康（用人单位基于劳动基准法要求制定的劳动安全卫生规章制度，目的也是保护劳动者生命健康），而《安全生产法》的立法目的是“促进经济社会持续健康发展”（正如前文所述，从应然角度讲，安全生产应该主要由用人单位制定规章制度，劳动安全卫生基准之外的安全生产规章制度之目的是保护用人单位的经济利益；相关立法保护或限制用人单位安全生产权，包括安全生产规章制度制定权和执行权）。

1956年国务院《工人职员伤亡事故报告规程》②《工人职员伤亡事故报告规程》第一条规定：“为了及时了解和研究工人职员的伤亡事故，以便采取消除伤亡事故的措施，保证安全生产，制定本规程。”、1991年国务院《企业职工伤亡事故报告和处理规定》③《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第一条规定：“为了及时报告、统计、调查和处理职工伤亡事故，积极采取预防措施，防止伤亡事故，制定本规定。”和《劳动法》④《劳动法》第五十二条规定：“用人单位必须建立、健全劳动安全卫生制度，严格执行国家劳动安全卫生规程和标准，对劳动者进行劳动安全卫生教育，防止劳动过程中的事故，减少职业危害。”第五十七条规定：“国家建立伤亡事故和职业病统计报告和处理制度。县级以上各级人民政府劳动行政部门、有关部门和用人单位应当依法对劳动者在劳动过程中发生的伤亡事故和劳动者的职业病状况，进行统计、报告和处理。”立法目的是预防工作场所伤亡事故，减少职业危害，保护劳动者健康。而《矿山安全法》①《矿山安全法》第一条规定：“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山职工人身安全，促进采矿业的发展，制定本法。”立法目的发生了变化，把“保障矿山生产安全”和“保护矿山职工人身安全”（以“防止矿山事故”为中介）并列为中间目标，把“促进采矿业的发展”作为最终目标，保护对象由劳动者转变为采矿业（实际上以政企混合的用人单位和政府为主，劳动者成为次要保护对象）。《生产安全事故报告和调查处理条例》则明确以伤亡和直接经济损失为并列标准，取代了《工人职员伤亡事故报告规程》《企业职工伤亡事故报告和处理规定》中伤亡这一单一标准，实际上更加明确地把保护对象由劳动者转变为用人单位及政府（劳动者作为生产力的组成部分）。《安全生产法》②《安全生产法》第一条规定：“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。”第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。”则把“保障人民群众生命和财产安全”作为中间目标，把“促进经济社会持续健康发展”作为最终目标，保护范围扩大到整个经济社会领域，包括交通运输和公共安全卫生。

四、安全生产权与劳动安全卫生权概念混淆导致的问题

劳动安全卫生权与安全生产权混淆必然导致法学理论的混乱与法律实践的问题，突出表现在法律体系、执法机关、法律实施效果和规章制度的法律性质四个方面。

（一）法律体系问题

劳动安全卫生权与安全生产权混淆，首先导致法律体系的混乱。劳动安全卫生权是劳动者的权利、用人单位的义务，属于劳动法的范畴；而安全生产权（应然角度）是用人单位的权利、劳动者的义务，属于市场主体法的范畴；《安全生产法》上安全生产权则是政府、用人单位和劳动者三方的权利义务，分别属于市场主体法、劳动法和行政法的范畴。需要指出的是，市场主体法中的用人单位自主权包括劳动纪律制定权和实施权，也包括事故预防投入权。计划经济年代把劳动纪律纳入劳动法的范畴，是因为政企合一、法律制定与劳动纪律（劳动规章制度、内部劳动规则）合一；市场经济条件下，劳动规章制度制定权属于用人单位，劳动法的相关内容是限制用人单位劳动规章制度制定权，而不是直接规定劳动纪律、剥夺用人单位劳动规章制度制定权。

（二）执法机关问题

劳动安全卫生权与安全生产权混淆，导致执法机关及其权限的混乱。日本执法机关是劳动基准局，在美国是劳工部，在德国是劳动和社会事务部，在我国原来是劳动部门。1999年12月30日国家煤矿安全监察局成立并划归国家经贸委；③1999年12月，根据中华人民共和国国务院批准的《煤矿安全监察管理体制改革实施方案》，设立国家煤矿安全监察局。国家煤矿安全监察局是国家经贸委管理的负责煤矿安全监察的行政执法机构，承担由国家经贸委负责的煤矿安全监察职能。国家煤矿安全监察局与国家煤炭工业局是一个机构、两块牌子。国家煤炭工业局的有关内设机构加挂国家煤矿安全监察局内设机构的牌子。2020年10月，国家煤矿安全监察局更名为国家矿山安全监察局。2005年2月国家安全生产监督管理总局组建，成为全国安全生产综合监督管理的机关；①2005年2月，根据《国务院关于国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）机构调整的通知》（国发〔2005〕4号），国家安全生产监督管理局调整为国家安全生产监督管理总局。2018年3月国家安全生产监督管理总局撤销，应急管理部成立并成为全国安全生产综合监督管理机关。②2018年3月，根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案，中华人民共和国应急管理部设立，原安全生产监督管理总局取消。安全生产监督管理机关的设立，导致目标多元化，保护经济发展目标与保护劳动者目标往往冲突；应急管理机关的成立，不仅没有解决老问题，还带来了职能庞杂、职能部门非专业化问题。

自从亚当·斯密将劳动生产力的增进视为分工和专业化的结果之后，分工和专业化便成为现代社会的一个重要标志。韦伯研究官僚制的出发点有两个，一个是理性化，另一个就是分工和专业化。“官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，为了有效处理纷繁复杂的事务和解决各种各样的问题，各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作需要。”③叶托、李金珊、杨喜平：《碎片化政府理论分析与中国实际》，载《中共宁波市委党校学报》，2011年第2期。对社会发展过程中的分工进行的理论研究主要有市场分工和社会分工两种理论形态。社会分工理论的主要代表人物有柏拉图、马克思、涂尔干、帕森斯、卢曼等。某种程度上，色诺芬的论述开启了市场分工理论研究的先河，柏拉图的论辩则是社会分工研究的开端。涂尔干的《社会分工论》对社会分工进行了系统论述。在涂尔干看来，个体间的差异性是社会分工的根本原因，而社会容量和社会密度则是分工变化的直接原因，分工在破坏低级社会机械团结的同时，促成了现代社会中人们的有机团结。④袁建军、金太军：《政府协调企业应对突发公共事件的困境与破解——以分工协作的理论视角》，载《浙江社会科学》，2011年第7期。各国政府部门设置实践充分证明，专业分工是行政管理机构设置的基本要求，非专业化必然导致效率低下。

（三）法律实施效果问题

劳动安全卫生权与安全生产权混淆，还带来法律实施的低效率。从法律运行效果来看，劳动安全卫生权立法的目的是保护劳动者、减少伤亡和职业病人数，而安全生产权立法的目的是保护生产力（人力资源和物力资源并列）、减少经济损失（伤亡人数和直接经济损失并列、劳动者视同人力资源）。《安全生产法》《矿山安全法》和国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》一脉相承，把伤亡人数与直接经济损失并列。

关于安全生产法的法律运行效果，我们可以从汉德公式及其问题略见一斑。汉德公式是勒尼德·汉德法官在1947年美利坚合众国诉卡洛尔拖船公司一案中提出的过失认定公式。汉德法官认为，由于任何船只都有脱锚的可能，并在脱锚后对附近的船只构成威胁，一位船主防止此类事件发生的义务应由三个变量来决定：（1）该船脱锚的可能性（简称P）；（2）该船脱锚后将给其他船只造成的损害（简称L）；（3）对此采取足够预防措施将给该船主带来的负担（简称B）。只有B

汉德公式的问题也是法经济学的问题，反映了法经济学的片面性。汉德公式用于职业安全卫生案件，无异于鼓励用人单位漠视劳动者的生命健康权，以工伤事故为代价追逐利润。尽管汉德公式是荒谬的，但却符合企业立场——在劳动安全卫生方面，如果工伤事故损失小于劳动安全卫生投入，企业一般会选择放任事故发生。

（四）规章制度的法律性质问题

规章制度的法律性质问题，也与劳动安全卫生权与安全生产权混淆密切相关。当今各国劳动法无不以企业等用人单位的权利或者义务的方式要求企业等用人单位制定企业规章制度，以明示适用于企业所有劳动者的劳动基准，明确劳动者应该遵守的劳动纪律，确立充分调动劳动者积极性的奖惩制度。②杨继春：《企业规章制度的性质与劳动者违纪惩处》，载《法学杂志》，2003年第5期。这说明规章制度的权利义务性质不明。同样，《劳动合同法》第四条第一款规定：“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。”这一规定也含糊其词，似乎把劳动规章制度制定权当作用人单位权利义务统一的职责，没有区分劳动者的权利和劳动者的义务，也没有区分与劳动基准规定及集体合同约定一致的劳动规章制度和高于劳动基准规定及集体合同约定而有利于劳动者的劳动规章制度（前者是权利义务统一，后者是权利不是义务）。

目前，学界对劳动规章制度的性质的认识存在“合同说”“法规范说”“集体合意说”“根据二分说”。现行法上有关劳动规章的性质大抵可认为是采纳了“法规范说”，③高圣平：《用人单位劳动规章制度的性质辨析——兼评〈劳动合同法(草案)〉的相关条款》，载《法学》，2006年第10期。其本质是用人单位单方面制定的用来支配管理劳动者的手段,在客观上起着约束、规范乃至强制劳动者的作用。④黄建中、高圣平：《用人单位内部规章制度的性质与司法控制》，载《人民司法》，2007年第7期。这也说明，规章制度的权利义务性质不明。

其实，目前的混乱都是以偏概全的结果。实际上，涉及安全生产权的规章制度与涉及劳动安全卫生权的规章制度是包含关系，劳动安全卫生规章制度之外的安全生产规章制度的制定权属于市场主体经营自主权。一般规章制度（包括安全生产规章制度）的制定权属于用人单位，是用人单位的权利而非义务，受市场主体法的保护，同时受劳动法的限制（主要是程序限制①如《劳动合同法》第四条第二款规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”第三款规定：“在规章制度和重大事项决定实施过程中，工会或者职工认为不适当的，有权向用人单位提出，通过协商予以修改完善。”第四款规定：“用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示，或者告知劳动者。”）；劳动安全卫生规章制度的制定权也属于用人单位，是用人单位的权利，但同时也是用人单位的义务，即劳动安全卫生规章制度的制定权是权利义务的统一，是用人单位的职责（类似行政权）。

五、结论与建议

劳动法上应该使用劳动安全卫生权而非安全生产权，安全生产和职业安全卫生应该限于工作场所，应剔除公共安全卫生与交通运输安全，劳动立法应该以《劳动安全卫生法》取代《安全生产法》，劳动安全卫生监察职能应该从应急管理机关回归劳动行政机关。

（一）语词选择

鉴于目前安全生产概念的无限扩张和目标错位，政府的安全生产概念应该回归劳动安全卫生。考虑到目前职业安全卫生一词的广泛使用，以及多数国家的语词选择，我国劳动法可以继续使用劳动安全卫生，也可以使用职业安全卫生这一语词取代安全生产和生产安全（目前劳动安全卫生与安全生产和生产安全混用）。考虑到企业角色的不同，结合用语习惯，企业规章制度制定和执行层面应该继续使用安全生产的概念。换言之，劳动安全卫生权属于劳动者，劳动安全卫生监察权属于政府，安全生产管理权属于用人单位。

（二）概念厘定

安全生产和劳动安全卫生应该限于工作场所，剔除公共安全卫生与交通运输安全。公共安全卫生应该分别由公安部门、消防部门、住房和城乡建设部门、商务部门、旅游部门、食品药品监督管理部门、国土部门、地震部门、水利部门等分别负责监督和进行事故处理；交通运输安全应该由交通运输部门负责监督和进行事故处理。因此，劳动安全卫生法应该剔除公共安全卫生与交通运输安全方面的内容。至于劳动者劳动安全卫生权的保护，劳动安全卫生监察机关应该只负责用人单位劳动安全卫生规章制度的制定及其落实情况（包括劳动安全卫生教育、事故预防投入等）；而用人单位安全生产权属于市场主体生产经营自主权。

（三）立法选择

鉴于《安全生产法》立法宗旨存在偏差、监管范围杂乱等问题，建议制定《劳动安全卫生法》，取代目前的《安全生产法》。《劳动安全卫生法》的立法宗旨应该界定为“防止劳动过程中的事故，减少职业危害，保护工作场所职工人身安全健康”。并且，劳动安全卫生立法应该尽可能地增加用人单位事故责任、提高违法成本，使之高于预防事故成本（即劳动安全卫生投入），从而促使用人单位积极主动地增加劳动安全卫生投入、尽力预防工伤事故的发生。

（四）执法机关设定

劳动安全卫生法的执法机关应该是劳动监察机关。考虑到应急管理行为的准军事性质，从专业化分工的原则出发，应急管理行政机关的劳动安全卫生监察职能应该回归劳动行政机关；而应急管理行政机关应该专司紧急救援职能，既包括自然灾害救援、交通运输事故救援、消防救援和公共卫生事件救援，也包括劳动安全卫生事故救援。此外，2018年应急管理部组建之后，国家应急管理体系已经从突发事件分类管理演变为以“应急管理体系(2.0版)”为统领，①钟开斌：《螺旋式上升：“国家应急管理体系”概念的演变与发展》，载《中国行政管理》，2021年第5期。应急管理机关工作量已经足够大，从工作量角度也不宜把其他庞杂职能列入。