乡村振兴背景下村规民约治理效能提升的路径与挑战

摘要：村规民约是基层社会治理的重要组成部分，具有时代性、自治性、地域性、规范性、秩序性和民主性等价值属性，对推进乡村治理现代化具有积极作用。文章在文献查阅和实证分析的基础上，梳理出我国村规民约实施过程中存在内容违法违规、缺乏地方特色、制定程序不规范、执行落实可操作性差及监督机制不完善等问题，导致村规民约在全国范围内形成务实管用的实例较少；通过描述我国村规民约治理效能提升的意蕴，探讨村规民约治理效能提升过程中面临的现实问题与挑战，提出明确法治引领与村规民约协调、结合地方特色制定村规民约及加强对村规民约执行的监督、激励和约束等提升村规民约治理效能的路径，旨在为构建和谐有序的乡村社会提供理论依据。

关键词：村规民约；乡村治理体系；治理效能；实证研究；提升路径

中图分类号：C912.82" " " " " " " " " " " "文献标志码：A 文章编号：2095-820X（2024）04-0292-04

0 引言

村规民约在我国乡村振兴战略中扮演着至关重要的角色，是推动乡村治理现代化的有效工具，提升村规民约治理效能是实现乡村善治的关键。采用法治引领和德治保障相结合的治理模式，可有效推动乡村治理体系现代化，实现乡村善治，进而促进乡村振兴战略目标的实现。在我国乡村振兴战略背景下，村规民约作为提升乡村治理效能的关键工具，虽在规范性提升、民主参与增强和法治化水平提高等方面取得了一定成效［1-2］，但仍面临诸多挑战，包括规范性不足导致执行难度增加、与国家法律法规冲突造成执法困难、监督执行力度不足从而影响村规民约的权威性和执行力［2-3］、民主参与程度不高（缺乏广泛的社会认同和支持）和可操作性不强使得村规民约难以在实际中得到有效执行［4］。此外，随着社会基础的消解、人口的流失和人际关系的复杂化，村规民约的社会根基受到冲击，内容和规范性不足、道德引导作用减弱及监督机制不完善等问题也日益凸显［1］。为解决这些问题，需深化普法教育、提高村民法律意识、明确执行标准和建立有效的监督机制，确保村规民约能更好地服务于乡村振兴目标，实现乡村治理体系和治理能力现代化［5］。学术界对村规民约的研究大致可分为3种类型：一是从历史学和民俗学的角度探讨村规民约的历史演变及其在不同历史时期的治理功能，二是从法学的角度关注村规民约作为民间法的地位，分析其与国家法间的互动与冲突，三是从社会学、政治学和公共管理的视角探讨村规民约在基层治理中的地位和功能。上述3种类型的研究结果为理解村规民约的作用提供了丰富的理论支持，但许多研究侧重于理论分析而缺乏实证研究，使得有关村规民约的研究成果在应用层面受到局限，导致理论研究与实践存在一定的脱节；对如何在“三治融合”框架下提升村规民约的治理效能关注较少［6］；多关注单一地区或案例的分析，研究范围较局限，未能充分考虑不同地区在社会、经济和文化等方面差异对村规民约实施效果的影响。文章通过文献查阅和实证研究，梳理我国法治与村规民约的协调机制及普法教育和法律服务在提升村民法律意识中的作用，结合地方特色，分析乡规民约治理效能提升过程中面临的现实问题，提出村规民约治理效能提升路径，为有效推动乡村治理体系现代化及促进乡村振兴战略目标实施提供理论依据。

1 村规民约治理效能提升的意蕴

1.1 增强基层党组织的凝聚力和协同力

村规民约作为村民自治的具体体现，是实现村民自我管理、自我教育和自我服务的重要依据。村规民约可促进村民积极参与民主选举、决策、管理和监督，增强基层党组织的凝聚力和协同力［2］。此外，村规民约还可促进村民间的相互理解和信任，增强村民的团结协作精神，维护村庄和谐稳定。以浙江省宁波市“民约村治”实践为例［3］，该村通过制定和实施村规民约，明确村民参与村庄管理的途径和方法，有效激发村民参与村庄管理的热情；村规民约中规定村民大会的召开频率、村民代表的选举程序及重大事项的决策机制，确保村民能依法依规参与村庄治理；明确村民的权利和义务，如保护环境和维护公共设施，增强村民的责任感和归属感；村党支部通过组织村民学习村规民约，提高村民的法治意识和自治意识；引导村民参与村规民约的制定和修订，充分听取村民的意见和建议，使村规民约更贴近村民的实际需求，更具可操作性；引导村民树立正确的价值观和行为准则，促进乡村文明建设，提升乡村治理软实力。

1.2 提升基层治理法治化水平

村规民约作为基层治理的重要工具，通过明确的行为规范引导村民依法解决矛盾和纠纷，从而维护社会和谐稳定，体现基层党组织的领导作用，在提升法治化水平方面扮演着关键角色。在一些农村的村规民约中明确规定了土地使用、环境保护和邻里关系等方面的法律义务和权利，使得村民在日常生活中能自觉遵守法律规范，减少法律纠纷发生。此外，村规民约还强化法治教育，通过定期的法律知识讲座和普法活动，提高村民的法律意识和法治素养。这些措施可有效推进基层治理的法治化进程，使得村民在遇到问题时更倾向于通过法律途径解决。通过村规民约的实施，基层党组织的法治领导力得到加强，乡村治理的法治化水平显著提升，为乡村振兴战略的深入实施打下坚实的法治基础。

1.3 推进乡村治理体系和治理能力现代化

村规民约的制定和实施，既体现村民对村内事务的决策权和监督权，又满足村民的日常生活需要，具有很强的操作性和实效性；激发村民参与村庄事务管理的积极性，乡村治理现代化水平得到提升，村民生活质量和幸福感随之增强，有助于推进乡村治理体系和治理能力现代化。

综上所述，实施村规民约不仅可增强基层党组织的凝聚力和协同力，提升基层治理的法治化水平，还可有效推进乡村治理体系和治理能力现代化；通过提高村民的法律意识，促进村民的自我管理和自我服务，使得乡村治理更民主和透明；通过强化村民的责任感和归属感，增进村民间的相互理解和信任，为构建和谐稳定的乡村社会注入新的活力，为乡村振兴提供有力支撑。此外，村规民约与国家法律法规相协调，可确保乡村治理的合法性和规范性，为乡村振兴战略的深入实施提供法治保障［6］。由此可见，村规民约已成为推动乡村全面振兴和实现乡村善治的重要力量。

2 村规民约治理效能提升过程中面临的现实问题

在国家经济社会快速发展及城镇化进程加快过程中，广大农民群众的生产生活方式产生了翻天覆地的改变，乡村治理的社会环境也随着发生一系列变化。村规民约在乡村治理实践中发挥着积极作用，但在具体执行中还存在村规民约制定不够规范、缺乏有效监督机制、执行效果不佳及针对性和实效性有待提升等问题［7］。

2.1 村规民约制定规范性不足

村规民约制定的规范性不足体现在3个方面。首先，农村地区的宗族观念对村规民约制定产生一定的影响。在一些地区，宗族势力的存在使得村规民约制定过程中部分村民可能更倾向于维护宗族利益而非集体利益，导致村规民约难以反映全体村民的共同意愿。其次，村民代表会议、村民代表大会及村民委员会在村规民约制定过程中的角色定位不明确，职责分配不清晰，影响村规民约的执行力。最后，一些村规民约在制定时未充分考虑村民的实际需求和村庄的具体情况，导致条款过于笼统，难以在实际操作中执行；在某些情况下，村规民约的制定甚至未经必要的民主程序，缺乏广泛的民意基础，从而影响其在村民心中的认同感，削弱了村规民约的约束力。

2.2 法律冲突与执行监督不力

村规民约与国家法律法规冲突问题突出。一些村规民约在制定时违背国家法律规定，造成法律执行困难。此外，监督执行力度不足也是实施村规民约过程中遇到的一个重要问题，如对多元化的村规民约执行主体缺乏有效监督机制，导致执行不力；一些村庄未成立村民委员会或监督机构，或监督机构职能不健全，无法形成有效的监督力量。这不仅影响村规民约的执行效果，还容易导致村规民约被个别人操控而失去权威性。

2.3 民主参与不足

在村规民约制定过程中，民主参与不足是一个普遍且亟需解决的问题。民主参与不足主要表现在制定村规民约时通常未能充分吸纳村民的意见和建议，导致其缺乏广泛的社会认同和支持，如一些村庄在制定村规民约时，可能仅由村委会或少数村民代表决定，而未广泛征集村民意见，不仅忽视村民的主体地位，还削弱村规民约的民主性和权威性；村民代表大会的召开在一些地方流于形式，未能实质性反映民主决策的原则，如在实际操作中，村民代表大会可能缺乏充分讨论，或决策过程不够透明，导致村民的参与感和满意度降低，影响村规民约的质量和有效性，可能引发村民的不满和抵触情绪。

2.4 可操作性不强

村规民约的可操作性不强，通常源于其制定过程中调查研究不充分和民主参与不广泛。在一些村庄，村规民约的制定可能仅反映少数村民的意愿，未能全面了解广大村民的实际需求和村庄的具体情况，导致村规民约难以在实际中得到有效执行。有的村规民约可能过于理想化或过于模糊，忽视村民的生活习惯和文化传统，甚至与村民的日常生活相冲突，缺乏具体的执行标准和程序。此外，由于缺乏有效的监督和激励机制，一些村规民约难以转化为实际操作条款。

3 提升村规民约治理效能的路径

3.1 明确法治引领与村规民约协调

村规民约的规范性和权威性体现在其与国家法律法规的一致性和协调性，因此，村规民约的制定必须严格遵守国家法律框架，明确法治引领。通过组织法律知识讲座、模拟法庭活动和法律咨询服务，可增强村民的法治意识，使其理解并尊重法律权威。浙江省宁波市的“民约村治”实践案例［3］体现了村庄通过定期的法律知识普及活动，不仅可提高村民对法律的认识，还可促进村规民约的自我执行；村民通过村规民约的参与式制定过程，确保村规民约真正反映村民意愿，从而提升其可接受性和执行力。而浙江省舟山市定海区金塘镇和建村的村规民约［8］内容丰富全面，但结构层次不分明，意味着其在制定时村民参与度不高，后续需进一步强化法治引领，确保内容的合法性和可操作性，体现法治教育对提升村规民约治理效能的重要作用。在农村开展法律咨询服务或外聘法律顾问提供法律咨询，可保障村规民约制定与修订过程中有效规避部分条款与国家法律相抵触，保证村规民约合法并成为推动乡村治理现代化的有力工具［9-10］。

3.2 结合地方特色制定村规民约

在国家法律框架下，鼓励各地方结合当地的社会文化、经济发展水平和村民生活习惯制定具有地方特色的村规民约，是提升乡村治理效能的重要途径，当村规民约与村民的实际需求紧密结合时，其在乡村治理中的作用将更显著［11］。如针对农业为主的乡村，村规民约可围绕农田水利设施维护、农产品质量安全和农业技术推广等方面来制定［12］；通过深入调研和广泛的民意征集，可确保村规民约内容既实用又具有针对性，从而更易得到村民的认同和遵守［13］；通过定期组织召开村民大会，公开讨论村规民约的执行情况和修订意见，村民的参与感和归属感得到加强，村规民约的执行力也随之提高［14］。贵州省湄潭县永兴镇茅坝村的村规民约以民歌形式经久传唱，深入人心，展示了村规民约在形式上的创新和文化传承作用［15］；浙江省宁波市的“民约村治”是依托当地丰富的农业资源，制定出一套旨在保护农田土壤及规范农产品交易市场的村规民约，能提升当地农产品的市场竞争力，促进农业可持续发展［3］。

3.3 加强对村规民约执行的监督、激励和约束

建立健全的监督机制是提升村规民约执行力的关键。为此，需构建一个多元化的监督体系，包括村民委员会、村务监督委员会及第三方评估机构［16］。这些机构共同作用，可确保村规民约得到有效执行。其中，第三方评估机构的引入，可为村规民约执行提供客观的评价和反馈；通过定期的评估报告，可及时发现执行过程中的问题和不足，为改进提供依据。明确激励与约束机制，通过奖励遵守规则的村民和对违反规则的行为进行适当惩戒，可增强村民遵守村规民约的内在动力［17］。在具体实践中，浙江省宁波市“民约村治”设立优秀村民奖项，通过公开透明评选、表彰积极遵守村规民约并在乡村治理中发挥模范带头作用的村民，提高村规民约的认可度和执行力度［3］。此外，村规民约的执行监督还应结合现代信息技术，如利用移动应用程序或在线平台，让村民实时了解村规民约的执行情况，并提供反馈，进一步提高监督的效率和透明度，促进村规民约在乡村振兴中发挥更大作用。

4 结语

村规民约通过法治与德治结合，不仅能增强乡村治理的法治化和民主化水平，还可促进农村经济繁荣和社会稳定和谐。面对村规民约制定和执行中遇到的挑战，应规范制定程序、强化监督执行和增进民主参与等措施，以提升村规民约的治理效能，确保其更好地服务于乡村振兴目标。未来工作中，学者和实践者应进一步探索村规民约与乡村发展各方面的关联性，以及如何通过创新机制激发村民的参与热情，提高村规民约的适应性和灵活性，深入挖掘村规民约的多维作用，包括在促进农村社会经济发展、文化传承和环境保护等方面的潜在价值，以更有效地促进乡村全面振兴，实现社会、经济、文化和生态协调发展。

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