县级自然资源资产规划：逻辑定位、核心工作与配置路径

摘要：研究目的：探析县级资产规划在逻辑定位、核心工作与配置路径三个方面的内在关联及其对资产规划“整体整备、整体配置”要求的支撑响应，为实施导向的县级资产规划提供理论支撑和实践借鉴。研究方法：综合分析法，归纳演绎法。研究结果：（1）县级在规划体系中的定位是承上启下，在“省—市—县”传导体系的末端细化价值引导、落实指标考核，通过“县域范围—配置单元—配置组团—整备区”引导差异化的整备配置空间。（2）落实上述任务要求县级资产规划打通资源资产价值实现的各个环节，厘清资产明晰、潜力评价、规划分区、整备安排、配置引导、效益分析6大核心工作流程。（3）经营性和公益性资产在配置引导中的多元化组合实现了经济、社会、生态价值共生，亟需差别化的配置路径与之匹配，包括“分类+组合”、规划分区引导、探索生态产品价值等。研究结论：作为资源资产保值增值的行动方案，县级资产规划要形成自然资源资产优化配置、科学保护和高效使用的具体指引。

关键词：资产规划；传导体系；配置单元；规划分区；生态产品

中图分类号： F301.23 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）06-0029-11

基金项目：江苏省全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点项目（JSDY-2023F382，JSDY-2023F387）。

自然资源资产是人类福祉不可或缺的物质基础，也是实现可持续发展至关重要的生产资料[1-2]。2015年中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》提出“树立自然价值和自然资本的理念”，然而现行自然资源资产管理体制存在的所有权人不到位、所有者权利与管理者权力不区分、多头管理导致规则不协调甚至相互掣肘等一系列问题，影响自然资源资产的保值增值，也制约了自然资源的开发利用[3-4]。为推动自然资源高水平保护与高效率利用，落实“绿水青山就是金山银山”的时代要求，2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，要求统筹推进自然资源资产产权制度改革，探索建立全民所有自然资源资产所有权委托代理机制。其中，探索编制自然资源资产规划（以下简称“资产规划”）就是一项重要任务。

当前围绕资产规划的研究工作与国土空间规划关联密切。理论探索方面，与空间规划将自然资源保值增值作为“元规则”一样[5]，资源资产管理以保值增值为基本导向，通过探索价值实现路径，协同空间规划实现资源资产的可持续利用[6]。但在定位上，多认为资产规划是国家发展规划下、以空间规划为基础的国家级专项规划[7]，而非国土空间规划体系的专项规划或实施规划，资产规划与空间规划是自然资源管理“一枚硬币的两面”[8]。现有研究提出要探索构建“四级三类”的资产规划体系架构[9]，产权安排要结合规划层次序列，对照不同层级要求对自然资源进行高效利用，提升市场活力，达成公共利益与产权保护的平衡关系[10-11]。地方实践方面，杭州提出以所有权价值实现为核心的规划编制思路，通过分类分区的资产保护利用配置，引导实现不同导向的资产价值[12]。广州以自然资源资产评估为切入点，从保值增值的角度提出基于空间区位、保护利用程度、资源质量视角的生态空间规划策略[13]。武汉在制定土地资产经营规划策略时，将保值增值作为资源向资产转化的首要目标，并借助空间和时间上的最优组合予以实现[14]。重庆进一步厘清“资源—资产—资本”的转化逻辑，提出社区“资产基”的概念，更加全面地识别社区存量价值[15]。尽管如此，现有研究一定程度上仍侧重于引导性、协调性的省级、地市级资产规划，对于强调实施性的县级资产规划，尤其是资产整备和资产配置的研究显得较为薄弱[16]。

县级资产规划是资源资产优化配置、科学保护和高效使用的具体指引，本文结合先行先试的工作经验，聚焦县级资产规划的逻辑定位、核心内容、配置路径三个方面，通过探析三者之间的内在关联及其对资产规划“整体整备、整体配置”要求的支撑响应，以期为提升县级资产规划的实施性、操作性提供参考。

1 县级资产规划的逻辑定位

根据规划覆盖的不同空间范围和内容安排，资产规划包括总体规划和配置单元规划两个类型。总体规划在省域范围形成“省—市—县”三级传导体系，是对各级行政区范围内各类资源资产的科学保护和合理使用的统筹安排；配置单元规划在县域内细化至“单元—组团—整备区”空间范围，是对特定范围内资源资产保护和使用的具体安排。因此，县级资产规划在逻辑定位上既要承接上位总体规划，又要引导配置单元规划（图1）。

1.1 承接上位总体规划

1.1.1 明确规划对象

由于中央政府与地方政府实行分级代理，中央把部分所有权权能和代理权落到省（自治区、直辖市）、市、县级政府[17]，因而在地方设“省—设区市—县（县级市、区）”三个层级。根据上述国家试点方案，省、市两级政府代理履行自然资源部委托的部分职责，因此省、市两个层级在规划对象上又分为行政区全域范围和本级代理履职范围。全域范围是行政区范围内除上级直接履行所有者职责以外的资源资产，对于省域而言即除去自然资源部直接履职的，对于市域而言则是除去自然资源部和省人民政府代理履职的；本级范围是本级政府代理履职的资源资产，省本级即省级人民政府代理履职的，市本级则是市级人民政府代理履职的。

与省、市层级不同的是，依据现行法律规定，县级政府属于“基于法律授权”承担特定所有者职责事项的行权主体[18]，规划对象即县人民政府依据法律授权履行所有者职责的全民所有自然资源资产。县级资产规划作为资源资产保值增值的行动方案，应围绕资源清查、清单编制、行使权利（储备和管护制度、有偿和市场配置、收益和支出管理等）等委托代理机制的核心工作[19]，在资产明晰的基础上，针对潜力评价、规划分区、整备安排、配置引导、效益分析等环节落实具体安排。尤其是在整备和配置环节，为达成资产规划管好“家当”、盘活“资产”的目标，推动资源变为资产、资产转化资本，要坚持整体性、系统性的配置理念，强调资源资产的“整体整备、整体配置”。

1.1.2 细化价值引导

省域层级的资产规划强调省内资源资产保护和使用的协调性，以价值提升为导向，根据资源禀赋、管护重要性、使用适宜性、价值提升潜力等状况对规划对象进行系统性、差异化划分，确定规划期内资产保护和使用的重点目标和方向。与主体功能区规划类似，在省域范围内划分生态价值提升、经济价值提升、综合价值提升3个类型[20]，通过明确每一个县级单元对应一个价值引导类型，在省域范围内推动形成定位明确、布局合理、导向清晰的县级单元布局，优化资源资产保护和使用空间格局。

县级资产规划基于县级单元对应的价值引导类型，结合县级资源资产现状、价值潜力分布等家底情况，进一步形成资源资产保护和使用指引细则（表1）。该细则是对不同价值引导类型的县级单元差异化实现资源资产保值增值目标的具体指引，确保生态价值提升类型的县级单元能够依托全域综合整治和生态修复工程提升地区生态价值总量，经济价值提升类型的县级单元能够进一步强化资源利用效率，综合价值提升类型的县级单元兼顾生态价值和经济价值提升，将并重实现生态、经济价值的保值和后续增值作为发展目标。

1.1.3 落实指标考核

在规划指标方面，省域层级围绕资源资产的实物量、价值量、使用效率和管理能力4个视角，构建的指标体系包括资源保护管护、资源资产价值、资源高效利用、资产管理绩效4个维度，指标属性分为约束性和预期性两类（图2）。与国土空间总体规划的指标传导机制类似，约束性指标一经确定，需在规划期限内严格落实。与空间规划不同的是，为体现上述差异化价值引导，资产规划指标又分为通用性指标和特色化指标。其中，通用性指标是不同价值引导类型单元都有的基础指标，用于规划实施成效考核以及“省—市—县”层级之间的传导衔接，如各类资源资产的实物量、质量、增值率指标，资产整备、配置规模指标，资源资产确权登记情况、资产报告制度建设情况等。地方可根据辖区内的资源资产类型及重要性对通用性指标进行取舍，如海洋资产、矿产资源、草原资产等相关指标。

特色化指标是县级单元根据对应的价值引导类型设置的，其制定和落实需要依据县级单元内各类资源资产的配置引导和效益分析结果，以凸显地方资源禀赋和特色发展目标。如对应生态价值提升的县级单元，在规划目标上要注意加强生态环境保护，提升城乡环境品质，结合区域生态产品类型，探索生态产品交易，适当增加促进实现生态价值的指标。可以将生态券发放数量作为资源保护管护维度的约束性指标，将绿色矿山比例、生态产品交易制度建设、生态产品交易平台建设等作为资产管理绩效维度的预期性指标。而对应综合价值提升的县级单元，要兼顾经济、生态价值的协同优化，将海洋碳汇交易宗数作为资源资产价值维度的约束性指标，将存量土地供应占比、湿地特许经营权数量、盐碱地改良耕地面积等作为资源高效利用维度的预期性指标。

1.2 引导配置单元规划

编制配置单元规划是推动资产保值增值落地实施的关键一环。如图3所示，县域范围内包括若干个不同类型的配置单元，在层级上可与镇（街道）行政区划及详细规划单元范围衔接。在城镇开发边界内，配置单元基于社区生活圈、资源配置需求而划定，作为资产规划编制、传导管控和实施监督的空间单元，也是衔接社会经济管理最基础、最核心的空间载体，可分为重点配置单元、一般配置单元等。其中，重点配置单元位于县级规划范围重点发展地区，是规划期内资产价值提升的重点区域，单元划定要充分衔接重大项目选址、整合储备用地等资产；一般配置单元是根据居民生活和产业发展基本需要划定的整备和配置区域，以提升综合价值为主。城镇开发边界外的配置单元划定应充分衔接自然资源统一确权登记成果，基于配置管理范围，以主体功能完整性为引导，形成易于识别的单元边界，如生态型单元、陆海统筹型单元等。前者是涉及自然保护地及其周边范围的单元，包括国家海洋公园、重要生态湿地和渔业海域等，主要实施生态环境治理和修复，也是蓝碳发展的重点区域；后者是与腹地经济发展相关性较强的陆海交错地带，主要通过推进陆海统筹探索资产组合配置。

配置组团是为了便于资源资产统筹整备与配置，参照空间邻近、时序接近、开发和保护相结合的原则，根据规划意图、发展需求、管理要求所划定的配置区域组合，可与详细规划街区范围进行衔接。配置组团内部还包含多个整备区，有的承担居住生活、商业商务功能，有的是综合服务、交通枢纽功能，通常在配置过程中将经营性资产与公益性资产进行空间、时序上的组合，确保配置组团在规划期内实现经济收益。因此，整备区的划定以集中连片、分区差异、功能差异为主导原则，并结合城市拓展重点方向、老旧小区改造、低效用地再开发、城市更新、历史文化保护、生态保护和修复、风貌提升以及重点产业发展和重大项目建设。可见，在“县域范围—配置单元—配置组团—整备区”自上而下的传导关系中，配置单元和配置组团承载了不同价值导向、收益水平的多元化资产组合，而整备区则是落实差异化配置路径的基本空间范围。

2 县级资产规划的核心工作

作为资源资产保值增值的行动方案，县级资产规划不仅要承接上位总体规划的价值引导和指标传导，还要将空间细化至配置单元以满足县域范围内差异化的整备和配置需求。为落实上述任务，县级资产规划应参照法定履职主体“权责利统一”的基本原则，打通资源资产价值实现的“整、供、用”环节[8]，将其拓展为资产明晰、潜力评价、规划分区、整备安排、配置引导、效益分析6大核心工作流并明确具体方案。

2.1 资产明晰与潜力评价

县级政府根据法律授权情况，明确履行所有者职责的资源资产清单，完成资源资产上图入库工作，掌握空间布局情况。县级资产规划涉及的资源资产类型包括土地、矿产、森林、水、海洋、湿地等，以土地资源为例主要包括：县域范围内划拨、出让、租赁等方式配置的国有建设用地；土地储备机构管理的储备土地、各类开发区（产业园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位实施前期开发的储备土地，以及其他未设立使用权的国有建设用地；县域范围内的国有农用地，县域范围内拟征为国有和可征为国有的集体土地，县域范围内的国有盐碱地等国有未利用地。在此基础上，结合全民所有自然资源资产清查成果，分析资源资产实物量、价值量，以及现状管理存在问题。结合试点经验，资源资产在配置过程中较为突出的问题是有偿使用实施力度不够。目前除经营性用地采取出让方式供应，公共服务和公益性用地、农用地、林地等均以划拨或承包经营为主，配置收益低。

资产清查提供了县级资产规划所需的资产实物量和经济价值，也为潜力评价提供了重要依据。通过界定资源资产是否首次供应，区分增量或存量潜力类型，同时结合数据清洗、地方调研等摸清各类资源资产的可配置潜力空间和规模。以国有建设用地为例，存量潜力范围以城镇低效用地再开发、城市更新、储备计划等数据叠加为基础，通过了解再开发方式、时序安排、成本收益分析、实施难易程度等，确定存量潜力空间布局及其数量规模。在利用现状国有建设用地、供地计划数据的基础上，结合低效用地再开发、土地储备专项清查成果，通过去除未解决历史遗留问题、实际已建设地块落实范围。增量潜力则由批而未供土地、拟实施征收土地等构成，利用土地征转、城镇开发边界、现状非国有建设用地，结合土地征收成片开发方案，最后再去除不符合土地成片开发政策要求的区域。为了更好的与后续整备、配置环节衔接，潜力评价还要综合国民经济和社会发展规划、主体功能区划、区域发展规划等上位规划要求，为城镇格局落地、生态保护、产业发展、公共设施建设、民生福利事业、资源安全保障等任务匹配资产[21]。

2.2 规划分区与整备安排

规划分区是基于潜力评价结果，突出保护和使用两个主导方向，与相关空间规划衔接，在县级资产规划中划定严格保护区、适度使用区、优化使用区、合理使用区、重点使用区5类分区（表2）。整备是通过资源收储、前期开发、多要素综合整治和生态修复等手段，对资源进行整体整备、综合整治、系统开发以实现整合提升[22]，不同整备区的整备方式根据所在规划分区的类型有所侧重。落在严格保护区的，通过保护修复措施改善资源资产供给规模和质量，借助无形产品实现经济价值。落在适度使用区的，以提升生态价值、粮食安全等社会价值为主要目标，将推进生态保护修复、多要素综合整备作为主要手段，包括建设用地退出整理、农用地整理、植树造林、湿地生态修复、海洋生态修复等，鼓励引入专业机构参与。落在合理使用区的，以资产价值挖掘为主要目标，将设施改造、未利用建设用地开发利用作为主要手段。落在优化使用区的，分城区、镇区范围和工业园区范围，前者以提升综合价值为主要目标，以推进城镇低效用地再开发为主要手段，引入多方市场主体参与；后者以提升经济价值为主要目标，以土地收储和低效产业用地再开发为主要手段。落在重点使用区的，以提升经济价值为主要目标，将推进片区收储作为主要手段。

此外，整备区的时序安排还要充分衔接土地储备规划和计划、成片开发方案、低效用地再开发规划、重点建设项目安排、生态保护和修复重点工程安排等现有规划和计划，参考产业发展、城市空间、市场发展、资金滚动等因素综合确定近远期。同时，为了落实“整体整备”的要求，要将以社会公益性为主、经济收益性差的整备项目与收益较好的关联产业有机融合、统筹推进[20]，如新城的河道整治、生态修复、绿化和公园建设与周边房地产开发地块储备一并进行，老城的公共和基础设施更新与拆迁开发同步实施等。

2.3 配置引导与效益分析

配置环节强调资产全民所有属性，根据地方发展规划、战略和宏观经济调控，对各类资产进行配置方式引导。规划期内各个整备区的配置功能要与所在规划分区和详细规划衔接，包括居住生活、商业商务、工业发展、综合服务、交通通信、绿地休闲、风景旅游、农业生产、生态服务和战略预留等。以重点使用区为例，一方面要优化区域内功能配置，合理规划商业、商务、居住、工业、物流等不同用途用地，统筹考虑地上地下空间一体化开发，提高片区资源资产的综合效益；另一方面要借助交通、公共服务等配套设施建设，推进片区综合开发，将优质的区位条件、人居环境、生态环境打造为片区经济增长的着力点和支撑点，带动周边资产升值溢价。除了按资源类型进行配置，还可对空间位置邻近、功能关系复合互补的区域探索推进多类别资源资产“组合配置”，如地上地下一体化配置、矿地一体化配置、陆海统筹配置等。

在效益分析环节不仅要测算经济效益，还有整备、配置过程中产生的社会效益和生态效益。其中，经济效益是根据规划期内预计的整备成本和配置收入，对资产保护和使用收支平衡情况进行测算分析。各个整备区的预计收益按照由亏损到盈余划分为不同档次，以方便配置过程中将空间邻近、时序接近、互有盈亏的整备区组合打包成配置组团。此外，社会效益主要聚焦促进城乡发展、补齐公共设施短板、提升公共服务功能、提高节约集约用地水平、改善人民生活水平和生活质量、打造良好生产环境等方面，旨在为实现绿色、低碳、循环、可持续的生产生活方式奠定基础。生态效益则围绕生态类资产面积增加、结构优化、质量提升，城镇生态环境改善，资产生态服务功能和生态效益发挥等方面，突出资产利用和保护的密切结合可促进绿色发展和低碳经济转型，推动可持续发展理念落地和实践。

以土地资源资产为例，上述县级资产规划的核心工作流如图4所示。即在资产明晰和潜力评价的基础上，对资源资产进行整备安排和配置引导，最后开展效益分析。如编号为42、45和46的三个地块，规划功能分别是居住生活、工业发展和交通枢纽，配置方式相应为出让、租赁和划拨，其预期经济效益也由盈利到亏损存在较大差别。对照县级资产规划“整体整备、整体配置”的要求，其整备和配置可依据“空间相邻—功能互补—时序相近”的原则将经营性资产与公益性资产组合，确保形成的配置组团在规划期内实现经济收益。

3 县级资产规划的配置路径

上述核心工作是县级资产规划对“整体整备、整体配置”的具体安排，也是维护所有者权益和实现保值增值目标的重要手段。尤其是在配置引导环节，经营性和公益性资产的多元化组合形成了经济、社会、生态价值相互转化、共生、支撑和循环的差别化路径，亟需搭建差异化的资源资产权益实现“模式库”与之匹配[7]。为此，县级资产规划落实差别化的配置路径，既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，推动实现资源配置最优和经济收益最大，也要发挥市场和政府的双重调控作用，因地制宜推进生态产品价值实现，将资源本底保护、资源可持续利用纳入资产配置目标。

3.1 市场化配置路径

3.1.1 “分类+组合”配置

资源资产“分类+组合”相结合是市场化配置过程中的重要形式，特别是针对经营性属性为主的资源资产，往往通过让渡一定时期的使用权或经营权来兑现经济价值[23-24]。当前深化资源资产市场化改革要求健全资源有偿使用机制，推动资源资产所有权和使用权分离，通过将使用权作为所有权代表（代理）主体，保障资源资产物权权能实现。基于此，“分类”配置要积极完善各类资源资产使用权权能，扩大有偿使用范畴，探索空间上的立体化开发利用。如对建设用地推行附带生态、历史文化等保护要求的配置方式以及地上、地表、地下分层设立使用权，对农用地和未利用地探索使用权出让、租赁、作价出资（入股）、授权经营等配置形式，对森林资源探索采伐利用权、采集利用权、开发利用权等权利的设立和配置，对矿产资源探索矿地一体化供应，对湿地资源探索发展特许经营权租赁、出让，对水资源探索开发利用权等权利设立和水权公开交易，对海洋资源推进水面、水体、海床和底土多层空间分层设权等。此外，对空间位置邻近、功能关系复合互补的区域可实施多类别资源资产“组合”配置，将同一配置组团内的、跨配置组团的多个资源资产整合捆绑形成“配置包”，以达到综合优势互补和发挥规模经济的“整体配置”效应。如矿地一体化出让、海域使用权和沿海建设用地使用权组合出让、林草湿和建设用地使用权组合配置等。同时，为保障配置结果符合规划目标要求，需要进一步明确针对配置包的指引，包括成本控制、效益目标、收益分配等，从而促进资源资产高效合理配置。

3.1.2 规划分区配置

县级资产规划的配置路径还要注意不同规划分区的差异化引导。其中，严格保护区的资源资产保护和使用可参照生态保护红线内核心保护区的用途管制规则严格执行。适度使用区按照“山水林田湖草”系统保护要求，侧重于生态系统一体化保护修复，着重维护和提升资产的生态价值，探索生态补偿和生态产品价值实现路径。合理使用区在规划期内以现状维持为主，注重交通水利、公共基础设施品质维护和提升，侧重区域资源资产内涵挖潜。优化使用区以城市更新为主要手段，以推进片区价值重塑为主要目标，注重以城市生态景观提升创造更大社会效益。重点使用区则围绕经济价值提升和经济价值外溢两大目标，既通过片区收储和整体配置实现增量资源资产的价值最大化，也通过健全公共服务和基础设施配套，实现周边区域价值提升。需要说明的是，不同规划分区并非强调绝对化的差异配置形式，以国有建设用地、森林和海洋资源资产为例（表3），国有建设用地在不同规划分区中的配置形式有较为明显的差别，而森林、海洋资源在优化、重点使用区的配置形式都以权能拓展及其经济价值实现为主，对分区的敏感程度有别于国有建设用地，配置形式可进行适当归并。

3.2 探索生态产品价值实现

长期以来，土地、矿产等经营性资源资产因为产权相对明晰、配置方式相对明确，在市场体制发展过程中形成了较为直接的价值实现路径。而森林、湿地等公益性资源资产所产生的生态与经济效益还难以衡量，其价值通常需要生态补偿、转移支付等方式间接实现，造成与经营性资源资产收益差别较大。为实现资源资产多元价值共振与价值衍生的和谐状态[25]，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，除了鼓励地方通过股份合作、承包租赁等多种经营方式，还可以扩大资源资产的交易范畴，将无形资源转化为有形的经济效益。

生态产品价值实现是资产配置方式和配置规则的创新，要充分发挥市场和政府的双重调控作用，实现资源资产保护和使用相结合。可以借鉴的国外经验包括瑞典的绿色森林经营计划，瑞典通过多次修改完善森林法案，培育林业执法、管理和科研人员，采用资助补贴推动林业建设等法律、行政和经济手段，从生态平衡和民族长远利益出发统筹森林资源的生态保护与生产经营利用[26]；还有德国的“生态账户”“土地储备库”，将工程建设之初预留储备的生态用地，经过规模面积、生态服务功能等认证后以积分的形式存入生态账户，用来抵消后期工程建设对生态环境带来的不利影响[27]。国内也有基于“生态券”的生态产品市场化交易探索，以弥补国土空间规划导致的土地发展权损失[28]。福建省南平市更是创新性地提出立足政府引导和企业主导相结合的“生态银行”模式，打通资源变资产成资本的配置路径，探索了多主体、市场化的生态产品价值实现机制[29]。这种新兴的政府和社会资本合作（PPP）模式，以及生态环境导向的开发（EOD）政府专项债券等，为资源资产盘活利用与保值增值提供了新的路径，能够解决生态修复、土地整备等工程前期投入大、回报周期长、资金筹措难的问题，对于通过探索资源资产领域的金融政策工具推动资产规划落地实施意义重大。县级资产规划和配置单元规划可结合地方资源禀赋和既有工作基础，通过政府定规则，市场促交易，发挥要素配置中公权对私权的约束引导作用，创新“生态券”“绿票”等交易机制，因地制宜设计“生态券”或“绿票”的产生方式及量化规则。比如，新项目落地投产前要求先行兑换“生态券”支付相应的生态补偿成本，部分工业地产采用竞生态投入、附生态管养协议的方法出让等。

4 结论与讨论

探析县级资产规划在逻辑定位、核心工作和配置路径三个方面的内在关联，解析三者如何支撑响应资产规划“整体整备、整体配置”的要求，有助于更好认识县级资产规划的实施导向。作为资源资产保值增值的行动方案，县级资产规划在整个资产规划体系中发挥着承上启下的重要作用。一方面，作为总体规划的末端，在“省域—市域—县级”纵向传导中不仅要形成县级单元对应价值类型的指引细则，还要严格执行通用性和特色化指标考核；另一方面，作为配置单元规划的指引，通过“县域范围—配置单元—配置组团—整备区”空间细化来引导不同区域的差异化整备和配置。为落实上述任务，县级资产规划要打通资源资产价值实现的各个环节，厘清资产明晰、潜力评价、规划分区、整备安排、配置引导、效益分析6大核心工作流，实现管好“家当”、盘活“资产”的目标。尤其是在配置引导环节，可依据“空间相邻—功能互补—时序相近”的原则，将经营性和公益性资产进行多元化组合，通过差别化的配置路径实现经济、社会、生态价值共生。针对经营性属性为主的资源资产，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过“分类+组合”、规划分区引导等实现资源配置最优和经济收益最大；针对公益性资源资产的生态和经济效益难以显化的困境，充分发挥市场和政府的双重调控作用，探索“生态券”“绿票”等资产配置方式与配置规则，实现生态产品价值外部性的内部化。

试点经验表明，县级资产规划仍需从多个方面加以完善。一是夯实规划基础，厘清县级人民政府根据法律规定履行所有者职责的所有权管理范畴，做好空间上图工作，确保所有者权益落实到位。二是细化经营方案，针对不同规划对象形成具体地块或资产配置包的经营方案，精细化指导资源资产保护和开发，提高资源资产使用效率和效益，促进资产经济效益最大化。三是完善磋商机制，要建立资源资产配置与国土空间规划调整的双向磋商机制，即资产配置和保护修复应符合国土空间规划和用途管制的制度约束，国土空间规划的调整完善应充分考虑资源资产保值增值目标的实现。四是创新政策支持，为助力实现“双碳”目标，推动以海洋资源保护区为主体的保护管理型、以生态环境治理为主体的修复增值型项目开发，明晰“绿碳”“蓝碳”资源资产产权归属及权能，进一步探索碳汇交易服务平台建设。

参考文献（References）：

[1] 谭荣. 自然资源资产的价值和价格[J] . 中国土地科学，2023， 37（5）： 1 - 9.

[2] GRAINGER C A， COSTELLO C J. Capitalizing property rights insecurity in natural resource assets[J] . Journal of Environmental Economics and Management， 2014， 67（2）： 224 - 240.

[3] 董祚继. 统筹自然资源资产管理和自然生态监管体制改革[J] . 中国土地， 2017（12）： 8 - 11.

[4] 严金明， 张东昇， 夏方舟. 自然资源资产管理：理论逻辑与改革导向[J] . 中国土地科学， 2019， 33（4）： 1 - 8.

[5] 赵燕菁. 论国土空间规划的基本架构[J] . 城市规划，2019， 43（12）： 17 - 26， 36.

[6] 周星汝， 蔡云楠， 江海燕， 等. 关于自然资源资产保护利用规划的若干思考[J] . 中国国土资源经济， 2022， 35（10）： 39 - 44， 51.

[7] 柴铎， 杨红. 全民所有自然资源资产保护和使用规划的功能定位与编制路径[J] . 中国土地科学， 2023， 37（6）：1 - 11.

[8] 马世发， 周星汝， 胡蝶， 等. 自然资产规划： 概念辨析、科学逻辑与基本框架[J] . 规划师， 2023， 39（3）： 125 -130.

[9] 江苏省自然资源厅研究团队. 全民所有自然资源资产保护和使用规划编制思考[J] . 中国土地， 2023（6）： 22 -26.

[10] 唐寄翁， 徐建刚， 郐艳丽， 等. 自然资源资产管理与国土空间规划体系融合研究[J] . 规划师， 2020， 36（22）： 25 -31.

[11] 靳利飞， 廖蓉， 刘芮琳， 等. 产权逻辑下的国土空间规划编制： 掣肘、机理与路径[J] . 城市发展研究， 2023， 30（10）： 17 - 25.

[12] 王训迪， 滕龙妹， 朱静怡， 等. 全民所有自然资源资产保护和利用规划编制思考——以浙江省杭州市为例[J] . 中国土地， 2023（7）： 37 - 39.

[13] 刘涛， 朱江， 姚江春， 等. 基于自然资源资产评估视角的生态空间规划策略研究——以广州市为例[J] . 现代城市研究， 2022（6）： 95 - 100.

[14] 刘蓓蓓， 周舟， 晏学丽. 城市新区土地资产经营规划策略研究——以武汉市阳逻片区为例[J] . 中国土地， 2017（8）： 45 - 47.

[15] 黄瓴， 骆骏杭， 沈默予. “资产为基”的城市社区更新规划——以重庆市渝中区为实证[J] . 城市规划学刊， 2022（3）： 87 - 95.

[16] 霍子文， 周玉， 周岱霖， 等. 实施型全民所有自然资源资产保护与使用规划的思考[J] . 中国国土资源经济，2023， 36（8）： 50 - 57.

[17] 郭贯成， 崔久富， 李学增. 全民所有自然资源资产“三权分置”产权体系研究——基于委托代理理论的视角[J] .自然资源学报， 2021， 36（10）： 2684 - 2693.

[18] 韩英夫. 全民所有自然资源资产保护和使用规划的立法难题与纾解[J] . 中国人口·资源与环境， 2023， 33（12）：184 - 194.

[19] 谭荣. 全民所有自然资源资产所有权委托代理机制解析[J] . 中国土地科学， 2022， 36（5）： 1 - 10， 130.

[20] 张晓蕾， 吴飞， 沈春竹， 等.自然资源资产规划：理论内涵、作用机理与编制逻辑[J] .中国土地科学，2024，38（4）：11 - 19.

[21] 杨红， 柴铎， 刘鸿. 自然资源资产规划的功能定位与编制思路[J] . 中国土地， 2024（1）： 40 - 44.

[22] 周玉， 丁晶， 林强， 等. 推进自然资源综合整备的实践探索与制度创新[J] . 中国国土资源经济， 2023， 36（5）： 42- 49.

[23] 何钊， 胡守庚， 瞿诗进， 等. 全民所有自然资源资产所有权权利体系及其行权方式探讨——基于委托代理机制的视角[J] . 中国土地科学， 2023， 37（12）： 14 - 23.

[24] 杨世忠. 论自然资源资产的保值与增值[J] . 财务研究，2023， 49（1）： 26 - 35.

[25] 李冰强， 康星. “生态银行”嵌入自然资源资产管理的制度化构建[J] . 经济问题， 2023（11）： 8 - 16.

[26] ALOLA A A， AKADIRI S S. Drivers of sustainable natural capital， forest capital， and green growth in Sweden： rise and fall scenario of material productivity[J] . Ecological Indicators， 2023， 151： 110308.

[27] 张文珺， KLAUS M， 蔡玉梅. 德国生态补偿的评估方法和措施[J] . 中国土地， 2018（7）： 49 - 51.

[28] 韩博， 金晓斌， 孙瑞， 等. 面向国土空间整治修复的生态券理论解析与制度设计[J] . 资源科学， 2021， 43（5）：859 - 871.

[29] 崔莉， 厉新建， 程哲. 自然资源资本化实现机制研究——以南平市“生态银行”为例[J] . 管理世界， 2019，35（9）： 95 - 100.

County-level Natural Resources Assets Planning： Logical Orientation， Core Work and Allocation Path

YUAN Yuan1， JIN Zhifeng2， ZHANG Xiaolei2， XU Liang3， LI Yumin3， WANG Yahua4

（1. School of Public Administration， Hohai University， Nanjing 211100， China； 2. Jiangsu Land and Resources Research Center， Nanjing 210017， China； 3. Nanjing Guotu Information Industry Co.， Ltd， Nanjing 210036， China； 4. School of Geography， Nanjing Normal University， Nanjing 210023， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore the intrinsic connection between logical orientation， core work and allocation path of county-level natural resources assets planning （NRAP） in response to the requirement of integrating consolidation and allocation， to provide theoretical support and practical references for the implementation-oriented NRAP in county level. The research methods include comprehensive analysis， induction and deduction. The research results show that 1） orientation of the county level is defined as the connection of superior and local levels in the NRAP system， which plays as the bottom role of the preceding hierarchical system comprised of provincial， municipal and county levels， undertakes the task of refining value guidance and implements index assessment through the vertical transmission. In addition， it arranges the differentiated space of assets consolidation and allocation through the multidimensional system composed of county scale， allocation unit， allocation cluster and consolidation unit. 2） To fulfill the above task， county-level NRAP is requested to set up a coherent chain for the realization of assets value， containing core work of assets organization， potential evaluation， zoning， consolidation arrangement， allocation guidance and efficiency analysis. 3） Diversified combination of profitable and public assets during the procedure of allocation guidance has achieved the symbiosis goal of economic， social and environmental values， which needs to be accompanied by differentiated allocation paths， such as “classification combination”， zoning guidance， ecological product value exploration， etc. In conclusion， detailed instructions for optimal allocation， scientific protection and efficient utilization are urgently required for countylevel NRAP to conduct the operation of assets preservation and appreciation.

Key words： assets plan； transmission system； allocation unit； zoning； ecological products

（本文责编：陈美景）