国土空间详细规划促进城镇空间最高最佳利用：机理、路径与方法

摘要：研究目的：面对“存量规划”时代和空间粗放利用现状，探索基于详细规划的城镇空间最高最佳利用逻辑机理、实践路径与方法体系，可为空间的高效利用提供依据与实践参考。研究方法：文献资料法和归纳演绎法。研究结果：（1）以“最高价值—最佳效益”为目标，阐明了详细规划促进城镇空间最高最佳利用的“价值逻辑—实践逻辑—方法逻辑”；（2）基于经济学理论逻辑，建立了详细规划在潜力识别、时空统筹、价值创造、精细实施等方面的总体实践路径；（3）构建了“单元划分—组团布局—宗地管控”多尺度详细规划全过程编制方法，促进空间区位改善、用途完善、效率平衡、品质提升等，赋能空间价值提升和效益优化。研究结论：国土空间详细规划是落实空间优化和治理的政策工具，将最高最佳利用的理念和方法融入详细规划编制实施，通过空间生产与再生产，有利于促进城镇空间保值增值、存量盘活和可持续利用，助力空间治理现代化。

关键词：详细规划；最高最佳利用；逻辑机理；空间增值

中图分类号：F301.23 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）06-0019-10

基金项目：教育部人文社会科学研究一般项目（23YJC630178）；浙江省软科学研究计划项目（2024C35068，2023C25008）；国家自然科学基金（42271267）。

改革开放以来，我国创造了世界大国长期经济高速增长的奇迹[1]。然而，跨越式的发展也带来对规划组织和空间治理的挑战。据《中国城市统计年鉴》数据，2001—2020年，我国城市建成区面积从2.4万km2增长到6.07万km2，城镇人口则从4.56亿人增长到9.01亿人，空间扩张速度明显高于人口增长速度。据2020年世界银行WDI数据库计算，我国城市地耗为280.75 hm2/亿美元，远高于日本（68.76 hm2/亿美元）、德国（135.82 hm2/亿美元）、荷兰（83.96 hm2/亿美元）。进入存量时代，土地供需关系发生重大变化，原来的融资模式逐渐失效[2]，如何通过详细规划统筹配置城镇空间资源，提高空间利用效率，促进节约集约利用，是经济发展由增速优先转向质量优先的重要保障，也是可持续发展的重大命题之一。2019年5月出台的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[3]，以及2023年3月下发的《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》，均强调了详细规划在存量发展阶段的重要作用[4-5]。

巴里 卡林沃思等指出：“规划是在一个具有‘市场理性’的经济体制内运作”[6]。空间规划特别是指导实施的详细规划，本质上是空间价值重组与再分配的系统性重构过程。近年来，尽管学界、业界已在理论、体制与技术等层面对规划改革进行了诸多探索，但现有研究多聚焦于技术路径[5，7-8]、价值导向[9-10]等层面，尚未完全跳出传统详细规划的物质形态性，也未回应尺度差异视角下空间利用效率如何提升的问题。从效率角度关注城镇空间利用，在详细规划编制中融入最高最佳利用准则与方法，对促进空间可持续利用具有重要的理论价值和现实意义。

最高最佳利用（Highest and Best Use， HBU）是指在满足社会、经济、文化等约束条件下，对特定空间在法律许可范围内，根据技术上可能、经济上可行、价值最大的原则予以使用，使得资源配置在数量、时间、质量、空间上均衡和协调，达到兼顾社会、经济效益的最优解[11-12]。从经济视角看，增值主要表现为地租增值和空间资本增加，即经济价值增加。用途得宜、强度适宜、实现最高价值、产生最佳效益是城镇空间得到“最高最佳”利用的重要准则，也是详细规划编制必须考虑的题中之义。由此，本文试图探索最高最佳利用融入详细规划编制的理论机理、实践路径和方法手段，以期为新时代国土空间详细规划促进区域可持续发展、助力城镇空间高效合理利用提供参考与路径支撑。

1 详细规划促进城镇空间最高最佳利用的理论机理

为了突破传统空间规划的固有路径，提高空间利用效率、遏制空间粗放利用、推进空间作为资源的增值保值功能，应从空间生产理论和增值效应出发，融入经济学逻辑，构建详细规划促进城镇空间最高最佳利用的理论框架，阐明详细规划实现最高最佳利用的逻辑机理，以为后续的实践路径和规划方法提供指引。

1.1 对空间生产理论和价值理论的再认识

从空间生产视角，城市发展对外延或内生路径的选择，本质上是一种经济权衡的结果[13]。以往由于城乡用地的巨大价差，决定了外延式的发展通过增量空间对资本进行积累；当非建设空间资本化占据一定话语权时[14]，传统扩张式发展模式式微，城镇存量空间的再生产和资本化运作成为城市持续发展的重要动力来源之一。从空间生产和价值理论的角度看，详细规划促进城镇空间最高最佳利用，主要基于以下三大机理。

（1）空间生产撬动空间价值。空间生产理论源于马克思主义城市学派[15]，是马克思主义理论家亨利·列斐伏尔（Henri Lefebvre）提出的超越传统实体性的物理空间定义[16-17]。他认为“空间”既是具体的，也是抽象的；无论是生产力，还是生产关系，都共构于某一特定空间内，并以其为载体。空间因其“容器”符号与社会承载功能而具有了生产性与工具性[18]。人类的生产实践不断改造空间，让空间具有流动性和关系性。空间生产在社会历史中形成和呈现差异，被很多社会意义包围[19]。空间与社会相互生产，形成关系束缚，带来了空间重构[20]。这一过程撬动了不同尺度空间价值变化的系统性连锁反应，产生了不同尺度的集聚效应，提升了周边土地和房产价值，从而实现空间生产。

由于空间开发的边际收益整体呈现先升后降趋势（图1），在不同空间尺度上产生不均衡扩散和积累，可能导致空间的开发与管理陷入微观视角的地块开发，产生负外部性。因此，地块开发应跳出唯经济性和微观边际成本决策的弊端，通过政府规划手段进行宏观调控，以提升整体性空间价值。

（2）空间用途选择影响空间价值。空间利用类型意味着产生不同的经济活动，形成不同的劳动生产率。不同用途选择对交通的依赖程度不同，并由此产生不同的价值竞标曲线和不同数量的效益及效益总量[21]。一块地可以用于工业、商业、居住等多种经济活动，也可以承载绿地、基础设施、公共服务设施等非经济功能，经济功能空间的用途选择往往是根据最大价值决定的。一般来说，劳动生产率决定空间价值竞标曲线的截距（用于表达区位），对交通的依赖程度决定斜率。商业、工业、居住等不同用途的价值竞标曲线呈现出明显的空间选择差异。当然，这种对价值“最高”的追求是单一地块静态选择的结果，在动态变迁的整体性空间系统中，显性的空间用途选择追求区域内空间多元价值效益函数的最佳耦合，减缓区域内因为空间用途而产生的强烈冲突，趋近实现效益叠加最大化[22]。

（3）空间价值影响空间利用强度。要素投入的相互可替代性是保证市场经济效率的基本前提之一[21]。区域内的空间利用强度反映了空间使用者对于空间价值或效益的追求。在空间价值驱动下，降低成本（包括资本要素和空间要素等）投入是扩大利润的重要途径。在符合规划约束条件下，按照一般规律，当土地价格相对较高，为减少土地要素使用量，必须提升空间利用强度和建筑密度。相反，当土地价格较低时，为减少资本要素使用量，空间利用强度和建筑密度会相对下降。此外，空间利用强度与利用效率之间并非线性关系，当高强度发生在高地价的空间上或低强度发生在低地价的空间上时，空间利用都是有效的，反之便是低效率的。根据柯布—道格拉斯形式的空间生产函数，H = H（L，P） = QL1-θPθ，其中Q和θ（0<θ<1）为参数，L为土地要素投入量，P为资本要素投入量，空间效益的目标可以抽象为式（1）进行理解：

π = ρQL1-θPθ - γL - iP （1）式（1）中：ρ为单位面积开发收益；γ为土地单位面积价格；i为资本城市的价格。由此，资源要素是根据空间价值或价格得到适宜的配置，发挥最佳空间效率，从而促使区域内整体空间效益和区域竞争力提升。

1.2 详细规划促进空间最高最佳利用的理论框架

最高最佳利用目标的实现需要落实到具体空间表达，本文以“空间理论指引—路径机制落实—方法手段支持”为逻辑主线，试图阐释详细规划促进城镇空间最高最佳利用的“价值逻辑—实践逻辑—方法逻辑”（图2）。

（1）空间价值理论奠定价值逻辑。空间资源所具有的三重属性，即自然属性、经济属性和公共属性，决定了规划是对空间利用效益的追求和对空间权益权力的平衡。从空间价值的本体出发，将空间价值解构为“内部—外部”两种属性的4个维度，空间内部价值包括本体性价值、使用性价值及精神性价值，外部价值包括区位性价值[23]。政府、市场、业主、市民、社会组织等多元主体作为空间价值的评价者，对同一空间表现出不同的“空间价值观”和利益追求。因此，空间价值的重构应打破以资本和市场为单一维度的目标体系，结合空间生产实践性、政治性与生活性的特征，促进要素协调、公共利益保障以及空间价值提升。

（2）全过程价值捕获体现实践逻辑。引入经济学模型分析方法和大数据技术手段，建立贯穿策划、规划、设计、建设等空间开发利用活动全过程的价值捕获方法体系。规划编制时，通过存量和增量建设空间增值条件潜力识别判定增值类型；克服价值核算周期片段化问题，通过长周期价值评估和多尺度互馈干预实现价值核算；基于空间生产与再生产，实现价值创造，促进效益回收和资本增值。同时搭建空间规划基础数据库和数智化管理平台，深度整合互联网、大数据、云计算、人工智能等新技术，实现编制全过程的数字化，强化大数据支撑的人类行为与活动空间分析，综合BIM、CIM、TIM等工具，实现全链条、全要素融合[24]，并将分析结果作用于物质场所空间，进而综合界定相关边界、优化空间结构与功能布局[25]。规划实施时，落实“一张蓝图”管控，对空间各类显性和隐性效益进行实施监测和动态评估。

（3）全域多尺度规划阐释方法逻辑。详细规划的多目标、多价值特点，要求规划编制协调上下管控与响应地方发展之间的关系，构建“单元—组团—宗地”的多层级多尺度传导机制。一是有利于向上承接总体规划的刚性管控，对空间格局、结构强度、建设管控提出详细方案；二是避免指标累计偏差，从微观尺度到中观尺度传导叠加，导致突破空间载量、设施配比不足等情况，致使存量时代矛盾加剧，投入成本过大。在详细规划单元尺度，重点构建与用地适配的交通骨架构结构，侧重单元统筹。在详细规划组团尺度，根据实际需求在单元内划分详细规划组团，细化组团内5分钟生活圈设施配置，根据单元的主导功能，明确开发强度、公共设施配套等战略性和强制性内容，侧重协调性。在详细规划宗地尺度，合理确定地块绿地率、建筑高度等管控指标和设施配套实施细则，作为建设项目实施管理的直接依据，侧重实施性。

2 详细规划促进城镇空间最高最佳利用的实践路径

国土空间详细规划对城镇空间最高最佳利用的促进，实质上是在传统控制性详细规划引导要求下，将规划重点聚焦空间效益范畴的一种创新，核心是对传统规划内容和视角进行补充完善。基于空间价值认知和理论逻辑梳理，从潜力识别、时空统筹、价值创造、精细实施4个方面构建规划实践路径（图3），形成闭环，突出对建设空间价值和效益的提升。

2.1 潜力识别：基于外部辐射与内部条件的增值分类

空间价值是空间效益的反映和资本化，它往往由土地的稀缺性和空间产出效益决定，反映了空间上资源、劳动价值、资金等投入的实现程度。根据土地经济学观点，增值的基础产生于特殊资源的控制[26]，包括外部辐射条件及内部本底特色。存量时代空间利用与发展的可能性、时序、优化路径息息相关。其中，外部资源包括地理区位、交通条件、景观资源、基础设施等；内部本底特色包括文化特色、空间品质、产业业态等。增值潜力可以分为外部辐射型、内部激活型及双向作用型。对于空间内外部增值潜力的识别，是决定空间生产和再生产路径的基础。以空间效率提升为导向，对存量与增量空间构建潜力类型识别方法，可以更有效地提出空间优化路径与规划实施模式，有利于促进空间价值实现，为规划方案的合理选择提供决策支持。

2.2 时空统筹：基于时序安排与尺度差异的价值核算

空间的经济效益是指对空间的投入与产出有效产品和服务之间的差值[22]。根据空间生产函数，只有合理的土地和资本投入比，才能实现空间资源的合理配置，获得收益最大化。因此，价值核算应是详细规划决策的依据之一，也是空间作为资源资本化以及再生产的基础。当前亟须突破时空尺度局限：首先，必须突破空间尺度孤立的惯性思维，从多维尺度考虑互馈关系和价值叠加效应，明确价值核算重点，维护整体效益最大化；其次，需要结合社会经济系统发展的不确定性和突变性[14]，根据规划建设时序考虑核算周期问题；再次，必须面对政府、市场、市民、社会等利益主体，确定核算门类，协调价值取向。本文拟采用市场价格法、影子工程法和支付意愿法，核算城镇建设用地的经济、社会、环境三类单项价值（表1），加权得到总价值量，并利用线性方程将空间资源的资产价值映射到空间网格上进行空间化表达：

2.3 价值创造：基于空间结构与容量漂浮的效益回收

在改变单一地块利用方式时，容易在资本转化中造成价值逸散。因此，区域和组团尺度的结构规划与合理布局是价值创造的关键。首先，建立区域空间利用构架，统筹各类空间，提升空间整体价值和效益。脱离传统管控思维，以融入区域交通、改善区位条件为桥梁，把规划编制单元看作整体筹划；其次，在建设空间利用上，将建设用地、工业用地等指标设定为数值范围或进行单元总量管控，向治理端、设计端分散管控压力，仅控制单元内指标范围，进行阈值化管理，细化确定可后置于具体实施项目，形成容量漂浮的指标后端管控机制[28]。随着人类生活方式的转变和建设区域人口的聚集，复合创新产业、生活多元变化对未来建设空间功能提出了多样化要求。为促进空间与周边功能联结，在小尺度的城镇化区域中，运用无明显固定边界街区的开发模式，可以激发空间活力，形成“刚性—弹性”多样化管控，增强空间内部交错与多层次复合治理。

2.4 精细实施：基于空间技术与效益嵌套的实施管理

规划的实施管理是价值实现的最终环节，面临着诸多挑战：刚性过强造成系统封闭，阻碍效益有效回收，弹性过大导致对非建设空间负外部性持续扩大。数字化、智能化时代，数据已经被列为土地、技术、劳动力、资本之后的第五大生产要素[29]。大数据、空间模拟和仿真等规划技术对传统方法的加持，一是可以丰富空间数据源，从微观视角发现感知缺陷，更有效地配置空间、经济和人之间的关系；二是体现人本性与人本规划，清楚抓取人对空间的区位选择和行为特征，分析人类活动在时间轴上的变化[21]，有效弥补传统预测模型手段缺乏空间表达和人本感知的短板。结合详细规划评价、预测、规划决策三项基本工作，嵌入空间数字技术，构建效益主导的方法体系，特别是在可靠预测和合理决策方面，实现“格局优化—强度协调—建设管理”的全流程管控。在最高最佳效益选择中，采用数据形式支持决策、知识主导支持决策和模型方法支持决策[30]，对经济效益、社会效益和环境效益进行平衡和选取。

3 详细规划促进城镇空间最高最佳利用的方法：从单元到宗地

空间价值的提升与效益的优化有赖于详细规划对空间资源的配置手段，通过改善区位、合理选择用途组合模式等方式，增加开发潜力和经济效益，改善空间质量、传承空间特色。本文根据前述规划实践路径，结合国土空间的尺度差异和“五级三类”的编制特征，构建“单元划分—组团布局—宗地管控”的多尺度详细规划编制框架（图4）。下文以东南沿海某省L镇详细规划编制为例，讨论如何在不同尺度详细规划中落实最高最佳利用目标。

3.1 单元尺度：构建与区域格局适配的通道体系

传统单元尺度控制性详细规划，在规划视角上，大多关注城镇空间的微观安排，鲜少从更宏观层面看待空间格局（图5）；在编制步骤上，往往先建立通道结构，再根据路网填充空间用途，造成交通结构与空间利用的错配；在传导体系上，缺乏有效传导机制[31]，容易突破用地指标，导致价值耗散。单元尺度规划的重要职责之一是主动融入区域网络格局，通过空间利用组合模式和通道结构的同步适配，实现交通体系等有效辅助空间利用，减少空间组合模式的负外部性[32]。

基于最高最佳利用的单元尺度国土空间详细规划按照以下步骤推进：（1）跳出微观视角价值审视，分析各类建设空间核心价值，对可以获取经济利益的空间进行内外部资源优势分析，识别增值类型；（2）构建与空间利用适配的通道骨架。将建设空间交通类型需求和通道结构配比协同考虑，搭建人流、物流通道，通过改变可达性和机动性优化空间利用；（3）将不同城镇功能组团嵌入其他空间，促使多元化资本增值效应。根据上位规划确定的用途分区、空间实际权属和使用情况，细化空间用途，包括混合利用、地上地下空间利用等，满足空间利用的经济效益和公共属性，平衡单元内空间利用目标指标，最小化不同空间布局组合的负面效应。

在新的规划编制逻辑下，可以通过识别增值类型，将各类功能组团作为整体进行差异化布局优化，并能够综合考虑空间利用结构、方式、强度与交通结构的匹配度，如衔接产业组团与对外货运交通物流通道，将居住组团所需日常生活类交通则宜与货运通道隔离，满足各类需求，提升单元内空间利用效率。

3.2 组团尺度：协调空间强度指标提升综合效率

传统详细规划“就地块论地块”，虽然可以提高单一地块的价值回报，但一方面可能引起组团内部指标合成偏差，突破刚性管控，另一方面也容易造成开发强度过高，产生因公共空间缺乏引起环境品质下降等问题（图6）。基于最高最佳利用的组团尺度国土空间详细规划，其重点更加关注空间建设的利用效率，通常以街区或生活圈为基本单位，协调区域内生产力配置和生活用地需求，统筹空间用途、强度、容积率等，除了地块本身的价值创造，还重视带动周边空间价值提升[33]，具体编制方法和步骤如下：

（1）基于空间组织关系核算价值。根据建成空间形态、功能布局、人口分布等，分门别类核算地块和组团的经济效益，保障合理公共服务和基础设施供给，保留特色建设肌理，实现组团空间规模与用途的管控弹性。

（2）配置空间综合效率。按照“产权—容量—用途—强度”路径，一是确定产权归属，根据国土变更调查数据和国土空间总体规划数据库，梳理使用情况；二是统筹空间容量，合理确定组团内总体容量，协调绿色开敞空间和集聚功能空间的布局；三是确定空间用途需求，但对具体边界不做提前设定；四是保障空间利用强度，提升组团内空间利用效率。

按照最高最佳利用准则，编制组团尺度详细规划，有利于在确定空间利用指标的“天花板”以及保障各功能目标的基础上，赋予部分边界、增量规模、用途等弹性对策，鼓励分期逐步深化，为规划容量漂浮、动态实施模式奠定基础。

3.3 宗地尺度：实现建设实施促进空间保值增值

宗地是传统意义上认定的“地块”，是详细规划的最小尺度，也是地籍的最小单元，它是指由权属界线封闭的独立权属地段[34]，具有固定的位置和明确的权利边界，并具有确定的土地利用类别、质量和时态等基本要素。从最高最佳利用的角度看，同宗土地采用不同的利用方式，所产生的经济效益不同，其外部性也有差异；不同宗土地，即使利用方式相同，也难以得到完全相同的经济、社会、环境效益。最高最佳利用导向的宗地尺度详细规划，倡导考虑空间许可和空间权利关系，从实施治理导向出发，提前谋划规划实施和空间治理的操作性，协商空间权益，明确建设要求，辅助规划实施，减少交易成本。L镇宗地尺度最高最佳利用的国土空间详细规划，其关键内容如下：

（1）确定规划建设方案和建设时序。根据空间增值的周期性特点，明确用途、四至边界、建设内容、预期开发强度、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、权属、设施配套等内容。

（2）协调与周围环境的关系。根据上述潜力识别和时空统筹的准则，对建设风格、色彩、造型、体量等提出预期性建议，尽量与周边环境相适应，确定机动车出入口、建筑后退控制线、地下空间开发安全距离、竖向标高以及海绵城市建设要求等。

（3）资金平衡估算，充分考虑方案的可行性和经济性。如图7所示，宗地尺度规划确定直接影响宗地价格的相关指标，并以空间风貌和环境协调为进一步挖掘空间价值的手段，考虑建设要素投入产出比，达成效益最大化。

4 结论与讨论

盘活存量、促进空间集约高效利用，是新时代国土空间规划和国土空间治理能力现代化的内在要求。本文在重新认识详细规划体系基本属性和作用机制的基础上，突破传统详细规划多限于物质形态的不足，探索详细规划最高最佳利用的理论机理、实践路径和编制方法，主要结论如下。

（1）国土空间详细规划引入最高最佳利用的准则和方法，剖析空间生产、空间用途、利用强度对空间价值的影响，有利于弥补传统空间规划仅仅强调蓝图和愿景描绘的不足，促进城镇空间利用效率提升，可为存量时代国土空间详细规划编制提供新的认知和路径方法选择。

（2）详细规划促进城镇空间最高最佳利用的理论机理可以从价值逻辑、方法逻辑、实践逻辑三大板块进行阐释。价值逻辑从空间本体出发，打破单一维度目标取向，促进资源协调、公共利益保障及价值提升；实践逻辑强调空间信息技术嵌套和开发利用活动全过程价值捕获，基于空间生产与再生产，实现价值创造和资本增值；方法逻辑沿袭“单元—组团—宗地”多层级多尺度传导，避免指标累计偏差，促进效益回收。

（3）详细规划促进城镇空间最高最佳利用的规划实践路径包括潜力识别、时空统筹、价值创造、精细实施4部分。潜力识别基于外部辐射与内部条件对空间进行增值分类，为规划路径的合理选择提供决策基础；时空统筹强调空间尺度、时间安排、效益主体3个维度的统筹协调，以推动空间吸引力和竞争力跃迁；价值创造通过综合考虑通道结构、空间用途、效率指标，实现“刚性—弹性”多样化管控；精细实施通过空间技术支撑、效益嵌套、合理决策管理，引导规划全过程高效运行。

（4）详细规划促进城镇空间最高最佳利用，需要区分不同的尺度，从单元、组团、宗地三级尺度推进。单元尺度构建与区域格局适配的通道体系，组团尺度协调空间强度指标提升综合效率，宗地尺度通过建设实施促进空间保值增值，实现空间“结构优化—强度协调—建设管控”全过程递进式优化，促进空间的效率提升和最高最佳利用。

综上，详细规划促进城镇空间最高最佳利用的机理、路径与方法，是一个复杂的体系。建构这一逻辑框架，其目的是使得详细规划在空间价值和效率维度发挥更好的功能。它需要维护安全底线、尊重一般规律、考虑尺度差异，通过有效技术手段，实现空间响应，从而激发区域活力、提升空间价值、倒逼低效转型、助力新质生产力培育。

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WANG Mengjing1， BAO Haijun1， WU Cifang1，2， BO Jianghong3

（1. School of Spatial Planning and Design， Hangzhou City University， Hangzhou 310015， China； 2. Land Academy for National Development， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China； 3. Shanxi Geological Environment Monitoring and Ecological Restoration Center， Taiyuan 030024， China）

Abstract： The purpose of this study is to explore the logical mechanism， implementation path and method system of promoting the highest and best use （HBU） of space with detailed planning， to provide basis and practical references for the efficient space utilization. The research methods include literature review and inductive deduction. The results show that： 1） given the goal of “highest value-best benefit”， the logic of “value-method-practice” of detailed planning to promote HBU of urban space is elucidated. 2） Based on the logic of economic theory， an overall response framework of detailed planning is established， compatible with potential identification， temporal-space coordination， value creation and fine implementation. 3） A multi-scale detailed planning mechanism and path for the entire process of “unit-clusterparcel” is established， promoting spatial location improvement， usage optimization， efficiency balance， quality improvement and cultural inheritance， and empowering value enhancement and efficiency optimization. In conclusion， detailed territorial space planning is a policy tool for spatial optimization and governance. It is relevant to integrate the concept of HBU into the preparation and implementation of detailed planning， to promote the preservation and appreciation， to redevelop extant land and to realize sustainable urban space use through spatial production and reproduction， to accomplish spatial governance modernization.

Key words： detailed planning； highest and best use； logical mechanism； value enhancement of space

（本文责编：陈美景）