政府失灵、产权流动壁垒与存量建设用地形成

摘要：研究目的：以产权流动角度切入城市建设用地由增量到存量的行政配置链条，观察批而未供、闲置土地等“绝对低效”用地形成机制并提出解决方案。研究方法：理论分析、政策文本分析、经验分析法、逻辑归纳法。研究结果：（1）增存联动视角下，城市建设用地从供地指标分配到进入土地要素市场，其产权充分流动是实现行政高效配置土地资源的重要前提；而产权流动壁垒的存在，是导致土地批供用环节供需结构失衡、部分土地要素暂处于国有土地产权公共域之中的直接原因。（2）地方政府决策失灵是存量低效用地产生的源头所在；成本收益考量使地方政府以自身供地需要部分替代了市场需求，在中央政府供给约束下呈现出土地要素市场总量失衡和结构性失衡现象，即土地要素进入市场前存在着政府失灵导致的土地配置效率损失。研究结论：提升行政配置土地资源的效率，核心在于从增量到存量的时间脉络下构建更加完善的国有土地要素市场化配置机制，打破制约政府供给与市场需求良性互动的产权流动壁垒。

关键词：存量建设用地；要素配置效率；产权流动；政府失灵

中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）06-0011-08

全面提高资源利用效率，促进绿色低碳发展，是构建人与自然和谐共生的中国式现代化的题中之义。为满足中国特色社会主义建设需要，我国土地要素市场化改革持续推进，但其根源于计划管理思维的要素配置方式仍有其局限性，具体表现为，日渐稀缺的建设用地增量指标未能充分转化为可供高效利用的土地，部分土地要素因行政配置不畅而成为低效、闲置的存量建设用地。在资源趋紧与刚性红线约束下，通过破除阻碍土地要素有序流动的体制机制障碍，盘活存量建设用地，提升资源利用效率，是推进土地要素市场化配置的重要任务。

当前针对存量建设用地的研究主要以要素市场化配置作为目标，讨论存量建设用地成因[1-2]，以及盘活存量建设用地的实践模式、路径选择等[3-7]，鲜有从土地要素在不同主体间的产权流动视角切入分析其成因。部分研究认为，政府决策偏差是导致存量用地特别是闲置土地产生的主因；地方政府机会主义立场和策略化报批手段导致土地“批供用”不协调、不顺畅，从而产生批而未供、供而未用问题[8-9]。但或出于政府“黑箱”运作的“神秘性”，或有碍于数据获取及实证观察难度，使得以往研究难以细致地刻画城市建设用地在进入市场之前的政府配置行为，从而对因政府原因所致土地资源未能有效进入市场、存量建设用地盘活难度较大等现象背后的体制机制研究相对不足。得益于建设用地“增存挂钩”政策实践，可为从“增量—存量”关联链条观察土地要素在进入市场前后的产权流动和政府配置行为提供相对清晰的研究分析视角。因而，本文拟以土地要素的行政配置链条和贯穿其中的产权流动作为研究切入视角，分析城市批而未供和闲置用地形成的政府行为机理，试图提供一个盘活存量用地、提升土地资源配置效率的可能解决方案。

1 理论分析框架：产权流动视角

1.1 存量建设用地与政府失灵

我国普遍存在批而未供、闲置土地等存量建设用地问题。在各地政府频频反映计划指标不足、城市用地供给难以满足市场需求和城市快速扩张需要的同时，仍有相当比例的城市土地处于闲置浪费状态[10]。据自然资源部公开数据，2019年底我国三年以上批而未供土地约有1 450万亩，相当于近三年新增建设用地计划的总量[11]；闲置土地约300万亩左右。从东、中、西部三省的调研情况看（表1），2009—2015年审批的建设用地，至2018年仍约有10%～20%的土地未供应，显著低于所属督察机构掌握数据情况。批而未供及闲置土地成因复杂，可能由于政府规划调整、市场需求变化等多方面因素影响导致部分供地失效；但从调研了解情况看，多半闲置用地是由政府原因造成，部分省份因政府部门原因造成的闲置土地约占75%，部分地级市甚至高达90%以上。

社会主义土地公有制决定了政府成为城市建设用地供给的核心主体，为降低市场配置稀缺资源产生的负外部性、耕地挤占、代际公平性等问题[12-13]，我国形成了以政府行政配置为核心的城市建设用地供给模式。然而，因政府多层级之间委托代理目标差异、信息成本及非理性决策等，使得政府失灵存在成为常态，进而导致资源配置效率损失。虽有学者从政府配置资源及政府失灵[14-15]理论角度讨论了建设用地配置过程中的多重效率损失，但其着重从经济角度考虑计划指标在行业或区域层面的错配[16-17]，未能打开政府决策“黑箱”并充分审视政府配置资源中的“绝对低效”问题，即批而未供和闲置土地不断产生且未得到有效化解。日渐稀缺的新增建设用地指标持续占用大量优质耕地，经过层层行政配置，却因各种原因无法完全有效进入市场或是进入市场而未能高效利用，不仅直接造成资源生态和经济效益损失，还带来了当前和代际间资源矛盾加剧和经济社会不可持续等问题。而当前盘活存量用地的相关政策，重在鼓励消化已形成存量用地的部分，尚不能从源头机制上减少存量用地的产生。

1.2 从存量回溯增量的时间序列观察

存量建设用地从增量计划指标而来，历经了由新增建设用地指标到叠加规划、计划等社会经济属性，再经逐级审批并最终供应向市场的全过程。从增量指标到存量用地转化过程中，土地要素的自然资源属性始终未变，叠加的是可变的外部社会经济属性，即存量用地是土地资源叠加不同权属、不同权利及不同利用形态的社会经济产物。

因而，如能以贯穿“过去、现在与未来”的增存关联视角研究土地资源属性和社会经济属性叠加的全过程，以及此过程中政府行为对土地供给链条和土地配置效率的影响，有助于化解土地要素进入市场前因政府行为产生的第一道供地损失。构建增存关联视角，基于两个前提：首先，作为存量建设用地，批而未供与闲置土地产生于新增建设用地指标配置链条中供需关系的不匹配，是同一宗地块、同一土地要素在不同时段的不同表现形式；其次，在政府主导的增量建设用地扩张模式下，土地要素及其产权流动受到最严格的用途管制甚至是定向管控，导致批而未供与闲置土地产生。构建增存关联视角，本质是将城市建设用地分解为区位固定不变的土地资源属性和随着产权流动的社会经济属性。其中，前者是自始至终贯穿时间轴的基本载体，伴随土地开发利用全过程；后者历经权属变更（从集体所有到国家所有）、政府层级间流动（从中央政府供地指标分配到地方政府供地指标获取）、市场供应（从地方政府供地到市场主体使用权取得）的全过程，产权在不同主体间的流动促使土地资源属性叠加社会经济属性并用于生产经营活动。即在增量到存量的时间脉络下，将土地资源属性作为贯穿始终固有的“针”，产权流动作为贯穿时间轴的“线”，审视政府行为在土地要素供给链条中的作用，进而找出土地资源属性和社会经济属性叠加后，城市建设用地供给未能与市场需求有效匹配的梗阻结点，为提升政府配置土地资源效率起到“穿针引线”的目的。

2 问题解析：产权流动性与存量用地形成机制分析

2.1 政府主导的土地要素供给链条

我国城市建设用地市场属于典型的政府主导型增量供给模式，伴随“规划—计划—审批—供应”全链条，土地要素以供地指标形式在中央、省级、市级政府间层层流动，并通过地方政府供地行为最终进入市场。首先，规划是增量空间来源和要素转移的法定依据，各级政府按照社会发展规划、土地供应能力及建设需要等，依据上一级国土空间规划编制本级本辖区规划，确定建设用地总量规模上限及耕地保有量下限两项核心控制指标，并逐级上报审核批准。其次，计划是严格执行规划安排、分年度有时序地将规划目标统筹落实的重要载体。在中央政府统一规划下，各级政府按需测算未来三年新增建设用地计划指标（包括新增建设用地总量、新增建设占用农用地及耕地指标）控制规模，按照年度间相对平衡的原则编制土地利用年度计划逐级报批。再次，审批是打通合法供地路径的重要程序，是各级政府在规划、计划约束下，基于社会经济发展需要将新增建设用地指标与市场用地需求对接，进而转化为增量建设用地的核心决策过程；其中最为核心的是规划审批、用途审批（即农用地转用审批）、征地审批，在土地自然资源属性上叠加用途、四至、坐标等社会经济属性。最后，供应环节是由指标形式向可供市场配置的资源要素转变的关键一步，实现土地使用权由政府向市场主体的转移。至此，增量供地链条结束。

在此过程中，政府供地链条的实施需要不断接收并响应市场用地需求，各级政府之间、各个环节之间的衔接以及政府供给与市场有效需求的契合程度，决定了土地要素进入市场前政府行政配置土地资源的实际效率。

2.2 行政配置资源链条中的产权流动分析

在“规划—计划—审批—供应”的国有建设用地供给链条中，土地产权在不同主体间的流动成为政府行政配置土地资源的核心表征，具体可分为以下三个阶段。

第一阶段是土地产权从集体所有向国家所有转变。城市拓展增量空间通常需要以农地权属和用途的双重变更为前提。按照国土空间规划，由中央政府批准农转用及征地事项，地方政府组织实施完成征地行为，农用地转为国有建设用地，为城市发展空间合法扩容。在此阶段，土地所有权由集体所有转变为全民所有，由国家代表行使国有土地所有权并进行增量资源的分配。

第二阶段是土地产权以供地指标为载体在各级政府间流动。在委托代理机制下，中央政府下达以新增建设用地为核心的供地指标，并按照审批权限将供地指标的“实际支配权”委托至地方政府。在此阶段，对增量建设用地的批次、规模、四至、用途的框定，使土地资源成为叠加社会经济属性、拟匹配具体权利主体的“准商品”；此时土地虽仍处于政府配置权限内，但已分化出“准物权”雏形有待释放。

第三阶段是土地产权从地方政府向市场主体转移。经由地方政府供地流程，供地指标具象化为叠加社会经济属性的土地资源，通过国有土地一级市场供给到具体市场主体，实现土地所有权和使用权有序分离。土地使用权的顺利转移，意味着在批后供地环节中，中央政府与地方政府之间的一次供需平衡（即“批”），能够顺利衔接地方政府与市场主体之间的二次供需平衡（即“供”），以及市场主体依法使用土地正常开展生产经营活动（即“用”），从而实现土地资源的有效利用。至此，市场主体获得土地使用权，土地完成产权关系的一系列转变。

2.3 产权公共域与产权流动壁垒

城市建设用地权利束的法律界定相对清晰，然而，初始产权界定清晰并不必然带来行政配置资源链条中产权的有序流动。国有建设用地供给链条中，规划、计划、审批、供应各环节多是交叉并进，土地供给并非理想中沿着链条呈单一线性流动。供应链条中任一阶段衔接不畅，均可能导致土地产权无法顺利流向下一参与主体，出现滞留于产权公共域的现象；依据产权流动问题产生的阶段时序，可将其细分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ种类型（图1）。

批而未供土地对应于“批—供”衔接不畅。首先，从产权流动的第一阶段来看，国家通过立法规定了集体土地转为国家所有的制度通道，但因历史形成逻辑上农民对土地产权的合法拥有[18]，使得以城市发展建设为主导目标的地方政府必须要兼顾考虑多元化的农民主体利益表达，因此实践中时常出现尽管已取得国家机关合法批复，却因不同利益主体难以协调而出现无法顺利实施土地征转的现象。此时，土地资源处于一种名义上为国家所有但实质仍由集体占有使用的复杂形态，即处于农村集体和国家所“共有”的产权公共域I内。其次，从产权流动的第二阶段来看，土地征收后仍有无法顺利进入市场供应的情况。这主要是由于中央政府要求地方政府带项目报批，但通常审批周期较长且流程复杂，存在着诸多不确定性，因而可能在部分通过审批的项目中出现一些项目主体不实、勘查边界有出入，或是因市场环境变化导致主体灭失或用地需求缩减等情况；原供需关系失效或不再匹配，致使该部分叠加社会经济属性的土地资源无法按计划向市场主体供给，即处于政府间“共有”的国有产权公共域Ⅱ内。

闲置土地产生于“供—用”衔接不畅。从产权流动的第三阶段来看，尽管在此环节土地使用权已通过公开出让、划拨等方式流向私有产权域，但由于部分市场主体可能不具有按计划推进用地开发和生产建设的意愿及能力，土地开发停滞处于闲置浪费的状态。依据我国法律规定，土地使用权的顺利让渡须以履行土地开发条件为前提，对于超过约定动工开发日期满一年未开发，或已动工开发但开发建设用地面积不足总面积三分之一、已投资额占总投资额不足25%、且中止开发满一年的，即可认定为闲置土地，并由政府依法收回或采取其他处置措施。因此，对于闲置土地，市场主体并不全部拥有自由支配使用合法土地的权利，其使用权仍处于政府部门有权处置的范畴，可将其理解为暂处于政府与市场主体所“共有”的产权公共域III内。

需要指出的是，在经济运行关系中，产权公共域的存在尽管常见但并非必然形成产权流动桎梏；通常产权公共域所具有的权利界限不清、权利关系不明等问题可以通过法律或技术等手段部分予以解决，从而消除或缩减产权公共域空间、释放产权流动潜能[19-20]。然而，在批而未供与闲置土地形成过程中，受制于管理理念或立场局限[21]和政策制度设定的管制规则，行政配置资源链条中的产权流动存在着阻碍。

具体而言，在集体与国家所“共有”的产权公共域I，地方政府通过组织实施征地实现产权流动，但因征地补偿安置或规划政策调整等不具备供地条件的，根据现行政策，这部分土地以两年为时限期满后批文自动失效，而无法直接纳入集体建设用地入市、城乡统一建设用地市场等进行流转，政府对城乡土地市场的管制在此形成了第一层产权流动壁垒。在政府层级间“共有”的产权公共域Ⅱ，因无法有效对接市场需求而产生的无效供地，受到中央政府“定向供给”的技术管制和国有土地一级市场的严格管制，使得地方政府无法随意变更土地规划用途及地块信息，更难以在短期内通过市场化方式匹配新的用地主体进行再次出让，政府对土地用途的定向管制形成了第二层产权流动壁垒。在政府与市场“共有”的产权公共域Ⅲ，闲置土地除政府协商收回以外，还可以通过国有土地二级市场进行产权流转，但也受到诸多规则限制。如出让土地进行转让的，需完成开发投资总额的25%以上或满足一定建设用地开发条件；而现实中，不少土地闲置难以满足转让条件，即便勉强开发到一定程度，也未必与潜在市场主体需求相一致、甚至面临拆除平整再进行重新动工的可能。此外，土地转让时涉及用途变更的增值收益分配机制模糊不清[22]，也在一定程度上抑制了更多市场主体进入二级市场的积极性。国有土地二级市场产权流动通道受限、政府对土地开发利用强度的管制等形成了第三层产权流动壁垒。

3 成因机制：存量用地背后的深层次原因分析

产权流动壁垒的存在导致土地市场供需无法有效衔接。部分土地在“批”“供”环节未能顺畅进入市场，在“供”“用”环节未能顺利进入生产经营，使其打上了存量闲置土地的“标签”、暂处于公共产权域内，导致政府行政配置土地资源的直接效率损失；但究其根源，还在于长期以来土地管理制度框架下的地方政府决策失灵与中央政府总量管控与用途管制之间产生的结构性摩擦。

3.1 地方政府的供需角色分析

另一方面，在指标分配环节，地方政府作为供地指标行政配置链条上的需求方，基于区域社会和经济发展规划和诉求、土地要素市场需求评估等，需要最大程度获得中央政府的供给政策支持，向中央政府报送潜在城市建设用地增量需求总量Q’D地方，与中央政府形成供地指标行政配置环节的一对一供需双方关系。中央政府则根据国土空间规划总体安排，综合考虑区域耕地保护、土地利用结构优化、经济增长、城乡统筹等因素，确定地方城市建设用地增量Q’S中央。

这种兼具土地要素市场供给方和供地指标行政配置环节需求方的特殊角色[23]，使地方政府需要有效对接微观市场主体、精准把握区域社会经济发展需要、充分向中央政府沟通争取供地资源，并依法开展用地报批、有序组织实施征地、精准实施用地供应，进而成为影响城市建设用地资源配置效率的关键角色。

3.2 地方政府的需求特征分析

成本收益考虑使地方政府存在以自身供地需要替代土地要素市场需求的行为。这是因为，地方政府作为行政配置土地资源链条中承上启下的关键角色，在参与中央政府供地指标分配的过程中，如不考虑寻租成本，则委托代理机制下获取供地指标的成本几近为零；在从供地指标到进入土地要素市场的过程中，所需付出的成本为相对较低的征地成本，以及“三通一平”“五通一平”等土地开发配套的最低基础设施建设成本；而在土地要素市场供给环节，则可以高于征地成本和基础设施建设成本的土地使用权出让价格获取“超额收益”。政府主导型经济发展方式、土地财政增长模式和政治锦标赛、晋升考核等激励机制会激发地方政府“经营”土地的冲动，使其在以“公共利益”为导向、代理着区域内各经济参与主体和各社会关联方的集体理性、妥善平衡各种合理诉求和矛盾（如城市与农村、当前与长远、发展与保护等）；但同时，作为城市建设用地的垄断供给方，地方政府通常基于成本收益考虑，以“理性人”的角色最大化的争取供地指标来实现其经济发展、财政收入增长等诉求。具体来看，地方政府在“规划—计划—审批—供应”链条中，不仅通过报送计划指标、供地计划等正式行为，还会通过打报告、游说、寻租等非正式行为影响上级政府决策。地方政府在综合考虑土地要素市场潜在需求基础上，基于远景规划叠加经济增长和产业发展需要，以期获得更多的增量指标分配；也即是说，市场对土地的多元化需求被“代表”并“形塑”成为政府以发展为导向的需求特征，并最终呈现出Q’D地方>QD（pij）的现象。

3.3 央地政府间的供需关系博弈

中央严管控政策背景下，需求替代行为导致土地要素市场总量失衡和结构性失衡现象，进而形成了土地要素进入市场前政府行政配置产生的效率损失。在信息不对称的环境和一对多的土地要素市场供需结构下，充分评估市场“真实有效”土地需求具有较大难度；且在供地指标获取几近零成本和“超额收益”的刺激下，“理性”的地方政府会将注意力更多关注于供地指标的争取和土地支配主动权的掌握，通常利用审批环节将其用地意愿投射到部分潜在的用地项目，或是先将部分用地审批下来后再考虑实际用地，而因永久基本农田占用审批难度加大、农用地征转周期较长等，更易加剧导致申报用地需求与实际使用不匹配等问题。同时，当前委托代理与监管的制度设计还存在权责利“留白”的模糊地带[24]，使得地方政府在城市建设用地所有权行使方面与中央政府存在竞争博弈成为可能；特别是省级政府实质审批权的获取，使得多数“打包”或单独选址项目能够通过合规合法形式审查，成为批准用地。而中央政府为消除信息不对称所采取的“定坐标”等定向管控手段，使得地方政府部分用地需求即便通过审批程序，也可能产生项目预设与实际用地有出入的情况，造成项目落地的现实阻碍，从而导致总量和结构性失衡现象的存在。

总量失衡方面，中央政府基于地方政府用地增量需求核定地方用地规模指标，在中央核定的地方城市建设用地增量可全额供给的前提下，Q’S中央 = QS地方（pij，yi，si）。然而，地方政府对市场需求总量的替代增加了“批”“供”环节衔接不畅的可能，使城市建设用地供给数量存在Q’S中央 > QS地方（pij，yi，si）>QD（pij）的关系。其中Q’S中央 - QS地方的差值部分进入国有土地的产权公共域I内，QS地方 - QD的差值部分进入国有土地的产权公共域Ⅱ内，即导致批而未供情形的存在和土地要素市场总量失衡的现象；特别是部分中西部省市地方报批用地规模普遍大于实际需求，造成的土地资源浪费现象更为突出[25]。

结构失衡方面，地方政府对市场需求结构的替代增加了“供”“用”环节衔接不畅的可能，最终微观市场主体需求与供地结构不一致、项目地块与选址地块范围不一致等，使相应地块难以匹配生产经营、或难以用于其他主体和其他用途，导致微观企业均衡或合意条件下的土地需求Q*D = ∑Q*dij（pij）与QS地方结构不匹配，Q*D与QS地方的差值部分进入国有土地的产权公共域Ⅲ内，即存在闲置土地和土地要素市场结构性失衡的现象。同时，据调研了解，当前增存挂钩政策执行中由于处置存量用地核定的土地计划指标不允许跨年度结转，为避免计划指标浪费或被统筹调剂，个别地方政府仍有盲目安排计划指标超需求组卷报批用地的惯性，还会产生新的批而未供和闲置土地问题[26]。

4 解决方案：完善国有土地要素市场化配置机制

地方政府对以地谋发展的路径依赖、对新增建设用地指标的“渴求”，以及中央政府基于发展与保护的目标权衡及制度制衡[27-28]，使得土地资源在进入要素市场前、在要素市场供给中存在着供需关系总量失衡和结构失衡问题。盘活批而未供和闲置土地，降低政府行政配置土地资源的直接效率损失，需要有效发挥政府的基础性作用和市场配置资源的决定性作用，着力破除制约政府供给与市场需求良性结合互动的产权流动壁垒，从增量到存量的时间脉络下，持续完善国有土地要素市场化配置机制。

4.1 以市场需求为导向推进计划管理方式改革，从源头减少存量用地产生

以城市发展边界为刚性管控，以市场需求为导向，有时序地供给新增计划指标，有助于在源头上减少存量用地产生。具体而言，为缩减地方政府申报供地指标需求和土地要素市场需求之间的偏差（即min（Q’D地方-QD））、减少需求替代产生的总量失衡问题，应规范地方政府申报用地需求标准，结合当地实际发展需要和建设能力、特别是补充耕地和建成高标准农田的底数严格实行以补定占、先补后占，避免盲目扩大供地规模而造成土地闲置浪费；优化建设用地增存挂钩政策机制，明确将实际供地率作为安排新增建设用地计划和城镇批次用地规模的重要依据，明确供地标准和执行措施，并逐步减少新增指标分配，减少增量依赖。同时，为减少需求替代产生的结构性失衡问题，应建立相应的后评价和奖惩机制，激励地方政府以有效供地为遵循，确保项目“真实有效”且可在规定期限内及时落地；也可考虑在规划管控前置、空间管控为重的基础上，试点给予地方政府灵活调整土地社会经济属性的制度空间，以更好在规划框架内匹配微观市场主体的用地需求。

4.2 以市场效益为导向调整央地管理职责，逐步放开存量用地产权管制

以市场效益为导向，以消除产权流动壁垒为目标，调整央地管理职责，逐步放开存量用地产权管制。对于陷入产权公共域Ⅰ内的存量用地，以牢牢管住永久基本农田、坚决守住耕地红线为前提，考虑部分打通存量建设用地与耕地区位调整的政策通道，探索高强度开发地区耕地异地代保、空间布局腾挪置换的实施机制[29]。对于陷入产权公共域Ⅱ内的存量用地，可考虑给予地方政府更大的存量用地处置权限，简化二次审批，赋予存量规划调整的一定自主权；对于不在限制性、禁止性用地目录之内的项目类型，对其企业主体的供地方式可采取协议供地方式、宗地划分和合并的灵活处理方式。对于陷入产权公共域Ⅲ内的存量用地，应鼓励地方政府探索国有土地二级市场创新，可在抑制原用地企业“囤地炒地”行为的基础上，探索“先动工后流转”“带押过户”等多种方式鼓励转让或合作开发，促进新用地主体进入尽快投产建设，让二级市场更好地发挥“存量”优化调整的作用[30]。此外，鼓励地方制定城市存量用地“一张图”，通过税费等政策引导市场主体优先选用存量闲置用地进行开发利用，探索实行“增存联动”的创新供地模式。

4.3 以配置效率为导向健全相机决策机制，鼓励存量用地的产权流动

建立健全建设用地配置效率评价体系，对地方政府土地政策执行情况、行政配置链条产生的效率损失等进行动态评价，并建立相应奖惩措施。如考虑允许依存量配置的计划指标结转至下年使用，并制定“控制指标”作为当年新产生批而未供和闲置土地的规模上限，防止新增低效用地；考虑引入“消化周期”概念并分档制定鼓励政策[31]，周期越短获得奖励越高，对完成情况较差的原则上暂停新增计划指标配置；考虑强化土地执法和问责管理，逐步形成真正的压力传导机制和存量建设用地盘活挖潜倒逼机制等。同时，健全完善闲置土地的流转及退出机制。对于因政府原因或不可抗力导致闲置的，由政府部门与土地使用权人进行充分协商，视具体情形及双方意愿[32]选择延长动工时间、有偿收回、地块置换、调整规划、安排临时利用等多种处置方式，帮助企业合理调整规划条件和设计条件，保障企业顺利投产经营。对于因企业自身原因未能按计划使用的，如企业明确意愿退出，可以通过政府回购或建立流通渠道将土地权利转让；如若企业仍有意愿投入建设，可考虑风险基金缓释、引入其他市场主体参与等形式帮助企业周转。

5 结论与讨论

批而未供与闲置土地是行政配置土地资源的直接效率损失，表现为产权流动壁垒下土地要素供需结构的失衡，但根源还在于长期以来土地管理制度框架下政府行政配置土地资源的局部失灵。正视政府失灵产生的“绝对低效”用地问题，健全国有土地要素市场化配置机制，打破制约政府供给与市场需求良性互动的产权流动壁垒，让市场力量更好发挥微观国有土地要素市场的资源配置作用，政府更好发挥在宏观社会经济调节和建设用地总量、结构调控的基础性作用，是从源头减少存量用地产生、提升土地要素配置效率的关键。同时，以构建面向存量用地的资源循环利用机制为目标，以更加适应市场需求变化的资源配置方式打通“增量—存量—增量”的土地要素流动渠道，也是对资源节约战略和绿色发展理念的深刻诠释和具体实践路径。然而，新时期面临安全、发展和保护的多重目标权衡，委托代理机制下央地政府决策偏好差异的存在难以避免[33]，政府行政管制是否能够和市场机制配置有效互补、各级政府之间是否能够在中央土地政策框架下良性互动，仍是值得长期关注和讨论的重要议题。

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Government Failure， Property Right Transfer Barriers and Formation of Extant Urban Construction Land

CHEN Si1，2

（1. Consultation Research Center， Ministry of Natural Resources， Beijing 100035， China； 2. The Research Center for Land Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： The purpose of this study is to analyze the administrative mechanism of land resource allocation from the perspective of property rights transfer， to provide a solution to the “absolutely inefficient” land problems， such as approvals without supply and idle land. The research methods include theoretical analysis， policy text analysis， empirical analysis and logical induction. The research results show that： 1） from the allocation of land supply index to the entry of land factor market， the full transfer of property rights is an important prerequisite for realizing the efficient allocation of land resources by administration. However， the existence of property right transfer barriers， make the supply-demand structure unable to connect effectively， and cause a proportion of land temporarily into the public domain of stateowned rights. 2） Local government failure induces inefficient land use. Based on the cost-benefit consideration， local governments substitute demand for land factor market， which partly leads to total and structural imbalance of land factor market， resulting in efficiency loss of administrative allocation. In conclusion， to improve the efficiency of administrative allocation of land resources， the core is to build a more complete market-oriented allocation mechanism of state-owned land elements under the temporal transition context from the newly-added land to the extant land.

Key words： extant construction land； land allocation efficiency； property right transfer； government failure

（本文责编：张冰松）