“双评价”：空间规划决策的科学性跃迁

摘要：研究目的：阐明面向国土空间规划“双评价”的有限理性选择，总结其实践效用，提出国土空间规划语境下“双评价”的现实挑战与应对路径，揭示“双评价”从定量评价到规划决策科学性跃迁的逻辑。研究方法：文献资料法和归纳演绎法。研究结果：（1）面向国土空间规划的“双评价”肩负着提升规划决策科学性的使命；（2）“双评价”在不同尺度和不同决策需求中应具有差异化的应用，发挥对规划决策方案的先验性量化支撑作用；（3）“双评价”在应用中面临诸多挑战，面对不同需求角度下需要持续创新以提升其应用价值。研究结论：“双评价”的进步意义在于实现定量评价到规划决策的科学性跃迁，其对于国土空间规划的支撑作用体现在为国土空间的组织、协调、统筹提供科学依据，直接服务于不同尺度、不同需求的意志和价值在国土空间上的映射。

关键词：“双评价”；国土空间规划；规划决策；科学性跃迁

中图分类号：F301.23 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2024）05-0125-06

基金项目：北京市自然科学基金面上项目（8242024）。

规划是国家治理的重要政策工具，而空间规划则是一个国家或地区政府部门对所辖国土空间开发与保护的长远谋划和统筹安排，目的是促进经济、社会、生态环境等各方面的协调发展[1]。我国当前开展的国土空间规划具有里程碑意义，是生态文明建设与机构改革背景下首个空间总体规划，也是全面建设社会主义现代化国家、推动新质生产力发展的蓝图愿景[2]。当前，国土空间规划体系正处于“破旧立新”的关键时期，如何通过定量评价提升规划决策的科学性是其核心议题之一。资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（“双评价”）作为对空间开发与利用状态的基础性认知，在国土空间规划决策中的应用备受关注。早在20世纪70年代，我国就建立了土地适宜性评价体系，作为空间开发利用的依据；1996年第四次全国环境保护会议提出了“生态承载力”概念，随着发展与保护的关系日益失衡，规划实践愈加重视资源环境承载能力监测预警。资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价的概念逐渐明晰，但在政策管控实践中的应用却相对分散，缺乏统一的应用体系。 2018年自然资源部成立，次年编制并发布了“双评价”技术指南，至此两个评价走向“统一”，省、市、县各级“双评价”工作陆续开展[3-5]。然而，由于资源环境承载力的存在性、可知性与可度性，以及国土空间开发适宜性的可变性、多宜性与冲突性等问题都缺少基本的科学共识，实践超前、理论滞后的现象普遍存在，成为当前“双评价”实践应用的痛点。

长期以来，定量评价与规划决策之间始终存在鸿沟，难以形成有效链接，而“双评价”则为解决这一问题提供了有力探索。浙江大学岳文泽教授所著《面向国土空间规划的“双评价”理论与实践》从理论、方法与应用多维视角对“双评价”支撑国土空间规划决策提供了科学性解释与基础性参考，既聚焦于“双评价”前沿理论突破，又深度参与地方实践。本书系统介绍了作者近年来在“双评价”领域的理论反思与扎根地方的实践创新，从一个理论研究学者和一线规划师的角度探索了“双评价”的理论方法、科学认知与内在逻辑，进而强化其在国土空间规划编制及监督实施中的支撑作用。

1 “双评价”的提出背景：空间规划内涵重构

空间规划是政府对国土空间开发、保护、利用、整治和修复等未来发展方向进行的预先安排[6]。我国近代的空间规划探索在充分借鉴域外经验的同时也形成了自身特色，并与我国社会经济变革同频共振[7-8]。2018年国家机构改革前，我国在规划工作方面形成了具有法定依据的各类规划已超过80种[9]，并且各类规划目的不一，隶属于不同部门，贯穿不同层级，包括宏观战略类规划、国土资源类规划、生态环境类规划、城乡建设类规划及基础设施类规划等[10-13]。随着时代变迁，社会与经济发展方式转变，从新时代国土空间治理的内在要求出发，打破传统规划框架，重塑国土空间格局时空秩序，构建与高质量发展需求相适应的空间规划体系，这是面对国土空间冲突矛盾与发展失衡所作出的一种制度性适应与创新[14]。该书对国土空间规划给予了新的解释：紧密围绕着生态文明建设、高质量发展及国家治理体系与治理能力现代化等理念，从生态性、人本性和治理性“三位一体”角度出发，既要纳入国家治理体系的总体框架，又要解决现实的空间冲突与矛盾，建立一个协调国土空间开发与保护关系的科学、高效新时空秩序。

规划的本质是一种战略性制度安排，其核心任务是做三个基本判断，即价值判断、逻辑判断与趋势判断。正如习近平在北京市规划展览馆考察时强调：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”可见，科学性是规划的第一属性，毫无疑问也是空间规划决策的第一性要求。在新的国土空间规划体系构建中，如何提升科学性要求成为重中之重。早在2018年4月，习近平就强调，要按照“多规合一”的要求，在开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，抓紧完成长江经济带三条控制线划定工作，科学谋划国土空间开发保护格局。中共中央、国务院于2019年出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，是我国“多规合一”改革及空间规划体系重构的纲领性文件，标志着我国未来新国土空间规划体系的“四梁八柱”正式确定。针对提高规划编制的科学性，文件明确要在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价基础上，科学有序布局生态空间、农业空间和城镇空间，为可持续发展预留空间。可见，“双评价”作为新的国土空间规划编制的科学基础，以及未来空间规划实施监督重要手段的基础定位已经确立。“双评价”是国土空间规划内涵重构的需要，它通过对国土空间多维决策的科学判断减少规划的盲目性，助推空间规划更好地适应经济社会发展，实现人与自然和谐共生和可持续发展。

2 “双评价”的理论探索：从过度主观性到有限理性

定量评价是一种用于评价客体对于主体有用性的常用方法，在土地资源研究领域较为常见。随着技术方法的更新迭代，作为一门基于数学方法的研究手段，定量评价形成了较为稳定的技术体系。虽然定量评价强调数据计算，但是并未从根本上回答在最终结果上是否支撑科学决策的问题，评价主体往往会根据需求而去选择和调整有利于自身利益的评价指标、权重与方法，这些行为存在过度主观性，进而影响评价对象在结果指示上的客观性和科学性。其原因是评价主体在利益博弈过程中作出的理性选择[15-16]，为达到追求目标最优化或效用最大化，即理性行动者趋向于采取最优策略，以最小代价取得最大收益。如何破除定量评价的过度主观性，实现管理决策的有限理性，这势必要求把握客观唯物的世界观，遵循科学思维和逻辑。在国土空间规划变革中，“双评价”是一项前置于规划编制的基础工作[17-20]。从某种意义上看，“双评价”应是定量评价在破解决策过度主观性的一种尝试。

建立国土空间规划体系并监督实施是国家重大战略，“双评价”提供了重要的科学基础作用。定量评价是否科学的问题往往源于“为评价而评价”的主观性和随意性，这就造成了以往传统客观评价“任人粉饰”的窘况。如何破解“双评价”的过度主观性，并实现面向空间规划的有限理性，作者进行了全面而系统的庖解。在“双评价”的理论建构与政策应用中，争议主要聚焦在两个评价相关的理论逻辑与技术问题。作者重点围绕“双评价”的概念、内涵、外延及逻辑框架展开理论研究，深化了对资源环境承载力的理论认知，明确界定了资源环境承载力的理论内涵，厘清了资源环境承载力内涵维度之间的逻辑关系，强化了对资源环境承载力评价的技术支撑。同时，面向协调空间功能多宜性、权衡适宜性与适应性关系的内生性要求以及国土空间利用方式日益多元化的人本性需求，突破了国土空间开发适宜性评价传统思维方式和技术逻辑。最后，本书面向国土空间规划与治理的现实需求，明确了“双评价”的核心需求与现实挑战，反思理论逻辑、改进评价思路，以提升“双评价”本体的科学性。

3 “双评价”的实践效用：差异化需求下的适用性

随着国家对于“双评价”的能用、管用与好用需求不断提升，其对于国土空间规划决策的支撑作用愈发明显。笔者认为，“双评价”本身是一种服务科学决策的定量评价，其本质是对规划编制提供先验性量化或评估过程，关键在于如何指导规划决策的实践应用。“双评价”在不同层级下和不同决策需求中应具有差异化的支撑意义。

3.1 “双评价”在不同层级尺度下的应用

尺度是万物共通的法则，不同层级的测度不应该用同一把量尺[21]。从省、市、县不同尺度“双评价”应用来看，地方实践的特色与缺陷并存。虽然“双评价”指南采用“一个评价一评到底，承载力定规模、适宜性定空间”的评价思路，但是不能忽视在不同尺度下评价的差异性与适用性，因此，归纳总结省、市、县“双评价”方案的实践模式对于“双评价”持续性探索具有重要现实意义。作者认为，数据精度与计算单元的不一致是规模尺度效应在“双评价”实践中产生的主要原因之一，也是不同层级“双评价”相互衔接的难点。若采取相同的数据精度和分级标准，因其划分范围不同，结果也会存在一定差异。因此，需要对不同尺度的“双评价”进行上下级的衔接统筹。本书详细介绍了河南省、浙江省、宁夏固原市和浙江嘉兴市等地的省市两级“双评价”实践，通过地方实践探讨了不同尺度下“双评价”技术方法与应用。作者提出，省级“双评价”侧重于落实国家空间发展战略，对省域国土空间开发、保护、修复进行统筹部署和战略引领，是控制和引导市县国土空间规划的基本依据。市级“双评价”则需要承上启下，既要衔接省级“双评价”成果，又要支撑引导市县级国土空间规划编制。由于省市两级“双评价”的尺度不同，大尺度定量评价适合探寻全局的特征与规律，中小尺度定量评价更易于发现细部的问题与缺陷。

3.2 “双评价”在不同空间决策需求中的应用

面向多样化的规划决策需求，作者提出了四个主要方向：一是，国土空间问题识别及优化。本书以浙江省为例，在识别各市县资源环境承载短板的基础上，提出全局视角下（市/县尺度）国土开发时序和生产力优化布局思路。综合比较开发适宜性评价结果与现状国土空间布局的差异，探寻空间格局优化的着力点。二是，辅助“三区三线”划定。“双评价”综合考虑了区域资源禀赋、生态环境、社会经济等多维因素，系统研判综合承载能力和各类开发保护活动的适宜程度，为“三区三线”划定提供了定量化的科学依据。三是，细化主体功能区战略。主体功能区是适应新时代需求所提出的一项重大战略，其关键在于落实对不同主体功能区发展的政策引导与管控，提出更有针对性和可操作性的配套政策。作者以浙江省为例，构建了一个兼顾多宜性、适应性与所在上级行政区主体功能定位的“要素—空间—功能”的思路，形成了兼具科学性、精细化、可操作的主体功能区优化方案，将主体功能分区细化至乡镇单元。四是，资源环境承载力监测预警。传统“承载力”评估框架忽视了资源环境禀赋、承载状态及监测预警的关系，割裂了资源环境本底、状态和未来管理策略之间的关联，最终以单一承载量级数字作为评价结果会大大降低科学性和实用性。作者紧扣资源环境承载力对国土空间规划的基础作用，以特大城市上海为例，建立了“本底找短板—状态评压力—预警助管理”的综合框架，对特定时间、给定区域的资源环境系统承载客体与人类活动系统承载主体相互作用所形成的“承载状态”进行监测预警。综上，“双评价”是研判国土空间底线、识别国土空间开发保护利用问题以及挖掘国土空间潜力的技术手段，它的延续性作用在于为优化国土空间格局、细化主体功能定位、辅助“三区三线”划定、确定和分解规划目标指标、重大项目工程布局、落实高质量发展战略，以及编制专项规划等几大任务提供支撑与参考，以满足国土空间治理中的不同决策需求。

4 “双评价”的挑战与应对：规划决策科学性的跃迁

“双评价”并非“包打天下”的全能工具，在实际应用中会发现它难以直接应用于空间规划编制，所以当前“双评价”在应用中仍面临诸多关键性挑战。正如笔者一直强调的，从定量评价到规划决策之间的鸿沟普遍存在，但“双评价”的进步意义在于驱动从定量评价到规划决策的科学性跃迁，体现在为国土空间的组织、协调、统筹提供科学依据，直接服务于不同尺度、不同需求的意志和价值在国土空间上的映射。

4.1 “双评价”应用中的挑战与应对

“双评价”肩负着一定的提升规划决策科学性使命，但是如何更好地发挥其对国土空间规划的支撑作用，仍面临艰巨的挑战。该书明确了当前“双评价”应用中面对的四大关键挑战：一是，现状承载能力评判与未来规划决策之间的逻辑悖论。当前空间约束下的“承载规模”是对资源本身可承载能力的评价，缺点是未能将人类社会经济活动对资源环境系统所施加的压力，以及未来对资源环境系统的需求变化考虑在内。二是，两个评价之间的关联逻辑尚不清晰。“双评价”在应用中二者之间仍然存在指标逻辑、空间逻辑和价值逻辑上的重复或者衔接脱钩问题。关联逻辑的问题大大限制了“双评价”自身的应用价值。三是，“双评价”对“三区三线”划定的支撑不足。“三区三线”是建立具有约束力的统一国土空间用途管制分区的核心内容[22-23]，在“双评价”的辅助下如何识别空间问题和冲突，科学划定“三区三线”仍面临一定的挑战。四是，“双评价”在不同层级中的传导机制不完善。国家和省级层面主要关注宏观战略落实问题，如粮食安全、生态安全、区域协调发展等。市县级主要着眼于满足本级的发展诉求，争取更大的发展空间，优化国土空间格局等。不同层级规划需求下“双评价”的传导容易陷入决策效率低下的问题。

为了解决当前“双评价”应用中的挑战，作者在总结国内外学者研究成果的基础上，提出了详细且科学的优化路径。第一，完善“双评价”的科学基础。构建多源数据集成模式，形成国土空间多源数据的整合优化体系，提高国土空间时空数据治理水平。在“双评价”指南提供的原则性指导的基础上，各地应根据自身资源禀赋条件，因地制宜地优化“双评价”指标体系与技术方法。第二，厘清承载力与适宜性的逻辑关联。深入分析理论与实践中“双评价”的关联模式，在战略定位层面注重“约束性”与“发展性”的协同，在管理目标层面注重“管控”与“引导”的组合，在治理导向层面注重开发与保护的权衡。第三，加强“双评价”的传导管控与协调反馈。“双评价”应当紧扣应用导向，聚焦于数量约束、空间约束与机制约束等方面的着力方向，构建“双评价”协调反馈的优化路径。提升“双评价”在传导管控机制、部门工作联动、专题研究支撑等方面的科学性与可操作性。

4.2 从“双评价”到规划决策的科学性跃迁

定量评价是通过数据和指标对事物进行客观分析的方法，是规划决策的前置工作。然而，现实情况中往往涉及繁多因素和复杂关系，因此在规划决策中难以面面俱到，做不到完全通过定量评价来实现科学决策。此外，决策者价值取向与经验对规划也具有重要影响，故定量评价可能无法完全替代主观判断。“双评价”如需妥善解决当前的挑战与困境，需要在面向国土空间规划决策的角度持续创新，方能发挥更大的支撑作用。笔者认为，该书对“双评价”历史脉络演化、逻辑关联及理论与方法等方面进行了详尽的梳理与深入分析。从学理性研究视角对“双评价”中精确性、客观性、系统性、验证性、预测性和可重复性等问题进行了很好的回应，从不同层级尺度、不同决策需求两个应用维度实现了从定量评价到规划决策的科学性跃迁（图1）。本书中的研究范式让我们看到了“双评价”在支撑国土空间格局优化、“三区三线”划定、重大新质生产力布局等方面的应用价值及应用信心，看到了从客观认知到规划决策科学性跃迁的可行、清晰的实现路径。

5 结论

综上，本书立足当前国土空间规划体系构建，深入开展了“双评价”的理论探索，归纳总结了典型实践案例的技术方案，探索了“双评价”成果在国土空间规划不同尺度、不同决策需求中的深化应用，是近年来国土空间规划与治理研究领域难得的一本高质量学术著作。笔者认为本书的重要学术贡献有以下4个方面：

第一，本书对“双评价”的研究可以用三个关键词来概括：系统性、逻辑性及前沿性。系统总结了“双评价”的源起、背景及研究前沿，从根本上厘清了“双评价”的理论及逻辑体系，提出了“双评价”的关键挑战与优化策略，通过典型案例详细介绍了实践进展，例如河南、浙江、宁夏固原、浙江嘉兴等地的实施方案。在满足不同决策需求前提下，深入探讨了“双评价”在支撑空间冲突识别与格局优化、“三区三线”划定、主体功能区优化、承载力监测预警等方面的探索。

第二，本书是国土空间规划与治理领域学术研究和行业应用的重要参考。以本书为精要进行“双评价”相关内容的学习，可以为相关从业人员、研究人员和学生提供丰富的知识体系和经验，加深对国土空间自组织状态与规律的认知，学习识别限制国土空间发展短板的方法，也能够更好地运用系统视角去统筹协调农业生产、城镇建设、生态保护等多维需求下的空间冲突，寻优国土空间开发利用方向，提升规划决策效率。

第三，本书从学理角度推进了从基础认知到规划决策的科学性跃迁。本书应是近几年诸多“双评价”学术专著中具有逻辑性与系统性的高水平成果之一。尽管行业对“双评价”抱有笃信与怀疑两种迥然不同的态度，作者并没有站到任何一方，而是从学理性视角出发提出了一套定量评价科学支撑规划决策的研究范式，这让我们看到了未来“双评价”在支撑国土空间格局优化、“三区三线”划定、赋能新质生产力布局等方面的应用价值及应用信心。

第四，学科、学术、学者“三学”理念的示范。本书是作者带领团队在“双评价”理论与实践研究成果中的集中体现，充分推动了学术界、管理部门与规划行业的紧密融合，为提出兼顾决策时效性与科学严肃性的评价方案奠定了基础，实现了“双评价”科学性与可用性的互促。适应从“学科交叉”到“交叉学科”的需求，拓展了学术研究的深度与广度，体现了当代学者在面向国家重大需求中的责任与担当。

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“Double Evaluation”： The Scientific Transition of Spatial Planning Decision-making

—Review on YUE Wenze’s Theory and Practice of “Double Evaluation” for Territorial Space Planning

ZHANG Yang

（College of Urban Economics and Public Administration， Capital University of Economics and Business， Beijing 100070， China）

Abstract： The purposes of this study are to clarify the bounded rational choice of the “double evaluation” oriented towards territorial space planning， to summarize its practical utility， propose the practical challenges and the paths of the “double evaluation” in the context of territorial space planning， and to reveal the logic of the scientific transition from the “double evaluation” to planning decision-making. The research methods include literature review and inductive deduction. The research results show that： 1） the “double evaluation” oriented towards territorial space planning has the mission to enhance the scientific nature of planning decision-making， and it is a bounded rational choice of the territorial space system. 2） The “double evaluation” has differentiated indicative significance at different scale dimensions and different decision-making demands， and play the prior quantitative evaluation role for the planning decision-making scheme. 3） The “double evaluation” faces many challenges in application， and it needs to continue to innovate from the perspective of territorial space planning decision to enhance its application value. In conclusion， the progressive significance of the “double evaluation” lies in realizing the scientific transition from quantitative evaluation to planning decision-making. The supporting role of “double evaluation” for territorial space planning is reflected in providing scientific basis for the organization， coordination， and overall planning of territorial space， and directly serves the mapping of the willingness and value of different scales and different demands on the territorial space.

Key words： “double evaluation”； territorial space planning； planning decision； scientific transition

（本文责编：仲济香）