技术嵌入、制度供给与信息转化：公共服务市场化的创新路径

内容提要 随着我国政府与市场关系发生深刻变革，某些以往由政府提供的公共服务逐渐具备市场化运营的条件。既有研究多从宏观层面为解释不同供给模式的特征和绩效提供理论支撑，论述公共服务市场化过程的各类困境并“对症下药”。然而，亟须对其具体实践的特性进行提炼，使其提升至共性层面，以便规律性地理解“何种力量”在推动“哪些变化”，进而促成“集体行动”并影响最终的治理绩效。公共服务市场化存在难点、堵点的根源在于三个问题尚未厘清：“何种公共服务适合市场化运作”“为何有些公共服务成功实现市场化”“市场化供给的公共服务何以长期存续”。G市“嵌入式养老”和Z市“公交电梯”是成功实现并稳定维系“市场相容”的典型案例，通过深描其变迁过程提炼出的“技术嵌入”“制度供给”“信息转化”三项因素能够回应以上基本问题。第一，技术嵌入改变公共服务供需链条的某些特征进而开启围绕制度变迁的集体行动；第二，制度供给对异质性偏好的吸纳程度影响多重集体行动的水平；第三，专业性知识等信息的有效转化机制激励多元主体调整和维系集体行动。上述逻辑有助于解释市场化为何在理论上“一用就灵”，在实践中却“一放就死”，从而为分析“政府-市场-社会”的多元主体合作提供新视角。

关键词 公共服务 市场化 集体行动 技术治理 制度绩效

凌争，南开大学周恩来政府管理学院副教授、南开大学中国政府发展联合研究中心研究员

郭宁，清华大学公共管理学院硕士研究生

本文为南开大学亚洲研究中心资助课题“数字时代的地方政府创新机制研究”（AS2419）的阶段性成果。

一、问题的提出

公共服务牵涉人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，完善和发展公共服务体系是促进社会公平正义、推动共同富裕、落实高质量发展的关键环节。公共服务涉及体量巨大与类型众多的群体，其需求呈现多样化、多层次、多方面的特点，而各级政府是这些公共服务成本的最主要承担者。受制于外部冲击和经济环境等客观条件，政府要过财政规模收缩的“紧日子”，必须将有限的资金用在当前社会最为“急难愁盼”的领域。因此，政府开始探索更可持续的公共服务模式，引入市场机制成为重要的创新方向。随着数字技术与公共服务领域融合的广度和深度不断拓展，部分公共服务从“市场失灵”走向“市场相容”[1]，使得以更低的成本提供更优质的服务成为可能。对此，《“十四五”公共服务规划》将市场供给服务定位为公共服务体系的“有益补充”，强调构建“政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局”[2]。为适应新的发展形势变化，提高公共服务的质量和效率，各地积极引导市场力量实现供给优化，在健康、文化、体育等诸多公共服务领域实现创新。

市场化并不意味着权力“一放了之”，实现上述变革的过程将为国家治理带来诸多新挑战。公共服务市场化的过程伴随着复杂的制度和利益调整，政府与市场、社会等主体之间容易出现信息不对称、监督缺位和激励冲突等问题。由此，市场化的演进过程总会受到结构性因素的制约，这主要表现在两方面：第一，引入市场力量的过程要克服旧模式的惯性及其内部各类群体的阻力；第二，暂时成功的市场化可能在行政逻辑和市场逻辑的冲突下产生逆市场化的退潮。这展现了公共服务市场化过程依次递进的核心问题：何种公共服务适合市场化运作？为何有些公共服务成功实现市场化？市场化供给的公共服务何以长期存续？学界围绕市场化的实现路径、市场化的重难点、市场化的正负面影响等议题，从宏观层面为市场化提供理论指导。然而，现实中的市场化仍存困境，亟待回应的根本问题在于：哪些关键因素决定着市场化的成败，它们又如何在复杂的变迁过程中相互关联并发挥作用？

为厘清上述问题，本研究提炼出技术嵌入、制度供给、信息转化三个解释性因素。首先，技术嵌入能够改变公共服务供需链条的部分特征，即供需关系环节简化、资源形成规模效应、服务目标精准定向等能够回应“何种公共服务适合市场化运作”的问题。其次，市场化的过程必然包括面向特定群体的制度供给，制度对于异质性偏好的吸纳程度将影响其绩效，回应“为何有些公共服务成功实现市场化”的问题。最后，信息转化强调在技术和制度日趋复杂的情境下，将专业性知识简化与共享的能力，从而回应“市场化供给的公共服务何以长期存续”的问题。总之，三种要素的相互作用构建起公共服务市场化的逻辑框架，其在改革执行中的缺损或走样会使公共服务的市场相容出现危机。

本研究选取G市“嵌入式养老”和Z市“公交电梯”为研究对象。作为老年群体康养扶助和社区公共基础设施建设的创新模式，二者均属于政府通过提供优质公共服务改善民生的重点工作。嵌入式养老通过引入专业性、市场化力量，满足更加精细和多样的养老服务需求；公交电梯则改善传统加装电梯靠政府、靠协商、靠筹资的困局，以市场化运营来区分差异化服务对象。若这种通常由政府稳定提供的公共服务能够克服惯性，成功实现相对高效和优质的市场化供给，那么案例所反映的共性能够为其他服务领域的市场化提供借鉴。

二、文献回顾：公共服务市场化与集体行动困境

新技术推动“政府-市场-社会”边界转变[3]，西方形成以新公共管理为代表的理论建构，其对公共服务市场化的基本特征有如下界定：第一，决策和执行的分离，政府应更多地“掌舵”而非“划桨”；第二，公共服务的提供方多元化，以竞争的规则取代垄断的地位；第三，消费者拥有充分的权利和资源，能够在多元的供给者之间权衡取舍[1]。为何要推动公共服务市场化改革？公共服务的新类型涌现、新需求叠加，政府垄断和直接生产并非所有情况下的最优模式，这使得部分公共物品供给的核心领域呈现多样化的特征。引入市场机制能够融合政府权威与市场交换各自的优势，以更低的成本提供更优质的公共服务，进而巩固政府的生存地位、缓解政府的财政压力、弥补政府的治理短板[2]。

在上述目标的指引下，各地“复合式公共服务供给方式创新”不断涌现，特别是在传统的行政性垄断项目方面取得突破[3]。那么，如何从类型化的角度区分公共服务？何种公共服务类型适合走向市场化？公共服务可划分为基础型项目和发展型项目，其分配逻辑存在差异[4]。当前各地尝试采取市场化供给方式的公共服务大多属于“软件”支持的发展型项目，以“差异性替代均等化”回应民众对公共服务的异质性需求是该领域社会变革的主要特征[5]。既有研究关注到养老产业的产品设计、服务管理、资源平台等方面实现智能化的典型特质，但并未解释这些变化将如何影响公共服务供给。老旧小区加装电梯作为各地民心工程的重点项目而受到广泛关注。其中公交电梯属于典型的市场化供给模式，学界尚未厘清其产生堵点背后的理论机制。

“主体间互动机制”是公共服务政策制定的重要因素，这给公共服务市场化的绩效带来不确定性[6]。对此，相关研究的观点存在分歧：一方面，市场供给有利于政府精简机构，减少对企业、社会力量的直接干预，进而使得公共资源得到合理流动、配置和应用[7]；另一方面，市场竞争的优势并不必然能够在公共服务领域实现，可能引发公共责任缺位、社会稳定不足、政府管理困境等制度风险[8]。当前基层普遍采用的政府购买服务、凭单制、时间银行等类似方式，亦存在传统科层制和合同外包等组织结构并存的“异构同治”现象，易造成政府治理的碎片化困境[9]。前述研究多基于“政策执行—治理绩效”的能动视角，其前端正式和非正式的制度往往需要经过主体内部的讨价还价和反复调整而非全然给定，整全的因果链条还有待具体的实证研究检验[10]。

公共服务市场化回应民众的异质性需求，异质性要素将怎样影响集体行动的方式和水平？既有研究应用此概念解释乡村合作社等共有资源管理的经典情境。不同类型的异质性因素对于集体行动参与的影响方向较为复杂，其与集体行动水平之间并不是绝对的线性关系，最终结果可能存在多重均衡[11]。例如，大城市中有较高平均适应性和较少搭便车的群体更容易形成合作，即异质性程度与集体行动水平呈负相关；而在以小区为单位的局部治理模式中，异质性个体充当“创新企业家”反而能够促进业主合作[1]。若纳入制度变迁过程，异质性的存在亦可能使得群体中的部分个体承担更多成本[2]。

学界充分讨论了公共服务市场化的理论源流、实现路径、潜在影响等议题，同时关注到“多元主体互动”作为公共服务领域的普遍情境，可能通过某些机制影响市场化绩效。然而，这些研究仍存在以下两方面不足。第一，通常给公共服务市场化“做加法”而缺少“做减法”。部分研究探讨了不同市场化模式的现实特征和绩效，但是未能从具体案例的得失上升到共性的经验，特别是缺少对于影响公共服务市场化成败的关键条件或因素的提炼。第二，公共服务市场化因果机制的简约化。部分研究同时引入经济发展、社会结构、制度环境、服务模式等诸多要素，将公共服务市场化简化成“铁板一块”而非渐进的变迁过程，很难得知在关键节点是何种力量影响着集体行动。据此，本文聚焦嵌入式养老和公交电梯的特殊供给模式及其变迁，为“制度安排—制度绩效”的因果关系寻找理论与实践支持。

三、案例概要：老龄社会的公共服务创新

1.研究设计

本文基于理论和实践的综合考量选择双案例研究。首先，本文选取的两个案例存在理论上的反常识，是分析市场化成功原因的典型案例。一般认为，这种存在供给问题和占用问题的传统公共服务应该由具有强制性的政府主导供给，市场自身很难实现规则的形成和有效的监督，甚至会在理性逐利的引导下扭曲资源的配置方式。然而，G市和Z市在政府的支持下选择开拓公共服务市场化改革并取得成功，这背后蕴含着对于市场化改革普遍困境的突破。其次，既有研究较少从具体案例提炼出具有普遍性的影响因素，双案例的选择使得本文能够观察到不同公共服务领域的相似细节，用典型案例弥补以往研究中复杂性的缺失。最后，从实践的层面来看，虽然类似的公共服务供给模式在全国多地存在试点，但二者属于开展时间较早、供给模式稳定、成功实现并维系市场相容、认可度相对高的典型案例，对于面向老龄化社会的公共服务体系建设具有实践价值。总之，本文选择的两个典型案例旨在强调经验世界的复杂性以及案例背后的共性问题，并非拘泥于方法论中案例选择的若干规定。基于此，本研究团队在G市和Z市开展多次驻点观察，掌握了嵌入式养老院和公交电梯试点的一手资料，还原了当地推动公共服务市场化的多主体互动与制度变迁过程。

2.嵌入式养老

G市是所在属地的中心城区，具有土地面积小、人口密度大、人口老龄化程度高等特点，G市面临的养老困境能够反映许多大城市在养老模式发展中面临的共性矛盾。首先，养老设施空置和服务缺口并存。大城市中心城区高度依赖土地财政，土地和劳动力成本均相对较高。这造成养老需求越高的区域机构运营越困难，服务供给的结构越容易出现错位。其次，传统养老服务的供需失衡。虽然大城市通常具备较高的经济发展水平，但老年群体存在购买意愿和能力分化，不同层次和类型的专门化服务资源配置不合理。最后，决策者面临有限资源与海量任务的困境。养老模式的改革成为政府考核体系中“吃力不讨好”的存在，理性的决策者不会将大量的资源和精力投入该领域，实现公共服务的市场化供给似乎成为“难以完成的任务”。由此，G市在社区养老领域经历了长期的探索。前市场化阶段的养老服务体系中，老人更多作为服务的被动接受者，社区、企业、社会组织等力量分散而治，政府则要在财政紧缩的条件下应对海量任务并承担公共责任，社区日间照料中心等类似机构长期处在勉强维系的尴尬境地。

G市的嵌入式养老院则在以下方面取得新进展。第一，技术嵌入智能养老设备。嵌入式养老院与企业密切合作，市场化提供智慧床垫助力家庭养老床位建设，利用机构内的智慧监测屏实时关注老人的体动、呼吸、心率等情况并及时反馈给家属。养老机构中的床位亦可以通过智能系统进行评估，根据老人身体状况等信息个性化地调节和定制以满足其不同需求。第二，数据集成智慧养老服务平台。G市在原有应急呼叫服务中心的基础上，升级打造了智慧养老服务平台。其服务内容从全天候工作团队的事故处置等应急呼叫服务，拓展到“助洁、助浴、助医、助餐、助行、助急”六助服务及政策咨询，先前已经实现与当地共计数十家敬老院、日间照料中心、老人食堂等机构实时连接，建立“区—街—社区”三级平台联动响应机制。第三，模式创新实现多向互动。G市通过“夜话”“联席议事会”等方式，倾听并回应民众的真实诉求。针对平台配餐难、配餐贵的问题，民政局出面对接物业公司解决问题。部分社区则采取环卫工人“顺路”配餐的“共享用工”模式，通过公司管人、机构用人节约服务成本。

3.公交电梯

Z市高龄居民出行障碍问题显著。当地政府对老旧小区加装电梯高度重视，连续多年下发系列政策文件推动工作。B小区是建于2003年的政府安置房小区，其中60岁以上居民占比超过三分之一，加装电梯需求高。但由于业主意见不一、费用分摊问题难以解决等矛盾，该小区电梯加装进程一度搁浅。当地K公司推出公交电梯模式——由电梯公司全额承担前期建设和后期维护与保养费用，小区居民只需下载电梯公交APP，在使用电梯时类似乘坐公交车一次付费1元。在当地加梯办和改造办的推动下，K公司仅一年就成功安装公交电梯114台。

公交电梯的市场化并非水到渠成。老楼加装电梯时常成为高低楼层住户的纷争，这源于成本分摊失衡和政府规制失效，不同主体之间的利益难以实现共容。初代公交电梯模式的堵点在于付费原则，使用者每次乘梯交纳1元费用，不使用者无须付费。这种原始方案转换到分摊成本的情境中，代表高楼层、外出频繁、家庭规模大的住户须承担更多加装费用。这部分群体的需求缺乏弹性，需要尽量降低使用成本。对于低楼层或长期不外出的住户，“每次需要付多少钱”直接影响其对于“是否有必要加装电梯”的决策，使用的成本使其更倾向于步行下楼。因此，各住户对于电梯需求水平不同，而高低楼层之间却无支付价格差异，这使得多元主体参与集体行动的激励不足。

另外，加装电梯存在负外部性，如居民楼出现墙体开裂、漏水，产生噪声，低楼层住户的安全和隐私受到影响等。无论是政府补贴、自主协商还是民主投票，均能预期解决群体间“互相承担外部性”的问题。然而，上述方式在案例中却被软强制、走形式等取代，政府、企业和民众之间的信息不对称问题严重，缺乏协调利益相关方的可行方案。

以上因素导致公交电梯逐渐陷入使用率降低、服务长期收益不足的困局。时至今日，公交电梯的技术环节逐步完善，全国各地总结了“公交电梯1.0”模式的成功经验及不足之处，“公交电梯2.0”模式应运而生。例如，公交电梯可按次、月或年办卡，不同楼层实行差异化收费标准，根据居民户数、楼层高低、家庭人口等指标设置家庭账号和阶梯式套餐，等等。

四、实证分析：公共服务市场化的变迁过程

1.技术嵌入

技术嵌入是指技术应用可以赋予组织内部各种新要素，进而将物质层面的变化扩展到行为层面，最终可能导致组织结构和制度运行的变革。技术嵌入养老服务和公交电梯的各种形式，为原有的公共服务提供智慧的产品、平台和运作方案。其反映的是公共服务供需链条的某些环节发生变化，在新技术嵌入后具备新特征，有利于解决原先单独由政府供给时存在的各种问题，从而逐渐与市场相容。

首先，供需关系环节简化。在缺少技术嵌入的传统模式下，服务的提供者和使用者之间存在大量的中间环节。在养老情境中，老年人在寻求医疗、送餐、康养等专门服务时存在困难，需要付出较大成本来进行线下等途径的人工对接。引入数字技术后，嵌入式养老的大量相关功能均被集成到智慧平台上，老年人拨通电话即可连接到对应的服务提供机构。在加梯情境中，以往居民很难和企业直接达成交易，需要政府作为主导者出面协商经费、运维等，而这种针对多元主体的利益整合相当困难。公交电梯则通过人脸识别等方式实现“谁付费谁使用”，平台即成为市场关系的重要表现形式，企业和居民用户直接交互的渠道得以打通。总之，数字技术空间弥合了现实时空条件的鸿沟，由此省去许多中间过程和环节，亦降低了信息不对称的程度。数字技术以更便捷、低成本的方式将服务送达需求方，这种可及性是既往模式无法比拟的，显著提高了公共服务的效率。

其次，资源形成规模效应。此处的规模效应指公共服务中的主体和功能在平台上实现集聚，不仅持续放大单一资源的效用，而且创造出新的价值形态。嵌入式养老的智能平台与社区、照料中心、敬老院、老人食堂等机构实时联动，清洁、洗浴、就餐、医疗、出行、应急等围绕养老的一系列公共服务分支便捷地汇聚在平台上。同时，智慧床垫技术不仅能够检测老年人的身体状况，还能利用积累的数据进行测算和评估，反馈给平台以适当调整针对个体的服务内容。这些整合性行为的实现，有赖于传统单一性服务中不具备的规模效应。在公交电梯APP的运行过程中，虽然法律法规限制企业对于私人数据的使用，特别是安全边界等“红线”的划定始终存在，但是企业仍可以对所获得的数据和流量资源进行再开发，使其产生出其他类型的价值。例如，平台能够为用户和政府、社区、企业等主体提供互动渠道，避免反馈无门、多头推诿、小事来回跑的困境。此外，APP集聚的用户可能作为投放广告、社群调研等各种附加服务的对象，数据和流量可能拓宽未来的市场。在上述过程中，互相分隔的“点”状单位逐渐连接成“线”和“面”，公共服务的价值属性得以拓展。

最后，服务目标精准定向。日间照料、敬老院、均摊加梯费用等传统模式很难满足多样化需求，案例则提供不同的精准服务思路。嵌入式养老直面更加多样化的需求，满足全天候陪护、短期托管、专项服务、定制套餐等复杂情境下的服务供给。居家卫士系统通过健康监测设备进行数据分析，向老年人提示其身体情况变化，并推送远程咨询、预约就诊等信息，甚至能够直接配送药品上门或陪同就医。公交电梯则有效避免旧模式“不想使用仍需出资”和“用多用少出资相等”的困境。无意加装电梯的住户无须使用APP，不涉及出资问题；有意使用电梯的住户则根据次数刷脸付费，并通过阶梯式套餐等方式区分不同时间、不同楼层、不同频率的使用情境。这些技术使得服务成本更低、可及性更高，能够便捷地将定制化服务送达各类消费者，规避了传统公共服务模块不可分割、无法实现个性化的障碍。

由此，技术嵌入使得公共服务供给模式中某些环节的特征发生转变，更适合以市场化的方式进行供给，从而解决旧模式中信息不对称、资源利用率低、目标群体模糊等问题。换言之，不是技术嵌入后就能够直接促使政府与市场的边界改变，边界是否改变取决于技术和服务的匹配能否激发新的“效用”，以及这些效用是否有利于政府与市场实现利益相容。然而，并非所有具有上述特点的公共服务一定能成功实现市场化，公交电梯在部分地区依然面临窘境。这既证实技术嵌入更多是作为必要条件而不能成为充分条件，亦说明仅靠政府与市场的利益相容并不一定能达成多元主体的集体行动。由此，到底是何种因素在发挥作用，造成类似属性的公共服务有些成功实现市场化，有些却难以推动各方形成共识？

2.制度供给

制度供给是指在给定的群体偏好、组织结构、社会经济环境、技术条件等约束下，进行正式的制度创新并设计具体内容的过程[1]，在案例中体现为嵌入式养老的服务集成方式与范围，公交电梯出资、收费等环节的方案设计，等等。此处的讨论与制度安排的具体内容无关，而是考察新制度的收益和制度转换的成本，特别是提炼其原则设计中“异质性吸纳”的变迁框架。因此，以公交电梯为例的相关分析不具备特异性，其结论可以类推至养老服务模式。

在最初的“公交电梯1.0”模式中，政府和企业将居民群体分为“想用电梯”和“不想用电梯”两类，对应的供给方式是“刷脸付费乘坐”和“不注册账户”。因此，第一次的制度供给（L1）仅仅出自简单的需求调研：超过三分之二的居民参与表决，四分之三以上同意即通过，开启加装电梯的流程；并对价格进行一元一次的锚定，认为对有需求的用户定额收费，企业就能够初步实现收回成本，进而实现盈利。但是，真正进入公共服务的供给和消费阶段时，第一次的制度却近乎失效。

上述困境体现了对于异质性因素的考虑不足，最终导致服务长期净收益不足、使用率降低，即制度绩效差。此后，各地对原始模式进行改良，即尝试第二次制度供给（L2）。其包含不同使用群体更复杂的需求分化，此时的原则设计需要引入差异收费、合同契约、自主协商等机制，在制度设计时吸纳更多异质性因素（见表1）。公交电梯的原始困境在新的制度供给中逐步被破解，使得制度供给在应对复杂情境时的效能得到提升。继续向上推理，公交电梯案例中存在着多元主体及其不同的行为逻辑：政府遵循行政逻辑，表现为更好完成考核、规避责任风险；企业遵循市场逻辑，表现为追求利润空间、实现资源变现；居民则是公共服务的消费者，期望以较低的价格换取便利的服务和优质的管理。此时，制度吸纳的异质性要素要达到更高的程度以实现协同共治，即潜在的第三次制度供给（L3）。

在公交电梯的案例中，最初在外部性、利益分配、相互监督等方面产生的矛盾，大多与群体间的差异相关，影响最终制度绩效的主要原因在于制度设计对行为主体异质性的考量不足。换言之，本文认为初期公交电梯市场化失败的关键在于制度供给和集体行动的层次之间存在错配，而影响匹配的关键因素是异质性的吸纳程度（见图1）。如果将L1、L2、L3想象成制度供给过程中的几个切面，那么可以用一条曲线表示出制度变迁的过程：横坐标上的点代表不同的制度设计方案，纵坐标表示这些制度供给对于服务群体异质性偏好的吸纳程度（见图2）。

图2中L0点的制度供给几乎不考虑群体内部的异质性，例如以纯公共物品、政府包办、用户均摊等形式来提供服务。此时搭便车行为最容易出现，各方均希望少付出成本而享受更多服务，导致各方均缺乏推进项目的动力。L1点的制度供给将用户的异质性偏好简化，即划分为“是”和“否”两大类，并简单设定运行方式和价格水平。这时的制度设计较为容易、成本低，但是处置复杂情境的效率差，容易引发各类次生问题。L2点的制度对于异质性因素的吸纳更充分，例如采取阶梯式收费、差异化服务的方式，或根据大数据运算评估价格机制。此时制度设计的难度显著升高，但是有利于长期预期净收益的增长。在L3及以后的区间内，制度供给对于异质性的考虑程度已经相当高，例如追求政府、市场、社会的多元协同，这就很难再产生所谓的搭便车现象。但是制度设计的复杂性和内外部协调成本均在增大，寻找各方行为逻辑和利益的相容点较为困难。

总之，既往研究侧重从理论角度探讨群体的异质性程度不同将如何影响集体行动水平，本文则重在解释，公交电梯案例中多次面向特定群体的制度供给对于异质性偏好这一要素的吸纳程度，最终如何影响公共物品供给的制度成效。这同时说明，技术嵌入并不具备决定性，制度供给能够回答为何有些公共服务成功实现市场化。那么，若要制度供给长期发挥作用，是否还存在其他的影响因素？

3.信息转化

近期有研究提出“技术赋能与制度嵌入的互动能够强化基层合作生产”[1]，其中非正式制度通过榜样的正向激励和惩戒的负向激励调节主体间关系，加之小团体行为逻辑中普遍存在的跟随效应，使得多元主体均被顺利带入合作生产之中。然而，其理论适用性存在边界。第一，并非所有领域均适用带有强制性的激励措施。例如，垃圾分类等有明确管理规范和优劣取向的基层治理项目适用这类措施，但公共服务更类似于公民的基本权利而非义务，难以依靠非正式制度实现引导、约束和监督。第二，虽然社区居民的社会关系网络意味着熟人间的从众行为比较常见，但公共服务面对的是家庭背景、服务需求和利益偏好具有相当程度异质性的群体，难以实现社区更新建设等项目中“一呼百应”式的主动参与，甚至许多中年和老年群体会对背离旧传统的新技术、新模式产生警惕心理。

由此，公共服务市场化出现阻滞：随着技术嵌入水平的提高，针对异质性群体的制度供给的丰富，专业性知识的“浓度”指数式上升，这使得相关群体理解创新内涵、参与集体行动的信息成本显著提高。这种情景在未来会变得更加普遍：第一，重点企业的家属社区等传统社区形态的比例在下降，单位制及其社会关系网络在新社区中的影响力降低，地理空间集聚的个体之间的非正式关联趋向减弱；第二，伴随老龄化程度的加深，许多公共服务试点会优先供给老年群体占比较高的社区，但这些群体在接触新技术和新模式的过程中学习成本相对更高。

要保证技术和制度的长期稳定运行，有效的信息转化机制将起到关键作用。数字技术在解决复杂的数据、资源、平台问题的同时，亦带来海量的专业性知识，这些知识难以通过自行学习或强制规范实现有效共享。在公交电梯的案例中，居民难以代入企业的“成本-收益”分析思维，因而不会主动理解技术研发的成本、定价机制的合理性。反而，作为公共服务的使用者，他们对于“每天需要付多少钱”“能够享受到哪些服务”“新模式是否比以前更合意”等情况相当敏感。在嵌入式养老中，若不简化、转换和集成各方面的信息，老年人很难评估自己的情况并接通对应的服务，导致技术和制度的作用空间受阻。

在上述案例中，信息转化机制以丰富的形式存在，能够解决市场化制度供给后主体间互动的困境（见表2）。G市长期开展的“夜话”是政府工作者知民情、解民忧的重要渠道，通过领导干部深入基层社区“唠家常”直接收集居民的现实诉求，并依据收集到的信息和问题办事并回访。公交电梯的运营过程中，“红领双促”以党建联盟为载体，针对性入户走访，进行政策引导；“能人吹风”选择善于交际且具有威信的楼道长对公交电梯进行宣传，出面与其他住户沟通协商；加梯听证会则集中利益相关者进行集体讨论和表决。这些机制与传统信息传递模式的不同在于，既往简单多数代表投票表决、不公开的工作推动会以及通过政策文件、一纸合同定调的方式，均可能使政策沟通的有效性大打折扣。换言之，民众拿不到“明白纸”，企业和政府划不清权责利，服务过程产生问题反馈无门，导致各方无法互相理解彼此的决策和行为逻辑，最终就无法推动市场化持续运转。

当原本由政府负责的领域需要市场和社会协调推进时，信息在多元主体间的流动会变得更加复杂。在政府部门内部，可以通过组织和职能的重塑、更精细的权责配置方案开启市场化进程，并通过压力型体制、一票否决制等责任共担措施激励各方维系市场化改革。吸纳市场和社会后，这些底线机制无法有效约束多元行为主体，市场化很难出现“价值共创”而是会逐渐沦为“弱运动”。换言之，完全依靠行政科层制的单一逻辑难以回答服务质量和效率提高等市场逻辑的问题。因此，本文强调公共服务的市场化不是政府的“一厢情愿”，亦不是市场“自给自足”的运转过程，社会更不会率先主动适应外部环境变化而进行“自我调节”。相关主体只有具备将专业性知识普适化的能力，才能缓解信息不对称，充分发挥技术嵌入和制度供给在市场治理中的效能。

五、结论与讨论

1.公共服务市场化的理论逻辑

市场化为何在理论上“一用就灵”，在实践中却“一放就死”？本文的案例研究表明，这“非市场之罪也”，而是“政府-市场-社会”多元主体的集体行动问题，且该集体行动受到外部物质条件、制度规则设计、可信承诺与相互监督等经典理论所涉要素的影响，从而导致公共服务市场化情境下的绩效差异。首先，技术嵌入经历了技术开发和创新、以政府为中心的技术基础建设、以公共服务提供为中心的技术引入、技术与制度多元互动等几个阶段，其中技术自身的发展和创新应用不断为公共服务领域的市场化提供新的机遇。其次，由谁来规范技术的实践取向？一方面，技术和制度在不断地发生交互，寻找治理的边界；另一方面，制度亦在和社会产生联系，试图充分吸纳目标群体的异质性特征。本文认为，并不存在理性设计的“最优制度”，只有能够使得各方利益相容的“满意制度”。这要求主体合理平衡各种异质性要素，降低集体行动的协调成本。同样，制度本身亦处于缓慢发展的渐进过程中，持续接收先前制度绩效的反馈并进行调节。最后，当新的技术和制度复杂程度与日俱增，社会群体理解和接受新模式的成本便会显著上升，集体行动的实现会变得更加困难。这说明制度供给并非“一劳永逸”，反而可能在惯性的累积下“功亏一篑”。可信承诺和相互监督对集体关系的维系起到重要作用，而塑造这两种要素通常需要多向度的信息。实现信息流动不仅要解决技术问题、利益问题，更加需要多元主体实现语言逻辑的有效转换和专业性知识的共享。

从某个时刻的截面来看，技术嵌入、制度供给、信息转化之间有显著的递进关系：技术嵌入作为外部物质条件或外生冲击，制度供给作为规范服务提供方式的工具，信息转化承担维系制度有效运行的角色。从长期的改革过程来看，三者均处于动态演进之中，不再具有固定的先后次序，且始终在发生交互作用。支撑这种长期互动的不是技术、制度或信息本身，也不是“理性的人”，而是上述要素背后“现实的人”，这些“人”共同处于本文设定的充满异质性的、多重嵌套的集体行动情境中。

2.贡献与展望

既有研究充分探讨了市场化本身的内涵，但缺少对于其前端和后端的关注，即市场化因何发生和如何持续。本文发现影响公共服务市场化成败的三个关键要素，把“环境条件—制度安排—治理绩效”的完整逻辑链条引入公共服务市场化的分析之中。同时，通过将历时性视角整合进改革语境之中，还原了多元行动者如何在动态行动舞台上进行交互，并不断调整制度框架、改善制度绩效的复杂性。尽管本文无法穷尽该场景中所有发挥作用的机制，但其他领域的市场化可能受到相似结构性因素的影响和行为逻辑的驱动，本文期望提供一种可供未来实证分析或大样本检验的底层理论。

本文使用“集体行动”而非“合作生产”作为理论基础，是由于后者讨论的情境与本文有细微差别。合作生产是指作为服务代理者的政府和作为服务对象的公民，为提升公共服务的数量或质量所作的共同贡献。政府是服务的“常规生产者”，公民是服务的“消费生产者”。这种理论强调责任合作网络的共同构建而非相互博弈，相关研究由此将政府和社会、技术和制度视为并列关系，而合作生产正是符合各方价值预期的最优解。然而，本文中的真正生产者是企业，政府和公民均只是“消费生产者”。这将合作生产推向“政府-市场-社会”的复杂关系中，在这种关系中没有绝对的领导者，甚至存在多重嵌套的集体行动，但配置资源的主体是市场而非政府。另外，其更强调实现群体利益的共容，使得技术与制度的关系变成动态关系，不存在绝对理性、稳定的制度设计。“合作”不再是最终追求的结果本身，而是成为此时此刻的某种状态，“合作的水平”是本文希望解释的对象。

受制于研究方法和取材的局限性，同时为保证纵向追踪的深度，本文未对制度设计本身展开更为深入的类型学分析或进行更大样本量的检验，亦未能具体描述各方如何根据上一轮的制度供给调整下一期集体行动的互动策略，这是未来可供继续探讨的方向。

〔责任编辑：史拴拴〕

[1]江小涓：《网络时代的政府与市场：边界重组与秩序重构》，《比较》2019年第2辑。

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[1]王欢明、孙晓云：《“数智之治”何以强化基层公共服务合作生产？——基于S市社区新基建案例分析》，《中国行政管理》2023年第6期。