中国式现代化公共行政理论建构的必然逻辑、核心要件与实践路径

构建中国式现代化公共行政理论，既是本土公共行政理论创新的重大命题，又是深入推进依法行政的必然要求。习近平总书记在党的二十大报告中强调“扎实推进依法行政，转变政府职能”[1]。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调“深入推进依法行政”[2]，健全依法行政体制机制。从“扎实推进”到“深入推进”，对公共行政提出更高要求。站在新起点、新台阶上，加快中国式现代化公共行政理论建构，对于深入推进依法行政、加快法治政府建设、全面推进依法治国以及实现国家治理体系和治理能力现代化具有重大的现实意义。

一、中国式现代化公共行政理论建构的三重逻辑

在数字政府治理背景下，公共行政领域由物理空间逐渐延伸至数字空间，社会问题表征更加复杂多样，人民群众利益诉求更加多元，行政执法面临多重现实困境，对公共行政提出新使命、新任务和新要求。本文从比较逻辑、历史逻辑和现实逻辑来分析驱动中国式现代化公共行政理论建构的主要因素，应对政府依法行政过程中出现的现实挑战和实践要求。

（一）比较逻辑：西方公共行政理论的“水土不服”

19世纪中期以来，随着管理科学化赋能生产力，经济社会迅猛发展，西方以党派关系分配政府职务的政党分肥管理制度适应不了剧烈的经济发展和社会变迁，政府管理人浮于事、贪污腐败，专属国家意志执行职能的公共行政应运而生，随后经历行政改革实践和创新发展，西方公共行政向公共管理的转型和政府管理向政府治理的转型趋势明显[3]，引来各国争相输入、学习、模仿和推广。从比较逻辑看，西方公共行政理论的发展与演进是基于政党分肥的分权制衡制度安排，源于政治行政二分法和官僚制的理论基础，无法与以人民代表大会制度为根本政治制度的中国公共行政理论相契合，用去政治化的西方公共行政理论解决中国现实问题具有局限性和差异性。换言之，其一，作为西方主流的公共行政范式，民主行政理论是在所谓合理和“普世”的价值观下形成的理论，所追求的公共利益实质上是西方社会居于统治地位的资产阶级的公共利益[4]，与中国全过程人民民主的广泛实践背道而驰。其二，在西方公共行政理论的发展历程中，始终围绕价值理性还是工具理性主导公共行政展开，究其实质而言，西方公共行政学说史是一部价值理性与工具理性在行政领域的争论史[5]，与中国情境下的国家治理和政府行政中理念与人民需求相一致的属性是根本不同的。因此，构建符合中国特色社会主义思想、符合中国式现代化道路的公共行政理论势在必行。

（二）历史逻辑：中国优秀传统行政思想的“弘扬创新”

公共行政并非西方理论的专利，中国有必要也理应形成中国式现代化公共行政知识体系与理论体系。从历史的逻辑看，构建中国式现代化公共行政理论既是现实要求，更是历史使命。中国公共行政的实践和理论发展，在绵延千年的历史中从未中断和消失。站在新的历史起点，需要进一步挖掘优秀传统行政思想精华，着力构建中国式现代化公共行政的学科体系、理论体系和话语体系。具言之，第一，中国式现代化公共行政理论的建构离不开对优秀传统行政思想的传承弘扬。中国悠久绵长的大国治理传统文化中蕴藏着丰富的优秀行政思想，对于理解当代中国行政学深厚的“中国”底蕴大有裨益[6]，如“以人为本”“德法共治”等传统行政思想，具有内在的深邃性和现实的指导性，高度契合中国式现代化公共行政理论的价值取向和理念追求，是公共行政本土化的深厚历史土壤和理论来源[7]。第二，中国式现代化公共行政理论的建构发展需要对优秀传统行政思想进行融合创新。传统行政思想不仅要“继承弘扬”，更要“发展创新”，需要结合中国式现代化公共行政的实践和理论要求对优秀传统行政思想价值再认识、知识理念再活化和理论精髓再挖掘，提高优秀传统行政思想在构建中国式现代化公共行政理论中的学理价值。

（三）现实逻辑：中国公共行政实践的“制度创新”

西方公共行政理论来源于西方公共行政实践，而中国公共行政的行政组织机构、行政价值理念以及行政运行机制等相关理论要涵，须与中国场景下的公共行政实践耦合。从现实的逻辑来看，当前数字技术正以其颠覆性、广泛性、深刻性全面推动行政组织在行为、方式和理念等各方面发生深刻变革，公共行政不再是政府行政机构的“独角戏”，行政主体从一元走向多元，行政领域从物理空间转向数字空间，行政对象从人的治理延伸到对数据的治理，要求行政组织进行迭代升级和制度创新，实现多跨协同、高效治理，从而提升公共行政整体效能。概言之，一方面，数字治理驱动中国式现代化公共行政理论建构。党建引领基层治理实践推动着传统科层制治理模式的变革，凸显党组织整合功能的整体性变革倾向[8]，要求构建与基层治理模式创新相适应的现代化公共行政理论，不断提高政府行政效率。另一方面，数字治理下的公共行政实践需要构建中国式现代化公共行政理论。正确处理数字治理与依法行政的关系是国家现代化的基本特征[9]，而构建中国式现代化公共行政理论则是数字治理下深入推进依法行政的必然要求。因此，需要坚持立足中国公共行政实践进行公共行政理论和制度创新，找到贴合中国实际、符合人民根本利益的道路，解决中国公共行政问题的痛点、难点和堵点。

二、中国式现代化公共行政理论建构的核心要件

制度基础、实践规范和价值导向是公共行政理论的建构基础。中国式现代化不仅为中国公共行政理论的具体实践提供最基本的物质基础，也为其设置最重要的价值导向、制度基础和实践规范[10]。具体而言，党的全面领导的“元制度”基础要件、数智实践相融的“元实践”关键要件和以人民为中心的“元价值”内核要件，共同构成中国式现代化视域下公共行政理论的应然格局。

（一）基础要件：党的全面领导的“元制度”

中国式现代化过程是发挥党的全面领导政治优势为民服务的过程，独特的党政体制实现政治和社会属性有机统一，成为中国式现代化公共行政理论的制度基础。换言之，党的全面领导的“元制度”是构成中国式现代化公共行政理论的基础要件。首先，中国式现代化公共行政理论的形成根源于党的全面领导的制度基础。一方面，党的全面领导的制度基础深刻影响中国式现代化公共行政的实践。党的全面领导制度决定中国政治与行政具有高度统一性、连贯性[11]，在公共行政实践方面呈现出强大的国家意志聚合与实现效能。党组织通过行政机制或行政体系贯彻国家意志，将自身要求和任务传递于各级行政组织机构，实现党对国家治理和社会治理的全面领导，并最终影响公共行政实践和效能。另一方面，党的全面领导的制度基础高度契合中国式现代化公共行政的治理现代化需要。国家治理现代化是党的全面领导制度效能优化的目标指向，党的全面领导制度效能优化是实现国家治理现代化的根本保障[12]，随着国家治理现代化的不断推进，要求公共行政更加高效、透明和公正，通过依托党的全面领导的制度基础，加强党的全面领导和完善监督制约机制，确保公共行政的公正性和透明度，提高公共行政治理水平，推动国家治理体系和治理能力现代化。

（二）关键要件：数智实践相融的“元实践”

中国式现代化过程也是数字治理现代化的过程，当前数智实践开展如火如荼，已然形成中国式现代化公共行政的实践规范。换言之，数智实践相融的“元实践”是构成中国式现代化公共行政理论的关键要件。其一，中国式现代化公共行政理论的形成产生于数智实践相融的行政实践规范。随着科学技术的迅猛发展，公共生活领域发生深刻变化，要求加快公共行政转型升级，对行政流程进行再造、行政队伍进行重建和行政技术进行革新，因此适应新形势、新变化、新要求的中国式现代化公共行政理论应运而生，推动公共行政理论更好服务政府治理需要。其二，数智实践相融的行政实践倒逼中国式现代化公共行政提质增效。作为数字技术在政府治理领域的重要应用，数字治理已成为现代公共行政的重要组成部分。面对复杂的行政场景、多元的行政对象和广泛的行政领域，要求政府利用物联网、大数据和人工智能等技术优势，赋能公共行政提质增效。其三，数智实践相融的行政实践要求创新开展协同治理。数字治理是一个协同治理的过程，公共行政不是政府的“单打独斗”，而是政府、企业和社会等多方主体的协同共治，需要加强政府部门之间的协同合作，打破“信息孤岛”，实现数据信息互通和政务资源共享，促进协同治理在提升公共行政方面的功效。

（三）内核要件：以人民为中心的“元价值”

中国式现代化过程也是促进人全面发展的过程，不管是古代以人为本的管理思想，还是与时俱进的以人民为中心的治理理念，都是公共行政人本观念的凸显，是中国式现代化公共行政理论的价值导向。换言之，以人民为中心的“元价值”是构成中国式现代化公共行政理论的内核要件。第一，以人民为中心的价值导向是中国式现代化公共行政理论的出发点和落脚点。公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证，旨在通过有效的政府管理和服务，实现公共利益最大化，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是中国式现代化公共行政的本质要求。第二，以人民为中心的价值导向能够促进中国式现代化公共行政民主化和法治化。人民民主是中国式现代化的本质要求，要求公共行政必须依法进行，确保行政权力依法行政，切实保障人民的合法权益，通过人民的广泛参与和监督，提高公共政策的科学性和合理性，推动公共行政民主化和法治化。第三，以人民为中心的价值导向能够推动中国式现代化公共行政创新和发展。在数字治理背景下，治理环境深刻变化、治理问题复杂多变，面对人民群众的多元需求，政府通过深化行政体制改革，引入新技术、新方法和新理念，推动公共行政实践创新，着力打造秉持人民至上理念的服务型政府，不断提高公共行政效能。

三、中国式现代化公共行政理论建构的实践路径

习近平总书记指出：“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系。”[13]中国式现代化公共行政理论的建构不是一蹴而就，需要整体统筹协调、坚持系统推进。要充分发挥党的全面领导制度的基础优势，提升治理效能；扎实推进依法行政的实践制度规范，保障人民权益；全面贯彻落实以人民为中心的价值导向，维护人民利益。着力构建具有中国特色、中国风格的中国式现代化公共行政理论，不断提升公共行政水平，实现国家治理体系和治理能力现代化。

（一）充分发挥党的全面领导制度的基础优势，提升治理效能

党的全面领导包含领导内容的全面性、领导范围的全覆盖和领导过程的连续性，发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。公共行政离不开党的领导和决策，党的全面领导是构建中国式现代化公共行政理论的制度基础，充分发挥党的全面领导制度的基础优势，有利于提升中国式现代化公共行政效能。第一，发挥党建引领的政治优势。党建引领全心全意为人民服务的宗旨与公共行政维护广大人民群众根本利益的目标高度契合，应当充分发挥党建引领在公共行政方面的指导作用，为中国式现代化公共行政理论建构提供坚实保障。第二，发挥党建引领的组织优势。党组织能够凝聚人心和力量，应当加强宣传教育，有效动员公众和组织参与公共行政实践，增强社会对公共行政的认同感和支持度，将党建引领的组织和凝聚优势转化为公共行政的效能优势，为中国式现代化公共行政理论建构凝聚力量。第三，发挥党建引领的群众优势。党组织具有与群众保持密切联系的天然优势，能够及时了解群众需求，反映群众意愿。推动构建中国式现代化公共行政理论，需要建立健全群众参与机制，拓宽人民群众参与公共行政的渠道和途径，如设立群众意见箱、开展群众满意度调查，广泛听取人民群众意见和建议，将群众意见视作公共行政成效“最好的尺子”，让人民群众成为公共行政的参与者和受益者。

（二）扎实深入推进依法行政的实践制度规范，保障人民权益

依法行政既是维护广大人民群众切身利益的必然要求，又是中国式现代化公共行政理论建构的应有之义。依法行政要求政府行使行政权力、实施各类行政行为都必须严格依法，切实履行职能职责，真正做到不越位、缺位和错位，提升政府行政效能和保障人民合法权益。第一，健全依法行政的行政职能体系。完善的行政职能体系是公共行政运行的基础，需要明确行政职能职责、细化专业分工、完善体制机制、加强行政监督和推行行政问责，着力构建职责明确、协同高效和运行顺畅的行政职能体系。第二，深化依法行政的行政执法体制改革。行政体制改革关乎公共行政效能提升，需要优化组织机构设置，加强行政执法队伍建设，强化外部监督与公众参与，完善行政执法监督工作体系，推动依法行政全面贯穿于公共行政全过程、全周期，提高公共行政的透明度，为构建中国式现代化公共行政理论赋能提效。第三，完善依法行政的行政管理体制机制。高效、公正和透明的行政管理体制机制是公共行政运行的保障，加快推进法治政府建设，建立健全行政内部监督机制，推进机构、职能、权限、程序和责任法定化，不断强化依法行政的法治基础，为构建中国式现代化公共行政理论保驾护航。

（三）全面贯彻落实以人民为中心的价值导向，维护人民利益

中国式现代化公共行政理论的建构要全面贯彻落实以人民为中心的价值导向，坚持人民至上的发展理念，维护人民群众在行政执法中的根本利益。第一，坚持公共行政服务人民的价值取向。为人民服务是公共行政的出发点和落脚点，要深刻认识到服务人民是中国式现代化公共行政理论建构的价值旨归，深刻把握服务人民在中国式现代化公共行政中的价值功能，为构建中国式现代化公共行政理论锚定基点。第二，坚持公共行政依靠人民的价值指向。习近平总书记指出：“人民群众中蕴含着丰富的智慧和无限的创造力[14]。”人民实践就是尺度，人民效果反馈就是标准，要把“人民答不答应、人民满不满意”和“人民高不高兴”作为公共行政效能评估的重要参考依据，为构建中国式现代化公共行政理论划定行为准则与边界。第三，坚持公共行政属于人民的价值导向。要从人民视角出发，站在人民立场上系统把握中国式现代化公共行政理论的概念内涵、目标定位以及发展方向，汲取中国优秀传统行政管理思想智慧，客观审视西方公共行政理论的发展，着力构建既立足当下又着眼未来、既立足中国又面向世界的中国式现代化公共行政理论。

参考文献

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[14]习近平.在基层代表座谈会上的讲话[N].人民日报，2020-09-20（002）.

作 者：张 涛，西南大学国家治理学院硕士研究生

王 斌，西南大学国家治理学院教授、博士生导师，重庆市行政管理学会副会长

责任编辑：侯诗羽