环保法庭何以有效？

摘要 在推进环保法庭建设已经从司法政策被提升为国家政策的背景下，有关环保法庭的实际治理成效各方仍未形成共识，关键原因在于环保法庭提升地区生态环境治理绩效的传导机制不明。为此，该研究以能动司法理念为基本视角，提出法院与政府之间的“府院联动”和由环境司法推动的环境议题“社会关注度”提升可能是环保法庭产生实效的主要方式，并进一步细化为“政府关注力度”“政府规制力度”“公众关注度”和“媒体关注度”四条微观路径。实证部分运用多期双重差分模型实证检验了2011—2020年十年间135个中级人民法院环保法庭的设立对当地工业污染排放综合指数的影响。研究发现，在控制其他影响因素的情况下，设有环保法庭的城市的工业污染排放比未设立的城市低11. 9%。中介效应模型估计结果表明，“政府规制力度”和“媒体关注度”在其中发挥了重要的中介传导作用。在发挥环保法庭环境改善功能的路径中，政府的“行”胜于“言”，且媒体舆论场的作用大于民间舆论场。异质性分析表明，2015年前后国家层面一系列加强环境法治的举措提升了环保法庭对于地方工业污染的治理效果，且环保法庭在经济相对欠发达地区的作用更为明显。就影响路径而言，代表府院联动的“政府规制力度”路径影响较为稳定，而代表社会环境关注度的“媒体关注度”则体现出了较为明显的时空异质性。据此，该研究的理论意义在于提示学界基于新时代能动司法理念，加强对环保法庭外部性的研究；政策意义在于，强调在坚持中央环境司法政策的同时，适度推动地区环保法庭的设立，优化环境司法制度保障，完善各方主体相协同的环境治理机制，尤其是加强环境司法中的公众参与。

关键词 环保法庭；能动司法；府院联动；环境规制；媒体关注度

中图分类号 DF823；F062. 2 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）06-0090-13 DOI：10. 12062/cpre. 20231201

2020年3月3日，中共中央办公厅、国务院办公厅共同发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中明确提出，“在高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构”，这标志着因地制宜地推动环保法庭设立，从司法政策进一步被提升为国家政策。但是，尽管有来自国家层面的支持，理论界对环保法庭在环境治理中的实际成效仍未形成共识。区别于治理成效立竿见影的行政执法，司法常由于被动、中立的特性而被认为对社会治理作用有限［1］。虽然一些文献证实，环保法庭的设立有效改善了其辖区内的污染治理情况［2］，但仍有不少学者对此持怀疑态度，认为环保法庭解决环境纠纷的成效不及预期，治理优势并不明显［3-4］。造成这一分歧的重要原因在于，现有文献对环保法庭影响地区环境的传导机制研究不足。这使得一些学者对环保法庭的治理绩效心存疑虑。在环保法庭已经被国家认可为中国现代环境治理体系重要组成部分的背景下，清晰地阐明环保法庭的作用机制已经迫在眉睫。有鉴于此，本文试图从强调司法与政府、社会有机协同的能动司法视角勾勒环保法庭影响地区环境治理绩效的相关机制。

与现有研究相比较，本研究的边际贡献可能有以下几点：①较为清晰地梳理与整合环保法庭对地区环境治理的影响机制，这是当前环境司法研究中，尚待填补之处。②为环保法庭的有效性提供新的证明思路，弥合法学与经济学的认知分歧，一定程度上消解关于中国环保法庭实效性的争论。③通过实证方法验证环境司法能动协同现象［5］的存在，加深对协同治理在中国现代环境治理体系中重要作用的认识。

1 文献回顾

有关环保法庭治理绩效的讨论，现有文献大致分为两种观点。来自经济学、管理学等社会科学领域的学者，将环保法庭的设立视为准自然实验，采用实证研究方法，证实环保法庭在地方污染治理中取得了多方面成效。范子英等［2］发现，环保法庭有效降低了工业污染物的排放，促进了地方环境污染治理。翟华云等［6］则证实，环保法庭的设置能够有效地推动所在地区重污染行业上市企业进行环境治理，并发现了环保法庭成效的地区异质性，市场化程度更高的地区的环保法庭设置对促进企业环境治理更为有效。王凤荣等［7］则关注到了环保法庭与企业绿色成长的关系，发现中级法院环保法庭的设立有助于推动企业的绿色并购行为。总体而言，社科学者就环保法庭所进行的实证研究，虽然数量不多，但方法严谨，结论可信度较高，几乎一致性地证实，各地环保法庭的设立是中国环境治理近年不断取得进步的重要推动力量。

另一类观点则以法学学者为代表，主要以经验观察和制度分析为方法，其态度上支持加强环境司法，但对环保法庭的现有成绩却普遍不甚乐观。由于此类文献较多，仅举其中有代表性者述之。张式军［8］基于观察指出，多地环保法庭自成立以来，一直处于无案可审、“等米下锅”的尴尬境地，他认为主要原因在于环保法庭受案范围过窄且缺乏统一性规范。由然［9］则将环保法庭与环境行政规制进行比较指出，环境司法无案可审的原因在于制度运行成本较高，但激励效果不足，因此相对治理优势不明显。上述学者有关“无案可审”的说法可能略显夸张，但环保法庭“案件来源不足”也是观察者的普遍共识［10］。现实中环境纠纷大量存在，但进入到司法程序的却少之又少［11］。值得一提的是，最高人民法院近年在《环境资源审判白皮书》中公布的环境案件规模虽然看似达到了数十万量级，但有学者指出，由于环保法庭采取审执合一体制，下级法院的环境案件统计中行政非诉案件比重过大，一些法院甚至占比近八成［12］。换言之，如果仅计算审判案件，环境案件的规模仍是相当有限的。总体而言，法学学者虽然看好环保法庭的未来发展，却又认为其当下成效有限，形式意义大于实质意义，普遍存在着环保法庭受案源拖累，不能彻底发挥其治理潜力的忧虑。

上述两种观点的分歧，固然有因研究范式不同而产生的理解差异，但其关于环保法庭成效的见解冲突仍是显而易见的。一个令人困惑的“谜题”是，为什么被学者普遍观察到“无案可审”的环保法庭，却又在其地区内产生了实际的环境治理绩效？如果现有的实证发现是可信的，那么上述分歧表明环保法庭影响地方环境治理的机制很可能不限于对环境纠纷的司法解决，而是在案件审判之外另有路径。这恰是现有文献尚未阐明之处。

2 分析框架与研究设计

2. 1 基于能动司法的分析框架构建

长期以来，司法在国家治理中被视为一个边缘且被动的角色。但近年来中国法院系统所提出的“能动司法”理念致力于探索一条不同于以往的司法参与治理路径。司法能动主义的原初含义是指法院在适用法律审判个案时超出法律条文的字面含义直接回应社会演进现实。但中国法院所提出的能动司法理念与之不同，它更加强调法院要积极主动参与社会管理创新，通过一系列实践策略融入国家治理体系之中，对完善社会治理发挥直接作用［13］。能动司法理念一定程度上改变了法院的传统角色定位，它要求法院本身是一个能动的治理主体，且愿意积极参与到社会综合治理之中。而晚近兴起的中国环境司法正是由能动司法理念所孕育的，作为其代表性成果的环保法庭从创设到推行都渗透着能动司法的基因，是司法主动回应环境污染现实的产物［14］。从现实来看，由于环境权与环境治理的公益属性，以及环境法规范的储备不足，坐等案件上门显然并非良策，这就使得与传统司法相较，环保法庭在治理实践中必须具备更高的主动性与积极性。观察当前环境司法的具体实践，环保法庭参与环境治理大致可分为两条主要路径：政府路径与社会路径。前者主要通过环保法庭积极与当地政府合作开展环境联合治理行动，即“府院联动”而体现，后者则主要基于环保法庭设立所产生的社会影响而发挥作用。

首先，“府院联动”机制是既有研究中被忽视的一环。“府院联动”即法院与政府的联系互动，近年来为法院系统积极倡导［15］。在当下环境司法现实中，其于现实有迹可循。一方面，在司法政策层面，最高人民法院近年来在多份环境司法文件中持续强调要强化能动司法，推动环境审判机构“做好与行政机关的协调配合”［16］；另一方面，在司法实践层面，下级法院已经普遍通过司法行政联席会议［17］、司法建议［18］、信息共享［19］等方式与当地环境职能部门建立了正式的合作机制，一些地方法院和政府甚至共同出台了环境治理文件［20］。这说明，当下法院已经通过“府院联动”机制广泛地参与到地区环境治理之中。

地方政府是环境质量的关键责任主体［21］。环保法庭对政府的影响可能存在两个微观机制——政府环境注意力与政府环境规制行动。二者分别代表了地方政府的“言”与“行”，与环境治理绩效有直接关系。在既有研究中，学者多认可中央政府对环境议题的关注推动了地方政府环境注意力的提升，但对地方环境注意力与环境规制行动之间的关系仍存在争论，而环保法庭设立与二者之间的关系更缺乏验证。政府注意力理论认为，政府注意力驱动政府治理决策，调节政府在特定政策上的资源投入，对治理决策的执行结果极度重要［22］。王印红等［23］基于对30个省级政府工作报告的历时性分析发现，地方政府对生态环境的注意力受到中央的推动，总体上注意力强度逐年增加，但其增强并不必然导致相应的环境治理行动。张坤鑫［24］则基于地级市面板数据指出，在地方环境治理中，中央问责力度倒逼地方政府将更多注意力分配给环境议题，但政府环境注意力与政策执行力之间，并非线性相关。就环保法庭与二者关系而言，由于地方法院的人财物等资源主要仰赖地方政府供给［25］，当地环保法庭的设立势必需要得到地方政府的支持或默认。在设立沟通过程中，地方环保法庭可能从司法角度向政府提示地方环境污染的严峻性，从而触动当地政府加强对环境议题的关注。同时，环保法庭的设立也为法院所倡导的环境治理“府院联动”提供了组织基础，强化了其联动地方环境职能部门的组织抓手，这有利于法院与政府正式沟通机制的建立与加强，这从环境行政处罚的执行申请日渐成为环保法庭的主要业务中可以窥见一二。

其次，环保法庭对环境治理的社会传导机制也尚未被充分研究。在社会治理中，社会监督是政府监督与司法监督之外的另一重要监督方式，构成了一种非正式的制度环境［26］。而舆论监督则是社会监督的主要呈现方式。环保法庭的设立不仅意味着地方环境治理体系的优化，而且对激发社会层面的环境舆论监督有潜在促进作用。大众传播学将社会舆论场区分为“媒体舆论场”与“民间舆论场”［27］。对于前者，环保法庭设立本身作为当地的公共新闻事件，势必引起当地公共媒体的关注和报道，进而提升环境议题在公共新闻议程中所占的份额。对于后者，环保法庭为解决当地的环境污染顽疾而设，其对环境纠纷难题的解决潜在地提升了当地民众的生态环境福祉［28］，从而可能带来更多的社会关注。

在舆论监督与环境治理的现有研究中，多数研究聚焦于公众对环境议题的关注如何影响地方环境治理。此类文献的早期研究发现，辖区内的居民抱怨会显著地影响当地政府的环境治理偏好［29］。而晚近的研究则更为细致地展现出公众环境关注度在改善城市环境污染状况中的传导机制［30］，以及公众对不同污染类型的关注偏好［31］。另外，少数研究注意到媒体关注与环境保护之间的关系，证实媒体关注，尤其是媒体对企业污染的负面报道会显著增加企业的环保投资，起到了公司治理的作用［32］。需要指出的是，在议程设置理论中，尽管McCombs等［33］指出媒体能够透过议题设置影响公众关注，但有学者发现，二者在中国语境中并非总是一致，在一些事件中媒体关注议题与公众关注议题也存在着相背离的现象［25］。因此，环保法庭的设置对公众关注和媒体关注的影响不能一概而论，经由此二者的传导机制也可能存在差异。

总而言之，政府与社会传统上是地方环境治理的主要参与主体，但近年来能动司法理念指导下的环境司法主动参与地方环境治理实践已经是一个不争的事实。作为环境司法代表的环保法庭既积极推动政府从“言”与“行”两方面加强环境治理，也潜在地塑造着公众环保意识与媒体议程设置（图1）。综上，文章提出以下假说。

H1a：环保法庭的设立能够增强地方政府的环境注意力，从而对地方环境治理绩效产生积极影响。

H1b：环保法庭的设立能够增加地方政府的环境规制力度，从而对地方环境治理绩效产生积极影响。

H2a：环保法庭的设立能够提升当地民众对环境议题的关注度，从而对地方环境治理绩效产生积极影响。

H2b：环保法庭的设立能够提升当地媒体对环境议题的关注度，从而对地方环境治理绩效产生积极影响。

2. 2 研究设计

2. 2. 1 模型设定

自2007年始，环保法庭在中国各地市迅速发展。在本文2011—2020年共十年的观测区间内，全国135个地级市中级人民法院陆续设立了环保法庭。这就为使用多期双重差分方法评估环保法庭的影响提供了适合的条件。参照已有研究的做法［2，34-35］，本文以多期双重差分法（Time⁃varying DID）为基准回归模型，首先估计环保法庭成立对于工业污染综合指数的影响：