排污许可与环境影响评价制度衔接的困境与出路

摘 要：排污许可与环境影响评价（以下简称“环评”）制度作为两大环保制度，在审批、监管和追责处罚阶段的衔接有助于形成制度合力。分析了排污许可与环评制度衔接的现实困境，如现行立法规范下排污许可证申请与环评审批衔接不畅、排污许可监管与环评监管衔接不畅、排污许可和环评追责处罚措施均不够合理等，提出了采取分类管理思路弱化环评审批程序、在立法和执法上衔接排污许可监管和环评监管、合理设置建设单位法定义务并完善生态环境部门问责机制的出路建议，以期为构建生态文明、优化营商环境提供制度支撑。

关键词：排污许可；环境影响评价；制度衔接；立法协同；监管

中图分类号：D912.6 " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " 文献标志码：A

0 引 言

在“敏捷治理”时代[1]，新兴技术的深度研发推动了社会的快速变革。行政许可作为政府干预社会和市场程度最强的治理工具，正在通过许可证的减量化、许可程序的简易化、服务方式的灵活化等途径降低干预强度以符合“敏捷治理”时代的治理模式。在许可证的减量化方面，排污许可与环境影响评价制度的衔接逐渐成为贯彻“放管服”改革精神的重要方向。党的十八大以来，国家层面出台的一系列政策文件指出了排污许可与环境影响评价制度衔接的必要性和可行性。2016年，国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》，强调排污许可与环境影响评价制度之间的充分协调对于实现全过程的污染防治具有重要意义。生态环境部于2022年颁布的《“十四五”环境影响评价与排污许可工作实施方案》中明确，“十四五”期间要持续推动排污许可与环境评价制度在信息、业务等方面的衔接和协同。可见，探究二者之间的衔接仍是一个持久的时代课题。

根据《排污许可管理办法》，排污许可制度是指生态环境部门依相对人的申请，以发放排污许可证的方式规范排污行为，并对相对人实施证后监管的一种环保制度。根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第二条，环境影响评价制度是有关部门事先调查、评估规划建设项目实施对环境造成的影响，提出预防或减轻损害的措施并持续检测的一种环保制度。排污许可是生产经营企业排放污染的法律依据，其制度设计体现出生态环境部门的事中和事后监管。环境影响评价则是建设规划项目开工建设的前置性要求，展现了立法对建设规划项目的事前监管。立法的初衷在于构建事前监管与事后监管相结合的环保制度体系，然而，现行立法对排污许可与环境影响评价制度在审批许可、监督检查和追责处罚等方面的规定不一，不利于衔接两大环保制度形成合力。有鉴于此，有必要对排污许可与环境影响评价制度在立法上的衔接问题进行探究，助力构建从预防、控制到污染治理的全过程监管制度体系。

1 排污许可与环境影响评价制度衔接的困境

排污许可制度尽管被视为落实环境治理体系中“风险预防原则”的基础[2]，但是仍与环境治理体系中其他环保制度存在不同程度的脱节。排污许可与环境影响评价制度衔接的现实困境主要体现在以下几个方面。

1.1 排污许可证申请与环评审批衔接不畅

在审批许可阶段，生态环境部门管理的事项包括审批环境影响评价、受理核发排污许可证等。在该阶段排污许可与环境影响评价制度的衔接主要体现在审批和受理核发排污许可证等事项的协同之中。探究审批许可阶段的制度衔接，必须审视我国排污许可和环境影响评价均施行的分类管理制度。现行《固定污染源排污许可分类管理名录》颁布于2019年，《建设项目环境影响评价分类管理名录》通过于2018年。两部分类管理名录均以国民经济行业分类为划分基础，总体上具有衔接的可能性。但是二者在管理类别的划分原则、划分标准和附加条件等方面具有较大差异[3]，长期以来审批环境影响评价与核发排污许可证两套程序独立运行，审批阶段耗时过多，影响建设单位的经济效益。

1.2 排污许可监管与环评监管衔接不畅

鉴于建设单位投产建设后便负有环境风险责任，组织竣工环保验收后才能领取排污许可证、获得排污权主体资格，监督检查阶段主要从环评审批通过、进入项目建设起算。生态环境部门在此阶段的环保管理工作主要通过“三同时”制度、项目竣工验收制度等来保障完成。学界已有的观点更多基于便利实务的视角，较少从法律层面进行探讨[4]。从法律层面审视之，监督检查阶段排污许可与环境评价制度的衔接实际上是环评规定中确立的监管措施与排污许可相关制度明确的监管措施之间的协调[5]。相关环评规定中确立的监管措施包括《环境影响评价法》第二十四条规定的建设项目重大变动制度、《环境影响评价法》第二十八条规定的生态环境部门跟踪检查制度、《环境影响评价法》第二十七条和《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》规定的环境影响后评价制度等。在较长一段时期，排污许可与环境评价制度之间的衔接并非立法的重点内容，以至于《建设项目环境管理条例》等规范中缺少相关监管规定。近年来通过的《排污许可管理条例》等规范也缺乏对排污许可证办理后的监管制度作出规定，可见制度改革的重心在于排污许可证的核发而非证后监管。环评监管的制度要义必然涉及对建设单位排放污染的监管，然而环评和排污许可相关规范均未能从立法上明确两套监管制度之间的关系，这不仅容易导致两套监管措施争夺监管话语权，也容易导致两套监管措施“井水不犯河水”，不利于监管实践的开展。

1.3 排污许可和环评追责处罚措施均不够合理

《排污许可管理条例》第五章规定了排污许可制度的法律责任（见表1），《环境影响评价法》第四章、《建设项目环境保护管理条例》第五章和《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》第十一条规定了环境影响评价制度的法律责任（见表2）。排污许可制度中仅有一条以生态环境部门为被罚主体，环评制度中也仅有两条以生态环境部门为被罚主体。针对生态环境部门及其工作人员的处罚只有行政处分和刑事责任等方式，并以行政处分为主。形成鲜明对比的是，在追责处罚阶段立法对建设单位等相对人的处罚方式较多，处罚力度也较重。排污许可与环境评价制度在追责处罚规定上显示出相似的特征，即重在处罚相对人而轻于问责行政机关，这是由于受到传统行政立法围绕环境利益、以结果为导向的立法思路的影响[6]。因此，排污许可与环境评价制度在追责处罚阶段的衔接必须重视立法思路的转向，调整和细化针对相对人的处罚措施，并强化对行政机关及其相对人的问责。

2 排污许可与环境影响评价制度衔接的出路

针对审批许可阶段、监督检查阶段和追责处罚阶段排污许可与环境评价制度衔接存在的困境，本文从以下三个方面提出应对策略。

2.1 采取分类管理思路，弱化环评审批程序

《排污许可管理条例》第二条第二款规定，按照污染物产生量、排放量、对环境的影响程度等因素，对排污单位实行排污许可分类管理。在审批许可阶段，排污许可与环境评价制度的衔接也可以采纳分类管理思路，将建设规划项目按照对环境影响的大小，分类实施重点管理和简化管理[7]。2014年，国务院办公厅印发的《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案》指出，重特大规划建设项目应当经过环评审批。由此可知，如果按照排污许可分类管理思路来划分，无论是重特大规划建设项目还是非重特大规划建设项目，都有可能对环境影响较大。因为《排污许可管理条例》并未明确重特大项目和非重特大项目的具体范围，立法层面仍然存在空白。关于非重特大项目的环评审批义务，2014年国务院印发的《清理规范投资项目报建审批事项实施方案》指出，保留生态环境部门非重特大项目的环评审批，但是没有规定该环评审批为前置性审批。未突出环评审批前置性的影响在于，可以在非重特大项目获批之后将环评文件与排污许可申请材料同步报批。总之，根据目前的政策法律体系，对环境影响较大的重特大规划建设项目应当实施排污许可重点管理制度，对该项目申领排污许可前需要履行前置性环评审批义务；而对环境影响较小的非重特大规划建设项目应当实施排污许可简化管理制度，对该项目申领排污许可时可以同时报批环评文件[8]。具体而言，在审批许可阶段，排污许可与环境评价制度的衔接应当尊重《环境影响评价法》第二十五条规定的环评审批后方可建设项目等有关程序，弱化而非取消建设单位的环评审批程序，并在保留环评审批程序的基础上设置灵活性规定。近年来，环评告知承诺制改革已经推广开来[9]，可以参照安徽、江西、黑龙江等地的环评审批改革经验优化《环境影响评价法》的相关规定。例如在《环境影响评价法》中增加告知承诺试点名录制作为特殊规定，明确列入此名录的规划建设项目不必执行前置性环评审批要求。就排污许可载明的事项而言，可以参照《排污许可管理条例》第七条第二款第二项的规定，要求生态环境部门颁发排污许可证时将环评审批文件中相关信息列入排污许可证，明确建设单位环境保护义务的各项具体指标。

2.2 在立法和执法上衔接排污许可监管和环评监管

在监督检查阶段，排污许可与环境评价制度衔接的关键在于排污许可与建设项目重大变动、生态环境部门跟踪检查、环境影响后评价等制度的协调。

第一，与规划建设项目重大变动制度的协调。《环境影响评价法》第二十四条第一款仅规定在规划建设项目的性质或防污措施等发生重大变动时，建设单位具有再次提交环评文件的义务。但是，重大变动制度并没明晰重新提交环评文件与提交排污许可申请之间的顺序[10]。如果重新提交环评文件不影响规划建设项目的施工，那么环评文件和排污许可申请表便可同时报批。这种情形下，规划建设项目的污染排放量、产生量可能远远大于经审批的环评文件中列明的数量，对环境的负面影响也可能显著加大。因而，在规划建设项目发生重大变化时，生态环境部门应当及时中止规划建设项目的施工，要求建设单位重新提交环评文件，待新的环评文件得到审批、规划建设项目施工完成并验收完毕，建设单位才能申领排污许可证。也就是说，《排污许可管理条例》第七条应当明确规定，申请排污许可证应当递交的环评文件包括规划建设项目重大变动后经重新审批通过的环评文件。

第二，与生态环境部门跟踪检查制度的协调。《环境影响评价法》第二十八条规定生态环境部门应当对建设项目投入生产或者使用后产生的环境影响进行跟踪检查，其初衷在于将环评审查从事前审查延伸至事中事后审查以构建全过程的监督审查体系。然而，即便《排污许可管理条例》专设第四章“监督检查”，该制度设计依然缺少配套落实措施，对如何持续地开展跟踪检查缺乏法制回应[11]。为此，可以考虑将生态环境部门的跟踪检查制度纳入《排污许可管理条例》，在第四章中增设生态环境部门监督检查的具体方式、途径、措施等。还可以在第二十八条中将“环评情况”增列为确定检查频次和检查方式的影响因素。由此，在排污许可日常监督检查中，跟踪检查项目环评情况成为生态环境部门的监管重点，有助于实现两种制度在监督检查阶段的衔接。

第三，与环境影响后评价制度的协调。环境影响后评价是继环境影响评价之后，检验实际的环境影响和监督潜在环境损害活动而进行的管理过程[12]。《环境影响评价法》第二十七条为实施环境影响后评价制度提供了基本遵循。《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》以专门立法的方式规定了环境影响后评价制度启动的原因、时间、实施措施等。与生态环境部门跟踪检查制度相似，环境影响后评价制度也存在难以具体落实的问题。笔者认为，根据《建设项目环境影响后评价管理办法（试行）》第八条，环境影响后评价一般在规划建设项目投产后3～5年内才开展，而排污许可执法检查具有日常性和常态化特征，不应突出环境影响后评价而弱化排污许可执法检查，而应以排污许可执法为中心，具体开展环境影响后评价。

2.3 合理设置建设单位法定义务并完善生态环境部门问责机制

追责处罚阶段排污许可与环境评价制度的衔接应当重视立法思路向合理设置建设单位法定义务和完善生态环境部门问责机制的转变。

第一，合理设置建设单位法定义务。从审批许可阶段来看，可将建设单位的责任归结为未依法报批环评文件责任和未依法申请排污许可责任，具体违法情形包括未按程序报批或申请、报批或申请造假等。《环境影响评价法》第三十一条、第三十二条和《排污许可管理条例》第三十三条、第四十条均规定了建设单位未依法报批环评文件责任和未依法申请排污许可应受到的行政处罚。如果建设单位在申请排污许可时递交虚假的环评文件，那么建设单位事实上先后实施了两次违法行为，即先欺骗环评审批机关通过环评文件，后以虚假的环评文件欺骗排污许可审批机关，对其处以两次处罚并不违背“一事不再罚”原则。为此应当明确《排污许可管理条例》第四十条规定的“欺骗手段”包括申请排污许可时递交虚假的环评文件，从而优化建设单位违法责任的配置。从监督检查阶段来看，规划建设项目重大变动制度、生态环境部门跟踪检查制度和环境影响后评价制度均不需要设置新的责任条款。其中，规划建设项目重大变动后建设单位应先履行环保报批义务、后申请排污许可，无需设置额外法律责任。环境影响后评价与排污许可执法检查可在程序上予以衔接，处罚建设单位适用《排污许可管理条例》第三十四条等条款。而生态环境部门跟踪检查制度涉及的环评文件造假责任，已由《环境影响评价法》第二十八条明确指引，按该法第三十二条和第三十四条实施处罚，亦无需设置新的法律责任。

第二，通过实施环保督察和环境公益诉讼制度完善生态环境部门问责机制。我国环保督察制度经历了从“督企”到“督政”，再发展为“党政同责”的中央环保督察的演变历程，对于督促地方履职发挥了重要作用[13]。应当发挥环保督察的制度功效，贯彻排污许可与环境评价制度要求，完善问责的启动程序、调查核实程序、处理决定程序和信息公开程序，加大对生态环境部门违法的处罚力度，建立科学合理的排污许可和环评督察机制。环境行政公益诉讼制度是指检察机关办理行政公益诉讼案件时必须履行的一种法定程序，其法定方式是提出检察建议，内容是依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责[14]。应当注重发挥环境行政公益诉讼诉前程序的督促功能，在诉讼中注重审查生态环境部门是否全面履行《排污许可管理条例》《环境影响评价法》等规范规定的职责。通过实施环保督察和环境公益诉讼制度，及时发现失职、渎职的生态环境部门及其工作人员，便于执法部门依照有关法律责任条款予以追责，从而加大问责力度，督促生态环境部门及其工作人员依法履职。

3 结束语

排污许可制度和环境影响评价制度都是环保领域的重要制度。近年来，我国强调构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，排污许可制度与包括环评制度在内的其他环保制度存在衔接的必要性。由于排污许可与环境评价制度拥有各自的法制体系，两者在审批许可、监督检查和追责处罚等方面的规定各异，实施衔接面临不同程度的困境。建议弱化环评审批程序、协调排污许可监管和环评监管措施、合理设置建设单位法定义务，并通过实施环保督察和环境公益诉讼制度完善生态环境部门问责机制。立法机关和执法机关等部门应通力合作，持续推动排污许可与环境评价制度的衔接，为构建生态文明、优化营商环境提供制度保障。

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Dilemmas and Solutions of the Connection between Pollutant Discharge Permit System and Environmental Impact Assessment System

WANG Shaoquan，CUI Yueming

（School of Law，Hunan Normal University，Changsha 410081，China）

Abstract：Pollutant discharge permit system and environmental impact assessment （hereinafter referred to as“EIA”） system are two major environmental protection systems，their connection in the stages of approval，regulation，accountability and punishment helps to form a synergistic effect. This paper analyzes the current dilemmas in the connection between pollutant discharge permit system and EIA system，such as the unsmooth connection between pollutant discharge permit application and EIA approval under current legislative norms，the poor connection between pollutant discharge permit supervision and EIA supervision，and unreasonable accountability and punishment measures for pollutant discharge permit system and EIA system. Furthermore，suggestions are proposed such as adapting a classification management approach to weaken the EIA approval process，establishing a legislative and enforcement linkage between pollutant discharge permit supervision and EIA supervision，reasonably defining the legal obligations of construction units，and improving the accountability mechanism of the ecological environment departments，with the aim of providing institutional support for building an ecological civilization and optimizing the business environment.

Key words：pollutant discharge permit；environmental impact assessment；system connection；legislative coordination；supervision