云南边境地区农村本土能人资源开发与管理研究

高 飞，陈长瑶

(1.中信银行 昆明东风东路支行,云南 昆明 650200；2.云南师范大学 经济与管理学院,云南 昆明 650092)

人才是国家发展的第一资源，关系到国家经济繁荣、国家安全、政治稳定，随着国家精准扶贫、乡村振兴等工作全面深入，农村本土人才的研究也越发重要，目前学界对“农村本土能人”定义不统一。社会各界通常把具有一技之长的农村居民称为“能人”和“乡贤”，也有人称他们为“田秀才”“土专家”，在学界和国家规范的称谓是“农村实用人才”[1]。笔者认为，“农村本土能人”是指根植于农村本土历史文化、社会经济之中，依托本土或者外部资源、环境而造就的且愿意回到当地农村工作的人才。具有技术能力强、农村新生活示范、敢于创业、流动性小等特点。国外学者对于农村人力资源和人才的研究要早于我国，美国、日本、德国的理论和实践成果较为丰硕。近年来，我国学者十分关注农村人力资源开发和管理研究。杨建国、李海光论述了农村劳动力在社会中的合理开发与配置可促进农村经济和社会发展[2-3]。张海涛从优化人才开发的政策环境、营造就业环境、培训项目、政府宣传引导等方面提出当前农村实用人才开发的措施[4]。长子中指出农村人力资源开发关系到农村产业发展、农民发家致富、精神文明教育建设[5]。母赛花认为农村劳动力资源丰富，但总体素质和文化水平依然较低，亟需加大开发力度[6]。张袁媛等分析了当前农村实用人才开发中主要存在的问题[7]。宋美丽认为农村人力资源开发有利于农村劳动力的有序转移，促进农业的可持续发展以及农业现代化的实现[8]。潘明明等认为，西部民族地区农村人力资源开发要重点加强农村人力资源开发的软、硬环境建设，不断完善人力资源开发的制度保障机制[9]。陈波涌等个基于精准扶贫背景提出了贫困农村地区人力资源开发要不断强化基础教育发展、构建职业教育与培训体系等配套机制[10]。张建民提出云南省农村人力资源开发的一些对策[11]。何跃指出跨境民族教育是国家边疆文化安全的重要因素之一[12]。李育全针对省内贫富差距过大、就业困难和经济落后问题，提出关于鼓励和引导就业，实施职业培训计划等农村人才开发对策[13]。王洪等提出，民族问题是地方社会问题的核心，少数民族人力资源的开发能够推动民族地区发展、促进民族团结、促进边境地区稳定[14]。程浩然认为人力资源是云南省边境地区县域经济发展的基本要素，它决定了在县域范围内劳动力的供给总量，也限制了县域经济的规模[15]。吕偲针对云南15 个特有少数民族人力资源开发提出了具体的对策措施[16]。王见敏等探讨了“雁阵模型”下中国农村人力资源的开发模式[17]。刘艳霞在乡村振兴背景下农村社会工作人才队伍建设研究中提出了构建多元化的乡村振兴人才队伍，探索出“校—社”联动培养模式[18]。王俊程等深入分析了乡村振兴重点帮扶县乡村人才突出问题并提出破解之道[19]。李贝贝在农村人力资源数量下降，老龄化、低质化等现实情况的压力下，对农村本土化职业化农村人才培育路径进行了探讨[20]。艾野梳理了农村教育思想，分析了我国农村教育发展现状、问题及发展路径等，为乡村振兴战略下农村教育人才培养现状及路径研究提供了新的视角[21]。熊艳从新时代农村传统文化资源传承创新发展人才支撑面临的困境出发，构建了新时代农村传统文化资源传承创新发展的人才支撑方略[22]。

综上，对于云南省边境农村本土能人资源开发的著述不多。鉴于此，本文在前人研究的基础上，通过对云南省瑞丽市、勐腊县、河口县三个边境县域农村本土能人的调查，梳理这类地区农村本土能人资源开发的基本现状，进一步发现当前云南省边境地区农村本土能人资源开发和管理中存在的问题，剖析问题出现的原因，提出解决问题的对策建议，旨在为云南边境地区农村本土能人资源开发与管理提供一些参考和借鉴。

一、研究区域、方法和数据统计

（一）研究区域概况

云南省位于我国西南边陲，具有独特的区位条件和地缘政治环境，共有25 个县市与越南、老挝、缅甸接壤，其中16 个县市隶属民族自治州管辖，6 个属少数民族自治县。这些县市的社会经济发展环境整体来说较我国其他发达县域相对落后。数据显示，2022 年云南省边境地区乡村振兴国家级帮扶县有10 个（全国160 个，云南省27 个），2021 年25 个边境县市地区生产总值2 984.8 亿元，仅占全省GDP 的11%，这些县市农村人才资源开发程度亟待提高。

本文选取瑞丽市、河口县、勐腊县三个区域为调查县域，分别位于云南省边境地区的西部、中部、东部，有一定的代表性和典型性。瑞丽市是中国西南最大的内陆口岸，2016 年12 月7 日被列为第三批国家新型城镇化综合试点地区，与缅甸接壤。河口县是云南省唯一一个以瑶族为主体的自治县，交通相对便利，是云南省乃至西南地区通向东南亚、南太平洋最便捷的陆路通道，与越南接壤。勐腊县是西双版纳傣族自治州的管辖县之一，与老挝接壤，少数民族众多。

（二）研究方法

主要采用问卷调查、深度访谈和梳理统计等研究方法。涉及的数据主要来源于问卷调查和实地访谈获得的第一手资料和数据并通过整理，其他经济社会数据主要来自《云南省统计年鉴》和《中国统计年鉴》。

（三）数据来源和问卷统计

实地调查中，在3 个边境县市共发出调查问卷230 份，收回215 份，回收率93.47%；回收问卷中的有效问卷202 份，有效率94.38%。在有效问卷中，瑞丽市有90 份，河口县有64 份、勐腊县有48 份。其中，群众（含部门工作人员和当地群众）问卷104 份，本土能人98 份。在调研的边境县市中，农村地区本土能人平时使用当地语言的有52.04%，使用汉语的有47.96%；男性占56.12%，女性占43.88%，男性比率明显高于女性。40～50 岁的占33.67%，其次是30～40 岁的占30.61%，21～30 岁的占16.33%，50 岁以上的占14.29%，能人的年龄层次主要以中青年为主。已婚和未婚的分别占83.67%和16.33%。有33.17%属于生产型人才，19.31%属于农村营销型人才，9.90%属于农村技术服务型人才，23.76%属于农村社会服务型人才，8.42%属于农村技能带动型人才，其他类型人才占5.45%（表1）。

表1 调研问卷基本信息统计

二、边境农村本土能人资源开发和管理存在的主要问题及原因分析

（一）主要问题

1.总量相对不足

数据显示，2021 年，云南省边境地区农村本土能人为10.78 万人，占到边境地区总人数的1.74%，与全省农村实用人才比占全省总人数比率（1.45%）基本一致。但全省现有边境地区农村本土能人占该地区农业人口和乡村从业人员的比率仅为1.43%和2.95%，占全省农村实用人才的比率仅为12.9%，而边境地区总人口占全省人口的14.5%，边境地区农村本土能人的总量偏少，且拔尖人才、科技致富领头人才匮乏，满足不了边境地区农业现代化和农村社会经济快速发展的需要。

2.整体文化素质不高

2022 年，云南省的平均受教育年限约为8.82年，边境地区农村本土能人的平均受教育年限低于这个数字，且边境地区农民尚有大量文盲（文盲率普遍高于云南省其他区域）。如表2 所示，在接受问卷调研的本土能人中，学历水平为“小学”的占12.25%，“初中”的占25.51%，“高中、中专或技校”的占36.73%，“大专及以上”的占22.45%。在接受问卷调研的群众中，小学学历占18.27%，初中学历占28.85%，高中、中专或技校学历占27.88%，大专及以上学历占20.19%，整体文化素质不高。本土能人的学历总体上略高于群众。

表2 受访者学历信息统计

3.结构和分布不尽合理

调研数据显示，农村生产型、营销型、技术服务型、社会服务型和技能带动型五类农村人才的比率为33.17%、19.31%、9.90%、23.76%、8.42%，技术服务型和技能带动型人才比率较小。结合实地访谈区域来看，大部分农村本土能人聚集在自然环境、社会经济、文化教育条件相对较好的乡镇和交通便利的村寨，而偏远落后的村寨本土能人较少；有较好民族传统工艺和历史文化传承的乡村分布较多的农村本土能人；在社会经济发展较慢、边境线附近的少数民族村寨的农村本土能人分布较少。

4.创新创业能力不强

调研数据显示，农村技术服务型和技能带动型五类农村人才的比率仅为9.90%和8.42%，科技人才少，农民回乡创业领班人和农村产业化经营职业经理人也大量缺乏，特别是农村劳务经纪人和农民企业家缺乏，而在这些受访者中没有一个是真正意义上的高层次创新型农村人才，大部分农村本土能人缺乏高科技知识和创新能力，且学历层次总体偏低，大部分是高中或中专学历，总体上创新创业意识和能力不强。

5.开发途径有待挖掘

在能人开发中，政府通常是基于知识积累、学习能力方面的义务教育，在技能和创新能力的培养方面，多采用较高层次的深造和培训。实际上，农村本土能人能力和技能的提升除了与学校教育和职业培训有关外，还与父辈、亲人、师傅传授和自学成才有关。调研发现，“自学成才”的占30.39%，“父辈、亲人、师傅传授”的占29.41%，15.69%选择“农业技术推广机构”，13.73%选择“农业职业学院”。显然，边境地区的职业教育和技术推广稍显滞后，农村本土能人的开发的途径和经验有待挖掘和总结（表3）。

表3 受访本土能人技能培养途径统计

6.教育培训工作仍有待加强

调研发现，大多数农村本土能人都是经过自身不断努力，探索、积累经验自然成长成才的“田秀才”和“土专家”，大部分并未受过正规的学校职业教育和专业技能培训。当问到“您是否参加过农村本土人才的培训？”时，有61.23%参加过农村本土人才的培训，38.77%没有参加过。当问到“您愿意参加哪方面的培训或教育？”时，绝大多数选择实用技术（47.06%）和科技创业培训（38.24%）（表4）。当问到“您认为培训中存在的主要问题是什么？”38.58%的认为“缺少后续培训”，27.56%的人认为“理论性强，操作性差”，18.90%的人认为“时间短”，4.90%的人认为培训有收费，没有参加。

表4 受访本土能人参与培训或教育意愿调研统计

（二）原因分析

1.地区社会经济发展的滞后

在云南省广大的边境农村地区，社会经济发展相对滞后，大部分边境县市无论是人均生产总值还是农民人均纯收入都低于全省平均水平。当地的交通、通讯、医疗卫生等条件等较为落后，加上居住在山区，当地生态环境脆弱，特殊的区位条件和地缘环境，使边境农村地区在较长历史时期，其教育、经济、社会发展等方面长期边缘化。长期发展落后的状态造成了人们在思想观念、认知能力、综合素质、技术水平与经济发达地区相比整体处于后进的状态，主要体现在工作和生活中思想保守、观念陈旧、体制机制不灵活等。

2.能人开发投入不足

一方面，政府对人才发展的投入不足，根据教育部公布的2022 年全国教育经费执行情况来看，全国教育经费总投入为61 344 亿元，比2021年增长6%，其中国家财政性教育经费为48 478亿元，财政性教育经费约占GDP 的4.006%。云南省教育固定资产投资占全省全年固定资产投资比率在2010 年、2013 年、2015 年、2021 年分别为3.28%、2.17%、2.13%、2.10%，对于边境地区的教育投入相对不足；另一方面，市场尚未充分发挥人才投入的基础性配置作用，社会各界的农村人才开发投入力度远远不够，非政府组织对于农村人才开发的投入的积极性不高。调研发现，43.48%的将家庭收入主要用于“衣食住行”，27.54%用于“教育”，11.59%的用于“技能培训”，在问及“政府应提供哪些人才方面的支持？”时，53.78%的要求“加大人才培训力度”，21.97%的要求“设立人才专项资金”。

3.能人管理服务不到位

当前，云南省边境地区农村本土能人的缺失、能人资源开发和国家安全等一系列问题还没有引起全社会的足够重视，管理服务不到位。一是边境地区农村本土能人是一个相对宽泛的认知，能人数量有多少、怎么分布、在哪分布、如何评价和认定、谁去评价和认定等问题给管理带来一定难度；二是在对边境地区农村本土能人的开发、管理、使用缺乏规划；三是对农村本土能人在物质、经济、政治和荣誉等激励机制还不够完善；四是在培训、管理、经费保障方面均显不足，对其管理的思路、办法和方式有待完善，群众对当地本土能人开发工作总体评价一般，对本土能人的开发和管理还有很多期待。

4.能人流失严重

数据显示，近年来，云南省边境地区乡村就业人员比率不断下降，大量农村剩余劳动力向城市流动，特别是年轻人才甚至一大批中年人都到发达地区寻找就业机会，留在当地的很少，而学有所成的大部分不愿意返乡工作。调研数据显示，关于“您认为您所在区域本土人才开发利用面临哪些困境？”问题，有32.59%选择了“人才流失严重”，比率最高，其次是“人才的作用没被重视”，占31.11%。在问及农村本土能人“您想外出务工吗？”时，仍有20.41%的人表示想。

5.能人开发和管理的体制机制障碍仍然存在

调研发现，广大边境农村存在人事制度改革不到位，“谁管、怎么管、管什么”等有待加强，农村本土能人的主体地位还没有真正确立，特别是边境地区农村人才市场体系和农村人才公共服务体系尚未建立起来，政府对边境地区农村的宏观调控和公共服务不到位。另外，缺乏科学有效、合理的符合边境地区农村各类能人特色开发和管理机制。对农村本土能人的评价与激励制度构建不完善，对能人评价与激励的业绩、贡献和能力导向作用不足，进而使得发展需求导向作用不足；能人教育和培训机制有待完善，教育和培训与农村农业发展需要脱节。

三、对策与建议

（一）创新边境地区本土能人开发和管理模式

1.创新自下而上模式

调研认为，由于边境地区农村的社会经济等差异问题，其本土能人的成长成才和管理可以从家庭、村落开始，也就是一种“自下而上”的开发和管理模式。因此，要建立本土能人对其他农村居民进行“传帮带”，并可以建立农户合作组织，这个组织由本地德高望重的能人来组织技能培训、手工艺学习、新技术推广等工作，从而实现农村本土能人就在本土开发和管理。而政府要注重能人和群众自身需求，加大政策倾斜力度，增加资金支持。

2.探索柔性化模式

政府要进一步完善边境地区农村能人奖励机制，给予边境地区农村本土能人更多的肯定。对于边境地区农村本土能人大量流失的现象，除了采取各种留住人才的措施之外，重要的是要加强与本土能人的交流和沟通。对于边境农村本土能人和群众的培训，要积极引导和鼓励，同时要尊重能人和群众的选择。在边境新农村建设和发展过程中，采取全员参与的方式，让农村本土能人和群众了解到本村的未来发展，引导能人参与本村发展规划，吸收能人的意见和建议。

3.采取层次化、差异化模式

（1）分层次对边境地区农村本土能人资源进行梯级开发。第一层次应对各村支部、村委会（社区）党员中表现突出的农村社会服务型本土能人进行重点培养，使其成长为新型的现代农村基层管理型人才；第二层次主要针对生产型、农村经营型、农村技术服务型和农村技能带动型等方面的带头人，把他们培养成为现代农村本土人才骨干和乡村精英（乡贤）；第三层次主要针对大批具有生产技能、经营管理、创业创新等潜力的农民，使其培养成为“有文化、懂技术、会经营”的高素质新型农民。

（2）分区域差异化开展本土能人资源开发。第一层次为区位优越、交通便利的中缅边界中部和南部县市为发达型县域，这些县域的经济发展水平和农村本土人才综合素质都优于其他地区。如腾冲、瑞丽、芒市、景洪等，可实施“创新驱动开发模式”，以项目和资金投入相结合，创新创业培训为导向开展本土能人资源开发。第二层次是区域发展条件一般，处于中缅边境中部和中越边境东部县市的次发达型县域，如泸水、盈江、龙陵、澜沧、勐海、麻栗坡、马关、富宁、河口等，可实施“资源吸引开发模式”，即以优势资源和优势产业为载体，吸引社会资本投资，同时使优质人力资源直接注入，推动当地农村本土能人开发，带动当地农村区域经济发展。第三层次是区域发展条件较差，处于中缅边境西北、西南部以及中老边境和中越西部边境县域的欠发达型县域，如西盟、镇康、耿马、沧源、孟连、江城、绿春、金平、福贡等，可实施“迁移性开发模式”，通过开拓就业渠道增加剩余劳动力就业机会，建立健全劳动力就业市场平台，完善劳务输出制度。

（二）创新边境地区本土能人开发和管理机制

1.完善教育培训机制

打破常规，大胆挖掘和使用大批技术型、应用型、开发型的农村人才，发挥“土专家”“田秀才”的作用，使他们活跃在边境农村社会经济建设的舞台。建立健全一套边境农村本土能人教育培训体系，有计划地开展专门农村技能培训、知识更新培训，加强对口培训和外出培训。加强农村职业教育，积极引导非营利性职业培训，培养 “留下来、用得上”的农村本土能人。

2.建立合理的激励机制

从体制层面完善工作管理模式，即在全省范围内构建相应的边境农村本土能人激励管理机构，各州市、县域各级建立相应的管理部门，形成省、州市、县市三级联动的管理体制，适时开展农村本土能人信息报送，制定农村本土能人激励政策等。创新本土能人激励机制，完善农村本土能人职级薪酬制度，逐步提高农村本土能人待遇水平。

3.完善教育、卫生投入和使用机制

建全教育经费使用机制，以法律形式明确农村教育经费的筹集、分担、分配以及使用渠道，做到有法可依；加强边境地区农村学校师资队伍建设，提高农村教师的工资待遇；加大农村基础教育投入，进一步完善农村学校教学设施；加大对农村医疗的资金投入，建设完善的医疗服务体系，加强卫生资源配置，从基础上满足不同层次的医疗卫生需求。

4.重视边境跨境民族教育

加大教育投入，大力发展沿边境地区跨境民族教育，这不仅是构建和谐边疆社会的需要，也是维护边疆安全的需要。要尊重跨境民族的民族习惯和个人选择，要充分认识和了解边境邻国对跨境民族教育的政策导向，以相互尊重为前提，加强交流，形成良性的跨境民族教育的交流与互动。