新型研发机构事业单位法人登记管理的探索与思考

●广东省委编办

广东省在新型研发机构事业单位法人登记管理方面进行了有益探索，明确设立程序、完善章程管理、强化联合监管，在实践中注重把握“两个确保”“两个突出”“两个压实”，为促进公益事业高质量发展提供体制机制保障。

党的二十大报告指出，要加快实施创新驱动发展战略，加快实现高水平科技自立自强。习近平总书记2023年4月视察广东时强调，实现高水平科技自立自强，是中国式现代化建设的关键。广东省委编办始终坚持习近平总书记和党中央的指挥棒指向哪里、机构编制工作就保障到哪里，牢牢树立大局意识，紧紧围绕重点工作，服务国家战略、服务科技发展、服务广东现代化建设，在新型研发机构事业单位法人登记管理方面，敢于探索、勇于创新，为促进广东公益事业高质量发展提供了有力的体制机制保障。

一、对新型研发机构事业单位法人登记管理的探索

目前，广东省经科技部门认定的新型研发机构中，登记为事业单位法人的约占46%，主要集中在广州、深圳、东莞等地。各级登记管理机关从加强前期预审、完善章程管理、强化登记监管等方面对新型研发机构事业单位法人登记管理工作进行了有益探索。

一是提高政治站位，服务发展大局。习近平总书记要求广东在提升科技自立自强能力方面继续走在全国前列。我们深入领会习近平总书记关于要使粤港澳大湾区成为新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地的深刻内涵，聚焦推进粤港澳大湾区、深圳先行示范区和横琴、前海、南沙三大平台建设，聚力广东创新驱动发展，在深入研究和充分论证基础上，将一批省实验室、研究院和粤港澳大湾区（广东）国创中心、粤港澳大湾区（广东）量子科学中心等机构，登记为事业单位法人，为广东省开辟新赛道、塑造新动能提供了科技支撑，努力打造科技体制改革示范地、关键核心技术发源地、科技成果转化最佳地、全球一流科技创新人才聚集地。

二是明确设立程序，充分研究论证。广东省新型研发机构事业单位法人大都是由科技部门牵头，政府、事业单位、企业等组织利用国有资产举办的，必须对其必要性、可行性、公益性、非营利性等进行全面客观充分论证和资质认定。登记管理机关主动提前介入，在举办单位评估论证基础上、相关部门动议后，对拟设立为事业单位法人的新型研发机构的性质、名称、宗旨和业务范围、经费来源、开办资金、公益性和非营利性、利用国有资产情况、与同类机构对比情况等事项，进行必要性预审。符合事业单位登记管理要求的，由牵头部门将拟设立为事业单位法人的新型研发机构相关事宜提请政府常务会议审议。会议审议通过后，按程序印发批准设立文件，举办单位凭批准设立文件等资料向登记管理机关申请设立登记。由于目前的新型研发机构事业单位法人大都是在政府与大型科研院所、高校合作背景下设立的，其开办资金均为直接或间接投入的财政资金，开办资金的金额、形式、到位期限均有相关协议规定，因此在为此类机构办理事业单位法人登记时，要求提交多方合作举办协议。

三是加强章程管理，健全治理机制。新型研发机构事业单位法人实行章程管理。2022年以来，相继印发《关于完善事业单位章程管理的指导意见》《广东省事业单位章程备案管理办法（试行）》等规章制度，以章程管理为抓手，推动新型研发机构事业单位法人全面加强党的建设、完善党的领导，明确内外部权利关系，理顺领导体制和组织结构，建立符合行业专业特点及内在规律、协同高效、充满活力的事业单位现代治理机制。通过健全决策议事、科学管理和民主监督等制度，加强国有资产管理，强化公益属性，突出成果转化，提高公共产品和服务供给能力。

四是强化联合监管，提升管理效能。近年来，《广东省实验室建设管理办法（试行）》《广东省新型研发机构管理办法》相继出台，进一步明确了科技部门负责制定新型研发机构的建设指南和支持政策，理顺了新型研发机构的认定和评估流程。事业单位登记管理机关依据法定职责对登记事项进行监管，一般是通过检查年度报告、组织“双随机、一公开”抽查、建立异常情形名录等方式开展，监管内容和手段都较为有限。为避免形成“政策孤岛”，2022年，省委编办联合省委网信办等5部门共同签署文件，正式建立涉事业单位违法违规有关问题处理情况通报、信息共享、线索移送、执法互助、结果反馈等联动工作机制，进一步增强了监管合力、提高了监管效能。

二、做好新型研发机构事业单位法人登记管理工作需重点把握的方面

新型研发机构事业单位法人具有投资主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化等特点，既有利于提升科技创新体系整体效能，又给登记管理工作带来了新挑战。在实践中应重点把握“两个确保”“两个突出”“两个压实”。

一是“两个确保”，即确保坚持党的全面领导、确保国有资产不流失。坚持党的全面领导是公益事业高质量发展的根本政治保证。对于实行理事会领导下的院长或者主任负责制的新型研发机构事业单位法人，更应完善保证党的全面领导的制度安排，在章程中专章专款对本单位党组织的建设、地位、作用和党组织发挥作用的途径、方式、程序等加以明确，坚决贯彻执行党的路线方针政策，强化政治引领和党的创新理论武装，全面加强党的建设。维护国有资产安全完整，合理配置和有效利用国有资产，是事业单位应有之责。为确保国有资产不流失，新型研发机构事业单位在举办单位的指导下，应当建立健全国有资产管理办法并严格执行。同时，举办单位对其国有资产保值增值不流失负有监管责任，尤其是当开办资金减少时，举办单位必须确认该情况的合法、合规、合理性。

二是“两个突出”，即突出新型研发机构事业单位法人的公益性和非营利原则。《中华人民共和国民法典》明确事业单位是为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的非营利法人。新型研发机构事业单位法人虽然体制机制较为灵活，但其本质特性仍是事业单位，是公益服务组织、非营利性组织，必须坚持公益性和非营利原则不动摇。

三是“两个压实”，即压实举办单位监督管理责任，压实新型研发机构事业单位法人管理层的全面管理责任。新型研发机构事业单位法人的监管应遵循“谁举办谁监管”的原则，除登记管理机关日常开展的登记事项监管外，在微观管理层面，必须压实新型研发机构事业单位法人内部管理层和其举办单位责任，防止出现管理不规范、运营无秩序等乱象，严密防范国有资产流失、偏离公益属性、违规开展活动等风险。

三、加强新型研发机构事业单位法人登记管理的思考

新型研发机构事业单位法人登记管理，既有事业单位的共性特征又有个性特征。在工作实践中，我们也遇到了一些新情况新问题，需要从政策上进一步完善明确。

一是进一步明确利用国有资产举办的具体条件。《关于促进新型研发机构发展的指导意见》明确，新型研发机构可依法注册为科技类民办非企业单位（社会服务机构）、事业单位和企业。利用国有资产举办的新型研发机构是登记为事业单位还是登记为民办非企业并没有明确标准和条件。为科学界定政府和市场的边界，鼓励社会力量和资本参与公共服务，同时避免造成与民办非企业单位之间的概念交叉，借鉴《民办非企业单位登记暂行办法》关于“民办非企业单位合法财产中的非国有资产份额不得低于总财产的三分之二”的规定，我们认为，可以将开办资金中国有资产的占比情况作为新型研发机构事业单位和民办非企业单位区分的重要指标，探索新型研发机构事业单位法人开办资金中国有资产份额一般不低于总金额三分之一的可行性。

二是进一步明确细化举办单位责任。举办单位是新型研发机构设立的发起方、出资方、建设方，承担着直接管理的责任。为明晰监管责任、健全监管机制、织密监管网络，维护事业单位良好发展生态，按照“谁举办谁监管”的原则，新型研发机构事业单位法人设立时，举办单位要对拟任法定代表人资格进行审查，承诺举办出资到位情况和应当解散退出的情形；在日常运行中，指导监督新型研发机构依照法律法规和章程开展活动、加强国有资产管理、科学使用财政资金、依法进行信息公开等，定期对开展活动的情况及效果进行评价，指导督促其依法依规及时办理事业单位法人变更、注销登记。多个单位联合举办的，举办方在签署有关合作协议时，应明确各方权利义务和监管责任。举办单位原则上不可变更，如有特殊情形，审批机关应进行充分论证。

三是进一步明确完善退出机制。新型研发机构事业单位法人的退出机制是各级事业单位登记管理机关普遍关注的问题。在设立之初就需要按照行业类别和相关要求，明确该类事业单位应当退出的情形，并规定举办单位可依据章程或承诺书作出解散新型研发机构事业单位法人的决定，审批机关可批准撤销新型研发机构事业单位法人或依法转为其他组织。此外，出于加强监管的需要，机构编制部门可根据登记监管情况向审批机关提出对新型研发机构事业单位法人作出撤销或转为其他组织等决定的建议，推动新型研发机构事业单位法人有序退出。