聚焦实际问题 创新制度机制以“五个统筹”全域配置编制资源

●周鸿

习近平总书记强调，机构编制资源是重要政治资源、执政资源，要加大创新挖潜力度，想方设法打破层级领域壁垒，优化编制资源结构，提高使用效率。2020年以来，山东省滨州市聚焦机构编制方面存在的结构不优、配置不均、存量不活、效益不高等现实问题，深入贯彻中央编办、山东省委编委关于统筹使用各类编制资源的意见，创新实施了市级行政编制统筹、市级事业编制统筹、县市区直事业机构编制统筹、乡镇（街道）机构编制统筹、全市中小学教职工编制统筹，以“五个统筹”推动实现编制资源的跨部门、跨区域、跨层级全域统筹配置。

一、突出问题导向，破解长期发展瓶颈

（一）市级行政及事业编制配置不均衡。滨州市级行政事业编制总量均偏少，部分单位编制数与承担的任务不匹配。比如，市交通运输局行政编制19名，比全省16市交通运输局平均占比少14名。而有的部门行政编制多达84名，比全省16市平均占比多34名，仅多出的编制就接近2个市交通运输局的编制。同时有的部门所属事业单位编制比全省除济南、青岛外的其他14市平均占比少33名，而有的部门所属事业单位编制却多42名。行政及事业编制配置不平衡问题急需解决。

（二）县市区直及乡镇（街道）编制配置不平衡。

一方面，县市区事业机构设置多寡不均、事业编制不均衡。统筹改革前，事业机构多的县达到119个，少的县只有75个；主城区每万人口拥有科级事业机构1.1个、区直事业编制22名；经济水平、人口规模相当的县每万人口拥有科级事业机构2.3个、县直事业编制49名，分别是主城区的2.1倍、2.2倍。另一方面，长期以来，县市区之间乡镇（街道）层面的编制配置失衡问题突出。全市乡镇（街道）平均编制90余名，多的县平均140余名，少的县平均80余名；全市同类乡镇（街道）多的160余名，少的不足90名。

（三）中小学教职工编制配置失衡。一方面，全市缺乏教师编制随在校生规模相应动态调控的机制，导致教师队伍超编，且部分教师不在教学一线。比如，滨州市中小学在校生规模2012年到2021年减少近8万人，但教职工编制未随在校生规模相应核减，导致按编制标准核算后超出编制较多。另一方面，县市区之间教师编制配置不均衡、不匹配。特别是随着城市快速发展，生源由周边县向中心城区流入趋势明显，但中小学教师编制不能随生源变化跨县域调整，导致中心城区编制紧张，周边县编制富余。2021年，主城区教职工缺编600余名，有的县教职工编制富余1100余名。

二、创新制度机制，全域实施编制资源统筹

（一）跨部门实施市级行政及事业编制统筹。一是确定统一标尺。依据市级各部门单位行政事业编制占比与全省各市同类部门单位行政事业编制占比相比较的统一衡量标尺，分别测算市级各部门单位应核行政事业编制数，并根据市级各单位近三年承担市委、市政府中心工作任务数量，测算增加行政事业编制数，依据部门近三年年度考核“一般”和“较差”等次测算减少行政编制数（“一般”等次连续两年减少1名，“较差”等次1年减少1名），综合测算行政事业编制调控数额，对市级行政事业编制重新进行分配。二是建立周转制度。建立市级行政事业编制“周转池”，对于应减编且有充足空编的，收回空编，对于空编不足的先收回空编，剩余应收回编制按“多退少补”方式逐步收回，收回的行政事业编制存入市级行政事业编制“周转池”。收回事业编制时，同时参考行政编制统筹情况和个性化情况。对于市直部门单位新增职能和长期性任务，由市委编委一事一议及时研究增编。三是二次评估配置。发挥编制资源配置的激励约束作用，以“业务需求、质量效益”为导向进行二次评估配置，对于获省级以上综合性表彰、承担省级指标贡献突出、服务中心大局作用显著、因增加重要职能申请增编的，按程序增编，此类新增编制三年内不计入单位编制效益核算基数；对于绩效考核列后、编制效益低的，按程序减编。因编制相对较少申请增编等特殊事项，按程序一事一议。同时规定市级行政事业编制调控每三年一个周期，形成制度。

（二）跨区域实施县市区直及乡镇（街道）事业编制统筹。一方面，统筹县市区科级事业机构和编制。综合考虑各县市区功能定位、经济社会发展等因素，将7个县市区科级事业机构平均值和事业编制均值（除中小学等有编制标准的事业单位外）分别作为测算基数，分别选取GDP、常住人口数、编制总量、原科级机构数4项指标和常住人口数、财政收入、城区面积、市域中心4项指标，由各县市区分别赋值，取平均值作为各指标最终权重，并依据均值归一法和相对均衡法赋予各指标不同系数。综合上述因素，分别确定各县市区直应设科级事业单位总量和拟核定事业编制数。同步建立县市区直事业编制统筹专户，收回的编制全部纳入统筹专户，优先保障重点领域、民生事业等需求。同时规定县市区事业机构编制调控每五年一个周期，与经济社会五年规划基本同步，形成制度。另一方面，统筹乡镇（街道）机构编制。依据《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》确定的乡镇（街道）三类8档分类办法，将全市各乡镇（街道）常住人口、近5年一般公共预算收入平均值、行政区域面积3项指标对应区间分值，分别乘以各指标权重，得到乡镇（街道）指数，对92个乡镇（街道）分类分档。综合全市乡镇（街道）现有编制总数、各乡镇（街道）按档分配编制数占比及相关增编因素，测算得出各乡镇（街道）编制总数及事业编制调控数。同步建立乡镇（街道）事业编制均衡配置“周转池”，对于应减编但空编不足的，先收回空编，剩余按“多退少补”方式逐步收回。同时，乡镇（街道）在规定机构限额内，可综合设置工作机构和事业单位，实行编制分类管理、人员统筹使用、待遇统筹保障。同步规定乡镇（街道）编制统筹每五年一个周期，形成制度。

（三）跨层级实施全市中小学教职工编制统筹。在机构编制、教育、公安等部门联合精准预测未来学生教师数、编制变化数的基础上，建立中小学教职工编制随适龄人口出生及流动调控机制和县域之间平衡调控机制，做到了单列管理、总量适配、优先保障。具体做法是：以2021年全市中小学教职工编制数为总基数，根据“十四五”时期预计生源增幅高峰（2023年）的公办中小学在校生数，按照国家编制标准上限，核定全市中小学教职工编制3万余名，为在校生激增的3个县区增加中小学教职工编制1800余名，将剩余的1600余名中小学教职工编制纳入全市中小学教职工周转编制专户，实现市域内教职工编制总量动态平衡、全面达标。同时规定中小学教职工编制统筹每五年一个大周期、每年一个小周期并提前一年保障。各县市区中小学教职工编制重新核定后，各县市区中小学教职工用编，首先从各县市区退补相当编制中解决；不能解决的，从全市中小学教职工周转编制专户中解决；仍有缺口时，从全市县市区直事业编制统筹专户乃至市级事业编制专户中解决。市县两级引进高素质教师，由市级统筹编制予以保障，为教育优先发展提供充足支持。

三、服务中心大局，赋能经济社会高质量发展

（一）助力开启品质滨州建设新篇章。一是向党建引领关键处倾斜。为强化市委统领党建和经济工作，创新实施党建、经济过程管控，为市委办公室增设党建工作办公室、经济工作办公室，核增行政编制10名。为推进“两新”组织在新兴经济领域党建全覆盖、深化基层社会治理、强化考核指挥棒作用，为市委组织部、市委政法委核增行政编制8名。二是向经济建设主战场倾斜。为发改、工信、商务、交通运输等部门核增行政编制21名，同步核增事业编制48名，为市投资促进中心、民营经济发展服务中心、国际贸易投促中心等单位核定事业编制近百名，有力保障了千亿级新能源产业加速发展、消费扩能提级、儿童友好城市建设和国家交通枢纽城市建设等重点任务强力推进。三是向创新引领最前沿倾斜。为科技、人才基础性、战略性支撑领域核增行政编制7名、事业编制15名，成立省内首个市委科创委，实体化运行，增设市科技创新促进中心，市委组织部增设人才二科等。预留300名高层次人才“蓄水池”编制，2022年以来为教育、科技、卫生、农业等部门领域精准投放编制150余名。四是向解决问题新路径倾斜，为20个统筹缺编的市直单位提供了27名行政周转编制，解决了市人大、政协委室领导干部一直占用原单位编制、无法进人的难题。

（二）助力构建基层治理体系新格局。一是解决发展瓶颈。实施统筹后，为主城区一次性增加科级事业机构限额10余个，补充事业编制200余名，由此组建投资促进中心、重点项目服务中心、铁路发展中心等正科级单位8个，破解了困扰主城区高质量发展的事业机构限额瓶颈制约问题。二是强化发展优势。为市域副中心一次性增加科级事业机构限额10余个，补充事业编制110余名，新设营商环境服务中心、综合改革保障中心等正科级单位7个，助力入选全省首批工业十强县，上榜中国工业百强县、全国制造业百强县。三是提升编制效益。实施统筹以来，应减编的两个县累计减少在编事业人员千余人，每年节约财政支出1.8亿元。虽然人员精简，但履职效能不减。两县分别整合4个科级单位组建县海洋渔业发展研究中心，助力获批国家级水产健康养殖和生态养殖示范区；整合5个科级单位组建县产业发展服务中心，推动“产业集群链式发展”入选省级创新计划400项，占全市1/3以上。统筹一年后，两县高质量发展综合绩效考核分列全市第1位、第2位，均获新旧动能转换单项奖。

（三）助力实现群众美好生活新愿景。一是保障教育用编。统筹实施以来，已为全市中小学核增教职工周转编制800余名，已批复招聘中小学教职工计划2400余名，全力保障教育用编需求。二是强化疾控体系建设。为市县疾控中心一次性核增60余名事业编制，在3个市属开发区组建疾控中心，招录专业人才近百人，切实提升医疗卫生应急处置和预防能力。三是夯实安全稳定基础。着眼守牢“一排底线”，为市县两级信访、应急、网信等部门核增编制170余名，明确安全生产巡查机构和综合执法队伍。四是助力文化品质提升。以“黄河文化”“孙子文化”等地域特色文化为重点，新设滨州市文化艺术研究院、市社会科学院、市文物保护修复中心，在相关领域增加事业编制90余名，助推文化“软实力”赋能发展“硬支撑”。